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  • Diego Gómez Fernández

En la impugnación indirecta de reglamentos sólo cabe anularlos si se anula el acto de aplicación


La STS de 10/06/2021 (RC 1977/2020. ECLI:ES:TS:2021:2623) fija una interesante doctrina jurisprudencial respecto a las posibilidades que tiene el Juez de lo contencioso-administrativo previstas en el art. 33 LJCA del que hablé aquí que es la siguiente:


“el órgano jurisdiccional competente para conocer de la nulidad de una disposición de carácter general no puede anular la misma con ocasión del dictado de una sentencia desestimatoria de un recurso que se fundamentaba en la legalidad de dicha norma por encontrarse circunscrita tal posibilidad anulatoria a una sentencia estimatoria de un recurso-directo o indirecto- planteado frente a la disposición general en cuestión”

La sentencia de instancia


El recurrente había presentado una solicitud de rehabilitación y cambio de uso de una construcción auxiliar de una Masía en Manresa que fue desestimada. Al recurrir en vía contencioso-administrativa la desestimación del recurso de alzada presentado contra dicha desestimación, no recurrió indirectamente al amparo del art. 26 LJCA la disposición administrativa que daba cobertura a ese acto, el Plan Especial de Masías y Casas rurales de Manresa, que como plan urbanístico que es se trata de una disposición administrativa general según las SSTS de 26/06/2009, RC 1079/2005 y 28/10/2009, RC 3793/2005.


La sentencia de instancia, previo planteamiento de la tesis del art. 33 LJCA, desestima el recurso contencioso-administrativo planteado contra el acto (la desestimación de la solicitud de rehabilitación y cambio de uso) pero anula una parte de dicho Plan Especial: La inclusión en la Ficha del Catálogo de una construcción auxiliar de la Masía en cuestión por entender que no presentaba valores arquitectónicos o históricos para su inclusión en el mismo como exigía el citado Plan Especial. Dicha inclusión en el Catálogo es la que permitía el cambio de uso solicitado, de ahí la desestimación de la solicitud.


El Auto de admisión a trámite de la casación


En el ATS de 5/11/2020 el Tribunal Supremo entiende que se debe admitir a trámite el recurso de casación para fijar doctrina jurisprudencial sobre lo siguiente:


“Si resulta lícito al órgano jurisdiccional competente para conocer de la nulidad de una disposición de carácter general anular la misma con ocasión del dictado de sentencia desestimatoria de un recurso que se fundamenta en la legalidad de dicha norma o, por el contrario, tal posibilidad anulatoria quedaría circunscrita a las sentencias estimatorias de los recursos -directos o indirectos- planteados frente a la disposición general en cuestión.

La solución de la STS de 10/06/2021


En el escrito de oposición se decía que la actuación de la Sala catalana había sido correcta y recordaba la doctrina jurisprudencial fijada por la STS de 1/06/2020. Sin embargo, la Sala Tercera lo niega en base a lo siguiente:


En primer lugar nos dice cuáles son las dos posibilidades para poder impugnar una disposición general en la LJCA: La impugnación directa y la indirecta:


Como es sabido, en el proceso contencioso administrativo existen dos posibilidades para declarar la nulidad de una disposición general, su impugnación directa o su impugnación indirecta a través del acto administrativo que la aplica fundada en la ilegalidad de aquélla. En el primer caso, el objeto del recurso es la disposición general misma y, en el segundo, el objeto del recurso es el acto y sólo indirectamente la disposición en la medida en que se aplica en el acto recurrido. A estas dos modalidades de impugnación de las disposiciones generales se refiere el art. 26 LJCA, dedicándose el siguiente, art. 27, a articular la impugnación indirecta en función de si el órgano jurisdiccional que conoce del recurso contra el acto es o no competente, a su vez, para conocer del recurso directo contra la disposición

A continuación se ocupa de las posibilidades de esta impugnación indirecta diciendo que sólo cabe anular la disposición si a la vez se anula el acto de aplicación puesto que el objeto principal o directo de la impugnación es dicho acto de aplicación:


En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, pues se trata de un recurso dirigido contra un acto administrativo, el órgano jurisdiccional puede suplir de oficio, por la vía del art. 33.2 LJCA, la alegación de la ilegalidad de la disposición como motivo de la ilegalidad del acto que no haya sido formulado por el recurrente, pero lo que no puede suplir por esa vía es la impugnación indirecta misma de la disposición general a través del acto recurrido, pues ello supone alterar el objeto mismo del recurso que no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es "indirectamente" impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica por entender que aquélla no era conforme a derecho.

Así lo expresa con claridad el art. 27 LJCA

…Por tanto, de conformidad con nuestra ley procesal, para que pueda anularse una disposición general en un recurso dirigido contra un acto administrativo es necesario: 
(i) que exista una pretensión impugnatoria contra un acto o actuación administrativa en el que se aplique una disposición general, 
(ii) que el Tribunal considere que esta disposición es ilegal y 
(iii) que con ese fundamento de ilegalidad de la disposición se estime el recurso y se anule el acto impugnado.

Finalmente añade que no cambia nada el hecho de que la posible nulidad de la disposición general hubiese sido alegada de parte o planteada de oficio al amparo del art. 33 LJCA, insistiendo en la clave de bóveda del argumento: Que el objeto principal del recurso es el acto y no el reglamento, con lo que no puede no anularse el acto y sí la disposición:


Es, en principio, indiferente que tal ilegalidad de la disposición general haya sido alegada por el recurrente como fundamento de su pretensión anulatoria del acto impugnado o que lo haya entendido así de oficio el Tribunal, al amparo del art. 33.2 LJCA, ya que la ilegalidad de la norma aplicada en el acto no es una pretensión autónoma, sino un motivo contra la legalidad del acto (STS de 26 de diciembre de 2007, rec 344/2004; 20 de julio de 2017, rec. 2168/2016, entre otras), verdadero objeto del recurso, y como tal motivo puede ser apreciado de oficio por el Tribunal oyendo a las partes. Pero lo que en todo caso es imprescindible es que se haya dictado una sentencia estimatoria, anulatoria del acto, fundada en la ilegalidad de la norma que en él se aplica ya que ésta sólo es indirectamente impugnada a través de aquél cuya anulación se erige, por tanto, en presupuesto de la declaración de nulidad de la disposición que lo sustenta. 

Ciertamente, corresponde a los jueces y tribunales en el ejercicio de su función jurisdiccional llevar a cabo la calificación jurídica de la controversia, de ahí la facultad que les otorga el art. 33.2 LJCA para apreciar, sometiéndolo a las partes, "otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición", entre los que puede estar la ilegalidad de la disposición general aplicada en el acto impugnado, pero lo que tal facultad no permite es alterar las pretensiones de las partes (art. 33.1 LJCA) ni, por ello, suplir la impugnación indirecta misma de la disposición general que el acto aplica, alterando el objeto del proceso, de un acto administrativo a una disposición general.

Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog


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