En un recurso contencioso-administrativo indirecto del art. 26 LJCA se puede alegar la falta de publicación del planeamiento general que le sirve de base al plan impugnado directamente (STS 20/7/2026)

La STS de 20/07/2026 (RC 2029/2024. Ponente D. José Luis Quesada Varea) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial con relación a los posibles argumentos a utilizar en el marco de un recurso contencioso-administrativo directo contra un planeamiento de desarrollo e indirecto contra el planeamiento general que le sirve de cobertura al anterior:

«un recurso en el que se impugne de forma indirecta un instrumento de planeamiento urbanístico cabe fundarlo en la omisión de trámites, en concreto la falta de publicación, en la aprobación del instrumento de planeamiento general del que traiga causa».

Veremos primero qué es el recurso contencioso-administrativo indirecto y las limitaciones introducidas jurisprudencialmente para su impugnación; después veremos los antecedentes y finalizaremos con la solución dada por el Tribunal Supremo.

1. El recurso contencioso-administrativo indirecto contra reglamentos

La impugnación en vía contencioso-administrativo contra una disposición administrativa general o reglamento se puede hacer de dos maneras.

La primera es interponiendo recurso contencioso-administrativo directo contra dicho reglamento dentro del plazo general de dos meses desde su publicación del art. 46.1 LJCA (art. 25.1 LJCA). Pero en aquellos casos en que se nos ha pasado el plazo o incluso cuando nos hubiesen desestimado ese recurso directo, cabría también un recurso indirecto recurriendo directamente un acto de aplicación de dicho reglamento (art. 26 LJCA)

En una interpretación extensiva la jurisprudencia ha admitido también poder recurrir indirectamente un reglamento impugnando directamente otro reglamento que lo aplique, pero con la limitación de que sean de rango inferior (SSTS de 25/09/2009, RC 553/2005, de 10/06/2013, RC 995/2010, de 17/02/2016, RC 806/2015). En este artículo crítico con esa limitación a que sólo sean los reglamentos de rango inferior el profesor Gabriel Doménech Pascual con su habitual brillantez nos explica que:

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«el propio Tribunal Supremo ha admitido reiteradamente la posibilidad de formular otro tipo de impugnaciones indirectas, que no han sido previstas en dicho precepto, tales como: (i) el recurso contencioso-administrativo dirigido contra “un acto o una disposición con base en la disconformidad a Derecho de la norma con rango legal en que aquéllos se fundan” (STS de 31 de enero de 2017, ECLI:ES:TS:2017:221); (ii) el recurso interpuesto contra un acto administrativo dictado en aplicación de una instrucción u orden de servicio carente de naturaleza reglamentaria (SSTS de 7 de febrero de 2007, ECLI:ES:TS:2007:1497, y 18 de junio de 2013, ECLI:ES:TS:2013:3388); y (iii) el recurso formulado contra un acto (por ejemplo, la adjudicación de un contrato o el nombramiento de un funcionario) con fundamento en la ilegalidad de un acto administrativo previo carente de naturaleza reglamentaria (los pliegos de un contrato público o las bases de una oposición, respectivamente) en cuya aplicación aquél se dictó (entre otras muchas, SSTS de 22 de marzo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1196, y 18 de octubre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3737)».

En la STC 184/2025, de 2 de diciembre que comenté aquí, el Tribunal Constitucional también ha admitido también el recurso indirecto contra un reglamento en el marco de un recurso de amparo que tenía por objeto el acto administrativo que lo aplicó en base a esto:

«La procedencia, en estos casos, de declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto reglamentario que se constate como mediatamente vulnerador de los derechos fundamentales encuentra su justificación en dos motivos.

Por un lado, porque en su dimensión subjetiva, como mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, el recurso de amparo pide la remoción de las “disposiciones” de los poderes públicos lesivas de tales derechos (arts. 41.2 y 43.1 LOTC) para garantizar su preservación (art. 55.1 LOTC).

Y, de otro lado, porque en tanto que proceso constitucional dotado de una dimensión objetiva y, por ende, trascendente del caso concreto, el recurso de amparo está dirigido a impulsar la mejora de la protección de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos a través, por lo que ahora importa, del enjuiciamiento de supuestos en los que la posible lesión del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de una disposición de carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)]. Causa esta de especial trascendencia constitucional que, apreciada en el momento de la admisión a trámite del presente recurso, viene a proyectarse sobre el enjuiciamiento y el fallo, impregnando con ello la totalidad del proceso de amparo, reforzando de este modo su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución [art. 55.1 b) LOTC].»

Los planes urbanísticos han venido siendo considerados por la jurisprudencia como disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos), entre muchas otras, en sus SSTS de 28/10/2009 (RC 3793/2005) y de 27/05/2020 (RC 6731/2018) y también en algunas legislaciones urbanísticas autonómicas (art. 84 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia). Dentro del planeamiento existe una jerarquía; en la parte superior están los planes territoriales (si bien no todas sus determinaciones son vinculantes); después el planeamiento general con sus diversas denominaciones (Plan General de Ordenación Municipal o Urbana, Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, etc.); algunas figuras especiales autonómicas (por ejemplo, el Plan Básico Autonómico de Galicia -arts. 49 y 50 LSG- que tiene por objeto delimitar las afecciones derivadas de la legislación sectorial e identificar los asentamientos de población existentes pero que, al mismo tiempo, se aplica a los ayuntamientos que no tengan plan general y suple las lagunas de los que sí lo tengan) y por último, el planeamiento de desarrollo y otras figuras de planeamiento (Planes Especiales de todo tipo, Planes Parciales, Estudios de Detalle y otros autonómicos como por ejemplo las delimitaciones gallegas de suelo rural -art. 78 LSG-).

La relación entre el recurso directo contra el acto o reglamento inferior jerárquicamente y el reglamento que se impugna directamente es muy estrecha.

Por una parte, para que quepa recurso indirecto el reglamento debe de haber sido aplicado (art. 26 LJCA) y, por otra parte, sólo si se anula el acto recurrido directamente, cabe la anulación del reglamento recurrido indirectamente; así lo dijo la STS de 10/06/2021 (RC 1977/2020) que comenté «En la impugnación indirecta de reglamentos sólo cabe anularlos si se anula el acto de aplicación» que fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:

«el órgano jurisdiccional competente para conocer de la nulidad de una disposición de carácter general no puede anular la misma con ocasión del dictado de una sentencia desestimatoria de un recurso que se fundamentaba en la legalidad de dicha norma por encontrarse circunscrita tal posibilidad anulatoria a una sentencia estimatoria de un recurso-directo o indirecto- planteado frente a la disposición general en cuestión»

Si el Tribunal que conoce el recurso directo contra el acto e indirecto contra el reglamento no es competente para anular este último o no es el Tribunal Supremo, aunque estime el recurso contra el acto no puede directamente anular el reglamento; tendrá que esperar a que se haga firme y luego plantear la cuestión de legalidad a la que se refiere el art. 27 LJCA; con independencia de lo que resuelva el Tribunal competente sobre el reglamento, ello no variará la estimación del recurso contra el acto por esa sentencia firme:

Artículo 27 LJCA.

1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

La cuestión de legalidad del art. 27 LJCA como lex specialis que es, desplaza al art. 6 LOPJ donde se prevé la no aplicación de los reglamentos ilegales, tal y como indicaron las SSTS de 28/02/2024 (RC 5394/2022) y de 26/10/2021 (RC 6880/2019) que comenté en El Tribunal Supremo ratifica que, impugnado indirectamente un reglamento, el Juzgado o Tribunal no puede inaplicarlo, sino que debe anularlo si es competente y si no, plantear cuestión de ilegalidad, donde se fijó la siguiente jurisprudencia:

«a) El artículo 27 de la LJCA, en sus tres apartados, es de preferente aplicación, según los casos, a la mera inaplicación de los reglamentos que prevé el artículo 6 de la LOPJ, en aquellos procesos contencioso-administrativos en que se promueva la impugnación indirecta de una disposición general o, de no haberse efectuado tal impugnación, cuando el tribunal considere que la disposición general es contraria a la ley o a reglamentos de rango superior, y tal contravención es decisiva para resolver el litigio.

b) El artículo 27 LJCA no es de aplicación electiva por el juez o tribunal sentenciador, sino preceptiva, pudiendo incluso suscitarse de oficio la cuestión, en caso de que la norma de rango infralegal aplicable al caso sea considerada ilícita, dando oportunidad a las partes de pronunciarse sobre ella si fuera preciso.

c) En los casos en que el tribunal sentenciador fuera competente objetivamente para conocer de un recurso contra un acto de aplicación fundado en la invalidez de una disposición general, en virtud de un recurso indirecto, lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general (art. 27.2 LJCA), con efectos erga omnes. Esto es, la sentencia de instancia debió declarar la nulidad de la disposición, ordenando la publicación del fallo.

d) La declaración de nulidad afectará sólo a los preceptos o artículos de la disposición reglamentaria de cuya validez dependiera el fallo del recurso dirigido contra el acto de aplicación».

En cuanto a la legitimación y el recurso indirecto, la STS de 10/6/2024 (RC 5544/2022) que comenté en Legitimación activa contencioso-administrativa en los recursos indirectos contra reglamentos y su relación con la legitimación en vía administrativa (STS 10/6/2024) fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:

«1º.- De impugnarse indirectamente una disposición general (cfr. Artículo 26 de la LJCA), como regla general no hay un criterio específico de legitimación y habrá que estar al interés legítimo invocado para impugnar los actos que aplican la disposición general.

2º La anterior regla es también aplicable si la impugnación de un acto se basa en otro de destinatario plural o en instrucciones cuya ilegalidad se invoca para atacar ese acto de aplicación. En estos casos podrá plantearse la inadmisibilidad por falta de legitimación, pero también por impugnarse actos que ejecutan o aplican otro anterior y firme que le sirven de presupuesto (cfr. Artículo 28 de la LJCA).

3º Quien tenga reconocida legitimación activa para impugnar directa y jurisdiccionalmente un reglamento, o un acto de destinatario plural, o una instrucción, de atacarse en otro procedimiento jurisdiccional un acto dictado en aplicación o ejecución de aquellos, puede hacer valer ese juicio favorable a su legitimación, todo ello con base en el principio pro actione deducible del artículo 24.1 de la Constitución en cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva en el aspecto de acceso a la jurisdicción.

4º Puede que la Administración rechace la intervención en un procedimiento a quien lo pretende al amparo del artículo 4.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; ahora bien, esto no quita para que el excluido tenga interés legitimador, tanto para atacar la resolución que ponga fin a ese procedimiento, como para impugnar esa exclusión».

En las SSTS de 10/06/2021 (RC 1977/2020), de 28/02/2024 (RC 5394/2022) y de 26/10/2021 (RC 6880/2019) antes citadas se ponía en relación el recurso indirecto contra el reglamento en casos en que esa nulidad no había sido planteada en la demanda, sino que había sido introducida por el Tribunal de oficio, planteando lo que se denomina «la tesis» del art. 33 LJCA apartados 2 y 3:

«Artículo 33 LJCA:

1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.

2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.

3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.».

De la «tesis» también ocupé en las siguientes entradas»:

• "Dame los hechos y te daré...¡una desestimación!"

  
  

•  "El Supremo fija doctrina sobre las facultades del Juez contencioso administrativo del art. 33 LJCA"

  
  

• "Cabe declarar pérdida objeto sin plantear la tesis del art. 33 LJCA si se ha debatido sobre la causa" 

  
  

•  "La tesis del art. 33 LJCA es voluntaria para el Juez salvo que la tutela judicial así lo exija" 

  
  

• No cabe introducir hechos nuevos por el Tribunal en apelación planteando la tesis del art. 33.2 LJCA

En la reciente STS de 1/07/2026 (RC 3433/2024) insiste en lo dicho en estas sentencias y se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

«en el caso de un recurso contencioso-administrativo planteado contra un acto de aplicación de una disposición de carácter general, que no ha sido impugnada indirectamente por la parte recurrente, el tribunal competente para conocer del recurso directo si considera que la disposición es contraria a Derecho deberá plantear la tesis a las partes con carácter previo a declarar su nulidad»

2 Las limitaciones jurisprudenciales del recurso contencioso-administrativo indirecto contra reglamentos y sus excepciones hasta la STS de 20/07/2026.

2.1 La regla general: Se excluyen los vicios de forma.

La jurisprudencia ha venido excluyendo los defectos de forma en las impugnaciones indirectas de los reglamentos.

Por ejemplo, en la STS de 19/01/2023 (RC 1107/2022) que comenté en La impugnación indirecta de los reglamentos del art. 26.1 LJCA, el fondo y la forma se fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:

"Del tenor literal del art. 26 LJCA en relación con el art. 18.3 del P.O. de Candelaria, y 32 Decreto-Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, declaramos que, a falta de previsión específica, la elección del instrumento normativo -Plan General de Ordenación Municipal u Ordenanza- para la regulación, dentro de las Condiciones medioambientales, del uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos que se establecen, declaramos que la mera elección del vehículo normativo, sin que afecte a la competencia material del órgano que la dicta, es una cuestión formal que no puede ser impugnada indirectamente a través de la impugnación directa de un acto de aplicación"

Las razones de esa exclusión de los vicios de forma se explicaban en el interesante artículo del magistrado D. Francisco de Cominges Cáceres "La invocabilidad de vicios formales en la impugnación indirecta de disposiciones generales. Especial referencia a los planes urbanísticos". En algunos casos porque se entendía que si los motivos que se podían plantear en el recurso directo e indirecto eran los mismos, no tenía sentido una distinción; en otros por razones de seguridad jurídica y en otros porque se consideraba que ciertos defectos formales eran sólo vicios de anulabilidad y no de nulidad. También la falta de conexión entre los vicios de forma y el recurso indirecto a la que se refería la STS de 10/12/2002 (P.O. 1345/2000): «Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido. Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción , siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnación directa de Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello. Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma».

En la STS de 11/10/2005 (RC 6822/2002) se añadía que la LJCA no supuso ningún cambio respecto a la regulación del recurso indirecto de la LJCA de 1956 y que, por lo tanto, se podía mantener la jurisprudencia limitativa dictada al amparo de la anterior ley: «El actor rebate en primer lugar el argumento de la Sala de instancia respecto a la inviabilidad de que se aleguen vicios de procedimiento en un recurso indirecto contra una disposición general afirmando, en síntesis, que la vigente Ley de la Jurisdicción ha venido a reforzar la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general con la introducción de la cuestión de ilegalidad; que el artículo 26 de dicha Ley procesal no establece ningún límite en función de la naturaleza del vicio de que adolezca la disposición impugnada de manera indirecta; y que la jurisprudencia citada en contra se refiere toda ella, pese a sus fechas recientes, a la anterior Ley Jurisdiccional de 1956.

No tiene razón en esto el actor y debe desestimarse ya por esta sola razón el motivo. Es verdad que la jurisprudencia recaída hasta el presente sobre esta cuestión se refiere todavía a recursos de casación dirigidos contra Sentencias dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la actual Ley Jurisdiccional. Pero también lo es que en este punto no existe ningún cambio legislativo que lleve a reconsiderar una jurisprudencia inveterada que cuenta con una sólida justificación. En efecto, con independencia de la legislación procesal que correspondiera aplicar a la Audiencia Nacional en la Sentencia ahora impugnada, ni el anterior artículo 39.2 y 4 de la Ley de 1956 ni el actualmente vigente artículo 26 excluyen expresamente ningún tipo de vicio del recurso indirecto contra disposiciones generales. Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposición general pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria (Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997- y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores).

Pues bien, no habiendo cambiado a los efectos de la impugnación indirecta de las normas reglamentarias nuestra Ley Jurisdiccional, no se advierte razón alguna para modificar dicha jurisprudencia, que debemos ratificar. A ello no obsta la introducción de  la cuestión de ilegalidad en el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción, que no afecta al presente supuesto, ya que no estamos en presencia de una cuestión que hubiera sido planteada por un tribunal de instancia sino de una simple impugnación indirecta de normas contemplada en el artículo 39 de la anterior Ley jurisdiccional y en el artículo 26 del texto legal actualmente en vigor . Por lo demás, la introducción del procedimiento de la cuestión de ilegalidad no afecta a las razones en que se funda la referida jurisprudencia sobre la inviabilidad de aducir vicios de procedimiento en la impugnación indirecta de disposiciones reglamentarias.».

Si comparamos los arts. 39.2 y 83.2 y 3 LJCA de 1956 con los arts. 26.1 y 70.2 LJCA es cierto que en cuanto a la redacción no existen novedades; en ambas leyes el legislador, franquista primero y el democrático después, no incluían ninguna limitación en el tipo de vicios alegables en los recursos indirectos contra reglamentos.

Sin embargo, no podemos afirmar sin más que nada haya cambiado. Ya he citado muchas veces la  STS 28/04/2015, Sala 1.ª (RC 2764/2012) que señala que el proceso de interpretación de una norma busca siempre su sentido normativo; y uno de los modos de encontrarlo es acudir a la tramitación y debates parlamentarios de la ley en cuestión (SSTC 30/2022, de 7 de marzo y STC 193/2004, de 4 de noviembre).

En el caso de la actual LJCA de 1998, en su trámite de aprobación parlamentaria se presentaron en el Congreso y Senado por el Grupo Parlamentario Socialista sendas enmiendas mediante las que, en base a una supuesta «mejora técnica» se pretendía limitar la impugnación indirecta a las cuestiones sustantivas, tal y como hacía la jurisprudencia; son las enmiendas nº 284 (BO CONGRESO 24/11/1997 Serie A. nº 70-8, página 130) y la enmienda nº 26 (BOCG, SENADO, SERIE II, nº 77 de 6/5/1998, página 60) en las que se proponía la siguiente redacción: «1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas fundada en que tales disposiciones, por razón de su contenido normativo o por falta de la preceptiva publicación, no son conformes a derecho.» Sin embargo, dichas enmiendas fueron rechazadas por los Informes de la Ponencia del Congreso de 5/3/1998 (BO CONGRESO 10/3/1998 Serie A. nº 70-9, página 158) y del Senado de 29/5/1998 (BOCG, SENADO, SERIE II nº 77 de 1/6/1998, página 104) «aceptándose en todos sus términos el texto remitido.»

El profesor Juan José Lavilla Rubira en 2007 decía sobre esto que «a los elementos literal y sistemático de la hermenéutica jurídica se une en el presente caso el resultante de la consideración de los antecedentes parlamentarios. En efecto, los Grupos Parlamentarios Socialistas trataron en ambas Cámaras de restringir el posible fundamento de la impugnación indirecta de disposiciones reglamentarias a la ilegalidad referida a su contenido normativo o a la falta de publicación de aquéllas. Las correspondientes enmiendas fueron, sin embargo rechazadas , rechazo del que resulta la inequívoca voluntad del legislador de poner fin a una línea jurisprudencial que tiene como efecto la perpetuación en el mundo jurídico de disposiciones inválidas y que, en consecuencia, son teóricamente insusceptibles de producir efecto jurídico alguno».

En el artículo antes citado de Cominges Cáceres decía lo siguiente sobre la postura del añorado profesor D. Jesús González Pérez, coautor junto a Ballvé y otros de la LJCA de 1956: “El prof. González Pérez se ha mostrado muy crítico con la referida doctrina jurisprudencial desde su comienzo. Funda su oposición, en síntesis, en estos postulados:

1.º.- No existe ninguna norma en la que expresamente se excluya del recurso indirecto el control judicial de las irregularidades formales de los reglamentos. Por el contrario, la Ley Jurisdiccional obliga, sin matices, a la estimación del recurso contencioso-administrativo cuando «la disposición incurriese en cualquier forma de infracción del Ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder» (artículo 70.2).

2.º.- Los defectos de forma o procedimiento en la elaboración y tramitación de las disposiciones de carácter general constituyen vicios de orden público, de carácter preferente, que además son de nulidad de pleno derecho, no de mera anulabilidad.

3.º.- La confluencia de esta jurisprudencia restrictiva con las limitaciones de los recursos directos frente a determinados reglamentos ilegales (en especial en lo que atañe a la legitimación activa) genera en la práctica su impunidad.

4.º.- Carece de sentido pretender escudar dicha impunidad en hipotéticas dificultades materiales del órgano juzgador para fiscalizar el procedimiento de aprobación del reglamento indirectamente impugnado (al no disponer, por ejemplo, del expediente administrativo en el que se tramitó), por cuanto la Ley procesal le otorga medidas instructoras idóneas para recabar todos los antecedentes necesarios .

Concluye así que la referida línea jurisprudencial «constituye, ciertamente, un atentado al derecho de acceso a la justicia. Porque supone un obstáculo insalvable para que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa puedan verificar si el órgano titular de la potestad reglamentaria la ejercitó de acuerdo con las normas procedimentales de ineludible cumplimiento».

En la misma línea se posicionan Bassols Coma , Meseguer Yebra, García de Enterría-T.R. Fernández y Carlón Ruiz ”.

También han criticado esa restricción jurisprudencial la profesora Carmen Agoués Mendizábal en «Reflexiones sobre el alcance del recurso indirecto contra reglamento en relación con los planes urbanísticos» o el profesor Gustavo Manuel Díaz González en «Las limitaciones jurisprudenciales del recurso indirecto contra reglamentos».

Coincido con la crítica, ya que la jurisprudencia está introduciendo una limitación que no aparece en la ley y que ha sido rechazada expresamente por el legislador. Otra cuestión distinta es si este, dentro de su papel democrático-institucional, decide finalmente modificar la ley e introducir esa limitación Es lo que proponían el Grupo Parlamentario del PP aquí o los Grupos Parlamentarios del PSOE y del PNV-EAJ aquí, propuestas a las que me referí en «Algunas reflexiones sobre las propuestas de limitación de la acción pública en urbanismo».

A mi juicio, coincido con el profesor Doménech en el artículo citado en que quizás es mejor seguir la senda del legislador portugués y no limitar el plazo para el recurso directo ni, por supuesto, los motivos de impugnación, ya que es de interés general que los reglamentos. como norma, pero también como actividad de la Administración cumplan con el mandato constitucional de sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103 CE)..

Eso no quiere decir que cualquier defecto de forma de un reglamento deba de provocar su nulidad. La jurisprudencia, por cierto en la misma línea que lleva defendiendo Doménech desde su libro de 2001 «La invalidez de los reglamentos», ha venido matizando su incidencia, como explica la STS de 4/11/2025 (RC 803/2023),:

«SEXTO.- Sobre la nulidad de pleno derecho del RD impugnado por vicios en el procedimiento de elaboración de la norma.

Invoca el recurrente varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma.

Sin perjuicio de examinar seguidamente cada uno de ellos, de forma pormenorizada, resulta obligado referirnos con carácter previo a los pronunciamientos de este Tribunal con relación a los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias, pues como recuerda la STS nº 1079/2023, de 24 de julio de 2023 (rec. 162/2021):

«... conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, preceptos que en el caso de autos vendrían referidos a la Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante, EAE) a que fue sometido el PNIEC, conforme a la regulación que se establece en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA). Más concretamente, los reproches de la demanda se centran en el EAE que se emitió en el procedimiento, que es al que se refieren las deficiencias denunciadas, en el bien entendido de que esas críticas, como se ha visto, no desconocen que dicho EAE se emitió con el contenido que consta en el expediente.

Referido, pues, el debate al ámbito estrictamente formal, ya hemos declarado que para que en tales supuestos se pueda ver afectada la legalidad de las disposiciones reglamentarias, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma. Y así, se declara en la sentencia antes reseñada que "los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación... [D]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio."

Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado: "Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad...es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos..., como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria..."

En ese sentido hemos declarado en nuestra sentencia 1227/2020, de 30 de septiembre, dictada en el recurso 36/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2988) las siguientes condiciones en relación con la posibilidad de apreciar vicios de nulidad de las disposiciones generales: "1º Que el procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cf. artículos 26.1 de la Ley 50/1997y 129 de la Ley 133/2015). Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales. 2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015). Ahora bien, no cabe olvidar que esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991). 3º La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad, eficiencia o la exigencia de principios propios como es el de buena regulación (cf. artículo 129 Ley 39/2015). 4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015, recursos contencioso- administrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio, recurso contencioso-administrativo 400/2017, entre otras).»

Y, con cita de otras anteriores, exponemos igualmente la doctrina fijada en la sentencia de 16 de octubre de 2023 (recurso 848/2022):

«Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traducían en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiene su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposición generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden».

Estos criterios jurisprudenciales tienen plena proyección en el caso y sirven de guía en el examen de las cuestiones relativas al procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado que ha planteado la parte demandante en este proceso y que pasamos a realizar».

En el campo del urbanismo, existen también matizaciones; sin ánimo exhaustivo por poner dos ejemplos, en la STS de 26/06/2025 (RC 1387/2022. Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Pueyo Calleja) que comenté aquí la ausencia del informe de perspectiva de género no debe determinar directamente la nulidad, sino que se deben de ponderar varios aspectos que se dejan fijados como doctrina; lo mismo en la STS 490/2022, de 27 de abril (RCA 4034/2021) respecto a la ausencia de los informes de de impacto de género, de familia, infancia y adolescencia. También en cuanto al alcance de la nulidad; en la STS de 27/05/2020 (RC 6731/2018) que comenté aquí, ratificada por la STS de 28/05/2025 (RC 588/2023), se fijó la siguiente doctrina jurisprudencial: «los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento.».

2.2 Algunas excepciones a la regla general.

Aunque la regla general es la exclusión de los defectos de forma en el recurso indirecto, la jurisprudencia la ha admitido en algunos casos.

La STS de 6/07/2010 (RC 4039/2006) permite alegar los vicios formales cuando constituya una omisión absoluta del procedimiento o haya sido dictado por órgano manifiestamente incompetente: «Aunque la jurisprudencia relativa al recurso indirecto se ha mantenido después de la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, de lo que son exponente, entre otras, las Sentencias de esta Sala de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación 6822/2002), 21 de abril de 2008 (recurso de casación 5038/2003), 11 de mayo de 2009 (recurso de casación 1871/2006) y 11 de febrero de 2010 (recurso de casación 4581/2008), sin embargo, se viene admitiendo la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente (Sentencias de esta Sala de fechas 27 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004, fundamento jurídico sexto).

En concreto, respecto de la impugnación indirecta del planeamiento urbanístico, cual es el caso que ahora nos ocupa, esta Sala en sus Sentencias de fechas 17 de junio de 2003 (recurso de casación 2565/1999), 25 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004) ha admitido la impugnación indirecta de los planes urbanísticos basada en la manifiesta incompetencia del órgano que lo aprobó definitivamente, en el defecto de comunicación a la Administración del Estado, a pesar de las competencias que ostentaba sobre el ámbito a desarrollar, y en la falta de notificación de su tramitación, generadora de una indefensión material y real, a las que ahora añadimos, de atribuirle ese carácter formal que rechazamos, el incumplimiento de las reglas de competencia y procedimiento establecidas para una modificación del planeamiento que tenga por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes, incluida la simple permuta de superficie, cual ha sido el supuesto enjuiciado por la Sala de instancia, en el que ésta ha usado la potestad que le confiere el artículo 27.2 de la Ley de esta Jurisdicción por haberse impugnado por los demandantes en la instancia los instrumentos y actos de ejecución de un concreto Plan Especial de Reforma Interior con fundamento en que éste llevó a cabo una alteración de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes sin ajustarse a las reglas de competencia y procedimiento establecidas para ello, razones todas que abundan en la improsperabilidad del séptimo y último motivo de casación aducido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente».

La STS de 10/7/2012 (RC 2483/2009) también considera alegable en un recurso indirecto el déficit en la motivación en la Memoria de un plan urbanístico: «Es conforme con la jurisprudencia consolidada de esta Sala la conclusión a la que llega la sentencia recurrida de que con motivo de la impugnación indirecta, salvo supuestos de nulidad absoluta, no cabe invocar defectos formales en la tramitación de la disposición…Ahora bien, dicho esto, debemos corregir la consideración que se contienen al final del citado Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia de instancia, en el que la Sala de instancia considera defecto formal -no susceptible, en consecuencia, de amparar la impugnación indirecta en materia de planeamiento- la cuestión atinente a la existencia, o no, de justificación suficiente en la Memoria del Plan respecto de las determinaciones del mismo, pues la Memoria forma parte intrínseca del Plan, no de su procedimiento de aprobación, y su importancia -recuérdese toda la escenografía que ha llevado consigo el concepto de "Memoria Vinculante"- ha sido resaltada por la jurisprudencia de esta Sala que, desde antiguo, viene declarando ---por todas, las SSTS dictadas en apelación de 23 de junio de 1997 (recurso de apelación 13058/1991), 27 de diciembre de 1995 (recurso de apelación 5436/1991 ) y 25 de junio de 1996 (recurso de apelación 8533/1991), entre otras muchas posteriores-, que la Memoria ha de contener justificación suficiente sobre las determinaciones fundamentales que establece, exteriorizando las razones por las que adopta las decisiones esenciales contenidas en el plan. Tal justificación es una exigencia en garantía de los intereses generales. En este sentido, la última sentencia citada declara que "La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o con falta de motivación debidamente justificada, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución". En consecuencia, que todas las vías que manejamos conducen a la necesaria exigencia de una especial motivación en actuaciones urbanísticas desclasificadoras como las que nos ocupan, siendo por ello, la citada ausencia de motivación, cuestión invocable, como motivo de impugnación indirecta del planeamiento superior”».

La STS 26/12/2007 (RC 344/2004) también admite la impugnación indirecta en base a un vicio formal cuando provoque indefensión material: «…la Sala de instancia acertó en su consideración de que lo que la parte actora formulaba en la instancia era una impugnación indirecta del Programa de Actuación Integrada, del que el Proyecto de Reparcelación derivaba, con base en el defecto apuntado de la falta de comunicación, notificación o aviso previo de su tramitación, pese a que su identidad y situación eran suficientemente conocidas por el Ayuntamiento dada su doble condición de titular registral y catastral, y, dada, por otra parte, su condición de solicitante y beneficiario de licencias de reforma del inmueble afectado sin que en su concesión fuera advertido de la modificación del planeamiento que se tramitaba. En consecuencia, ni ha existido extralimitación en la consideración de la impugnación indirecta …»

La STS 11/05/2015 (RC 1183/2013) en el marco de la expropiación forzosa admite alegar los vicios en que se haya podido incurrir en toda la tramitación del expediente expropiatorio: «... por lo que respecta al control indirecto de los vicios que pudiese adolecer la tramitación del proyecto de obras con motivo de la impugnación del decreto que acuerda la urgente ocupación, en concreto la falta de aprobación previa de la declaración de impacto ambiental, hay que partir de que el art. 126 de la LEF permite impugnar en sede contencioso-administrativa la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o cualquiera de sus piezas, y la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que los afectados al recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento expropiatorio pueden impugnar también los vicios en que hubiese incurrido en la tramitación del expediente expropiatorio».

La STS de 4/03/2021 (RC 4939/2019) es muy interesante porque, además de indicar que la ausencia del Plan Estratégico de subvenciones previa a concederla no es un defecto de forma, establece también como doctrina jurisprudencial que la cuestión de ilegalidad del art. 27 LJCA no está sometida a las limitaciones generales de los recursos indirectos con los defectos de forma: «esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

1.- El artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado en el sentido de que la aprobación de un Plan Estratégico de Subvenciones, con carácter previo al establecimiento de cualquier subvención, constituye un requisito esencial del procedimiento subvencional, de modo que el incumplimiento de esa obligación, por parte de la Administración pública o Entre público convocante de las ayudas públicas, determina la nulidad de la Orden de convocatoria de la subvención.

2.- A través del planteamiento de una cuestión de ilegalidad, cuya regulación procedimental se establece en los artículos 27 y 123 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el juez o tribunal promoviente puede aducir todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que pudieran determinar la invalidez de la disposición general por ser disconforme a Derecho, sin que la circunstancia de que el recurso contencioso- administrativo, entablado contra un acto de aplicación de una disposición general, se interponga por una Administración Pública, que tenga atribuidas funciones de control de la legalidad de la actuación de otra Administración pública, cualifique la posición jurídica de aquella en el proceso jurisdiccional».

En materia de Ordenanzas fiscales locales, la STS de 6/11/2020 (RC 6474/2018) fijó como doctrina jurisprudencial que «como dijimos en la sentencia de 5 de noviembre de 2020, recaída en el recurso de casación 1567/2018, al abordar el tema correspondiente al criterio interpretativo para dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo fijada por el auto de admisión de dicho recurso, y siguiendo los pronunciamientos jurisprudenciales:

1.- En lo que hace a una tasa local, la Ordenanza fiscal es ciertamente un requisito formal legalmente dispuesto para que esta clase de tributo pueda ser establecido y exigido (artículo 15.1 TR/LRHL); pero también constituye un instrumento normativo para determinar sus elementos esenciales [ artículo 16.1.a) del mismo texto legal].

Y en la determinación de estos últimos tal Ordenanza fiscal no puede contradecir la ley reguladora de los mismos, pues así resulta del principio de jerarquía normativa y del mandato de reserva de ley tributaria que proclaman la Constitución y la Ley General tributaria ( artículos 9.3, 31 y 133 CE y 8 LGT).

2.- Esa doble faceta que presenta la Ordenanza fiscal hace que el mecanismo procesal legalmente establecido para hacer valer los vicios formales acaecidos durante su procedimiento de elaboración sea el recurso contencioso administrativo directo que la Ley reguladora de esta jurisdicción dispone contra las disposiciones generales de rango inferior a la ley; y que. en principio, resulte inadmisible utilizar la vía de impugnación indirecta contra una Ordenanza fiscal para hacer valer esos vicios formales.

II.- Sin embargo, no son meros vicios formales de la Ordenanza y sí vicios sustantivos, susceptibles por ello de impugnación indirecta, la inclusión en su texto normativo de hechos o magnitudes económicas, para determinar los elementos cuantificadores de la deuda tributaria, que no resulten debidamente justificados, en los informes técnico-económicos o en la memoria económico financiera que a tal efecto disponen los artículos 25 TR/LRHL y 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, a efectos de lo siguiente:

- Que tales hechos o magnitudes económicas son el resultado de haber observado debidamente el principio ecuación costes/ingresos establecido en el artículo 24.2 del citado TR/LHL.

- Y que, una vez cumplidas las exigencias que conlleva esa ecuación, la desigual fijación del importe de las cuotas individuales que sea establecida por razones de capacidad económica sí cumple con las pautas de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad que se indican en el siguiente fundamento de derecho de esta sentencia.

III.- En la impugnación indirecta será carga del accionante determinar y acreditar: el elemento legal que resulta vulnerado y es determinante de la invalidez de la liquidación directamente impugnada; la concreta ilegalidad que se imputa a la Ordenanza fiscal; y la relación causal existente entre esta imputación y la disconformidad a Derecho de la liquidación o acto de aplicación de esa Ordenanza».

En este marco jurisprudencial es en el que se dicta la sentencia objeto de esta entrada, de la que veremos a continuación sus antecedentes.

Los antecedentes

El planeamiento general o Normas Subsidiarias de Planeamiento (NNSS) de un municipio malagueño se aprobaron definitivamente el 7/03/1986. El acuerdo de aprobación definitiva se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Málaga (BOPMA) el 12/06/1986 pero su texto completo, incluido su contenido normativo, no fue publicado hasta casi treinta años después, el 25/02/2015.

Estas NNSS se adaptaron parcialmente a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), por acuerdo del pleno municipal de 4/03/2010 que se publicó junto a sus normas urbanísticas en el BOPMA de 10/11/2010 y 14/02/2011.

El Plan Parcial de Ordenación (PPO) de un sector de dichas NNSS se aprobó definitivamente por acuerdo plenario de 9/12/2005, publicándose su aprobación definitiva y las ordenanzas reguladoras en el BOPMA de 5/06/2006.

El Estudio de Detalle que afecta a la parcela UAD-3 de dicho sector se aprobó definitivamente por acuerdo plenario municipal el 1/08/2019 que fue publicado en el BOPMA el 25/09/2019.

Un letrado interpone recurso contencioso-administrativo directo contra el acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle e indirecto contra el de aprobación definitiva del citado Plan Parcial.

La STSJ de Andalucía, Málaga de 14/12/2023 (Recurso nº 840/2019. Ponente D. Miguel Ángel Gómez Torres) estimó el recurso y anuló ambos, el Plan Parcial y el Estudio de Detalle que lo desarrollaba, por las siguientes razones:

«Es consolidada la jurisprudencia del Tribunal Supremo que vincula la eficacia de los planes de urbanismo a su publicación previa, ya que el artículo 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local, tanto en su redacción originaria como tras la reforma operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, exige para la eficacia de los planes urbanísticos la previa publicación de sus normas y no solo la del acuerdo de aprobación definitiva; y ello, con independencia de que su aprobación definitiva corresponda a los Ayuntamientos o a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, afecta la falta de publicación a su eficacia, pero no a su validez, por lo que, ha de concluirse, el plan no publicado es válido, pero ineficaz (SSTS de 10 y 27 de octubre de 201 Rec. Cas. n.º 5846/1998 y 5321/2008; de 12 de julio de 2012, Rec. Cas. n.º 3902/2009 y de 26 de septiembre de 2013, Rec. Cas. n.º 5470/2010).

Respecto de la obligación de publicación de los planes de urbanismo en relación con las exigencias previstas en el artículo 70.2 LBRL, la jurisprudencia de dicha Sala -como se recuerda en la STS de 8 de octubre de 2010, 289/2006- desde antiguo, al menos desde la sentencia de 10 de abril de 1990, y, con posterioridad, de modo profuso y uniforme, viene declarando, STS de 15 de febrero de 2012:

Primero, que los planes de urbanismo efectivamente son normas jurídicas de rango reglamentario y como tales, como exigencia derivada del principio de publicidad de las normas previsto en el artículo 9.3 de la Constitución, han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente.

Segundo, que la publicación es un presupuesto de eficacia, no de validez, de manera que, como demandan los artículos 2.1 del Código Civil y el 70.2 de la repetida Ley de Bases de Régimen Local, tales normas no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto. Del mismo modo el artículo 52.1 LRJPAC dispone que para que produzcan efectos las disposiciones administrativas han de ser publicadas.

Tercero, que no basta la publicación del acuerdo de aprobación y la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad.

Cuarto, que las fichas y los planos tienen o no carácter de normas urbanísticas según el contenido de las mismas.

En relación con estos últimos la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las "fichas" de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo --- SSTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004) (...) Es precisamente esta falta de eficacia del Plan no publicado la que impide su desarrollo por ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, por carencia de cobertura jurídica. Y así recuerda el Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2011, rec. 5401/2008, 10 de julio de 2012 o 14 de marzo de 2016, rec. 3673/2014).

(...) En definitiva, según consolidada jurisprudencia la falta de publicación íntegra de un plan general determina su ineficacia, pero no su nulidad, mientras que los instrumentos de desarrollo o los actos de aplicación sí adolecen de invalidez "porque carecen del soporte normativo al que anclarse" (por todas, STS de 2/12/2011 -rec. 6116/2007- que declaró nulo un plan parcial que desarrollaba un plan general no publicado).

DÉCIMO.- Regresando nuevamente al caso objeto de litigio y haciendo aplicación de la jurisprudencia reseñada en el anterior fundamento, resulta indubitado que el PPO aprobado por el Ayuntamiento de Casares en diciembre del año 2005 objeto de impugnación indirecta, como instrumento de desarrollo de unas NNSS que aún no habían sido publicadas y eran ineficaces y no habían entrado en vigor, adolece de invalidez y, por tanto, es nulo de pleno derecho, sin que ningún efecto convalidatorio o subsanador se pudiera predicar de la posterior publicación de aquellas NNSS en febrero de 2015 -publicación que revela que el ayuntamiento era conocedor de su obligación de dar cumplimiento al art. 70.2 LBRL aunque la aprobación de las mismas se produjera bajo la redacción original del precepto-, ni así tampoco de que dicho instrumento de planeamiento general fuera adaptado parcialmente a la LOUA y se publicara el documento de Adaptación parcial los días 10 de noviembre de 2010 y 14 de febrero de 2011 (sobre la inviabilidad de la convalidación en casos como el presente de nulidad de pleno derecho de disposiciones generales con efectos ex tunc, vide las SSTS de 22 noviembre de 2012, rec. 1198/2011, o la de 15 de julio de 2014, rec. 343/2012, entre otras). Las propias NNSS regulaban en el art. 5.1.3 su periodo de vigencia estableciendo que serían inmediatamente ejecutivas solo desde el momento de su aprobación definitiva "y publicación".

Al no estar publicadas estas Normas Subsidiarias en diciembre del año 2005 que fue cuando se aprobó el Plan Parcial del sector, este último es nulo al carecer del necesario soporte normativo, lo que determina irremisiblemente -y sin necesidad de que entremos a analizar si fue o no completa la publicación en junio de 2006 del PPO nulo- el éxito del recurso directo y la consiguiente nulidad del Estudio de Detalle aprobado en agosto de 2019 que lo desarrollaba en cuanto a la ordenación de volúmenes para la concreta parcela UAD-3 del Sector UR-6 y 8 "Camarate", no oponiéndose a esta suerte de nulidades sucesivas la previsión contenida en el art. 7.3 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, norma legal esta que entró en vigor el 23 de diciembre de 2021 y que, a falta de una expresa previsión, no debemos aplicar retroactivamente ( art. 2.3 C.c)»

Sobre estas nulidades en cascada la STS de 29/04/2021 (RC 218/2020 Ponente D. César Tolosa Tribiño). dice que «En la sentencia de 3 de marzo de 2015, rec. 4063/2013, FJ 5 (con referencia a las sentencias de 28 de septiembre de 2012, rec. 1009/2011, 15 de octubre de 2013, rec. 3765/2010, y 13 de diciembre de 2013, rec. 1003/2011), dijimos lo siguiente: "Los efectos propios de la nulidad plena impiden igualmente que el ordenamiento derivado, planes parciales y de sectorización, puedan tener cobertura en las concretas normas declaradas nulas, como venimos señalando de modo profuso y uniforme en el ámbito urbanístico. En efecto, la nulidad de pleno derecho de la norma de cobertura, es decir, de la norma que es presupuesto necesario de las normas sucesivas derivadas de la misma, acarrea la invalidez de éstas, al tratarse de una nulidad "ad initio"". Y en la sentencia de 19 de octubre de 2005, rec. 7160/2002, FJ 9, dijimos: "Anulada una disposición de carácter general, o mejor dicho, constatada su nulidad de pleno derecho , pues es éste el tipo de invalidez predicable de las disposiciones que vulneran otra u otras de rango superior, devienen inválidas también las sucesivas disposiciones generales que tenían como presupuesto de validez necesario, no sustituible, la licitud de aquélla. Invalidez, la de las sucesivas disposiciones generales, que, en puridad, no es ni tan siquiera, o no es sólo, una invalidez sobrevenida, sino, más bien, una invalidez originaria, pues la nulidad de pleno derecho de la norma antecedente, de la norma que es presupuesto necesario y no sustituible de las normas sucesivas, es, en principio o como regla de carácter general, una nulidad ad initio, con eficacia ex tunc."» Y acaba fijando la siguiente doctrina jurisprudencial: «Conforme a lo acabado de razonar, nuestra respuesta a la cuestión que nos planteó el auto de admisión debe ser que el denominado efecto de nulidad en cascada que la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General despliega sobre sus instrumentos de desarrollo, dado sus efectos ex tunc, es aplicable a aquéllos de los mismos que no hayan sido directa o indirectamente impugnados; y dichos efectos deben considerarse originarios y no sobrevenidos, es decir, la nulidad de dicho planeamiento de desarrollo se produce, al igual que la del planeamiento general, desde el mismo momento en que dicho planeamiento de desarrollo fue aprobado y no desde el momento en que se declara jurisdiccionalmente nulo el planeamiento general que le otorgaba cobertura jurídica.».

Mediante ATS de 30/10/2024 se admitió a trámite el recurso de casación preparado contra la sentencia de la sala andaluza con el objetivo de fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión que presentaba interés casacional:

«determinar si con ocasión de un recurso en el que se proceda a la impugnación indirecta de un instrumento de planeamiento urbanístico cabe fundarlo en la omisión de tramites en la aprobación del instrumento de planeamiento general del que traiga causa, clarificando la jurisprudencia de la Sala sobre la impugnación indirecta de disposiciones generales.»

La STS de 20/07/2026

Para resolver esta cuestión, la sentencia comentada recoge una recopilación de la jurisprudencia que ha declarado que la falta de publicación de un planeamiento, como norma o reglamento que es, provoca su ineficacia, que no haya entrado en vigor y, al mismo tiempo, que todos los planes que se aprueben basándose en la vigencia ficticia de dicho planeamiento, incurran en nulidad de pleno derecho por falta de cobertura:

«existe una abrumadora jurisprudencia sobre la transcendencia de la falta de publicación de los instrumentos urbanísticos, parte de la cual recoge adecuadamente la Sala de instancia, y de la que ahora podemos citar, a título de ejemplo, la contenida en las SSTS de 19 de julio de 2012 (rec. 365/2011), 25 de octubre de 2012 (rec. 2872/2010), 22 de noviembre de 2012 (rec. 1198/2011) 26 de septiembre de 2013 (rec. 5470/2010), 8 de enero de 2014 (rec. 1361/2011), y núm. 290/2017, de 20 de febrero (rec. 400/2016).

De esta jurisprudencia deben extraerse las siguientes reglas interpretativas que resume la STS de 26 de septiembre de 2013 (rec. 5470/2010, FJ 5):

«Primero, que los planes de urbanismo efectivamente son normas jurídicas de rango reglamentario y como tales, como exigencia derivada del principio de publicidad de las normas previsto en el artículo 9.3 de la CE, han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente.

»Segundo, que la publicación es un presupuesto de eficacia, no de validez, de manera que, como demandan los artículos 2.1 del Código Civil y el 70.2 de la repetida Ley de Bases de Régimen Local, tales normas no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto. Del mismo modo el artículo 52.1 LRJPAC dispone que para que produzcan efectos las disposiciones administrativas han de ser publicadas

»Tercero, que no basta la publicación del acuerdo de aprobación y la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad».

Y, como lógica consecuencia de lo anterior: los instrumentos de desarrollo de planes ineficaces son nulos de pleno derecho al carecer de norma habilitante, y por ello su nulidad no es convalidable con la posterior publicación del plan. El plan parcial aprobado durante la ineficacia de las normas subsidiarias de planeamiento no sufre una irregularidad meramente temporal o transitoria que la publicación sobrevenida pueda subsanar, sino un defecto radical en el momento de su aprobación que consiste nada menos que en carecer de un presupuesto indispensable para su validez. La nulidad no deriva de una irregularidad en la tramitación del plan, sino de la falta de título habilitante para su existencia. Se trata de un supuesto de nulidad de pleno derecho y no de una mera ineficacia temporal susceptible de convalidación...».

Teniendo en cuenta la relevancia de esa falta de publicación, la sentencia acaba fijando la jurisprudencia que hemos visto al inicio («Con estos precedentes, es obligado responder afirmativamente a la cuestión de interés casacional que se nos plantea, de modo que un recurso en el que se impugne de forma indirecta un instrumento de planeamiento urbanístico cabe fundarlo en la omisión de trámites, en concreto la falta de publicación, en la aprobación del instrumento de planeamiento general del que traiga causa») y, en base a las circunstancias del caso que hemos visto también, la aprobación del Plan Parcial sin estar las NNSS de planeamiento municipal publicadas que provoca la nulidad de aquél y la dependencia jerárquica del Estudio de Detalle que se ve afectado por la nulidad en cascada del Plan Parcial, desestima el recurso de casación y confirma la sentencia andaluza.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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