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BLOG DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

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La impugnación indirecta de los reglamentos del art. 26.1 LJCA, el fondo y la forma

La STS de 19/01/2023 (RC 1107/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial en relación con el art. 26.1 LJCA y la impugnación indirecta de las disposiciones administrativas de carácter general como es el plan urbanístico impugnado:


"Del tenor literal del art. 26 LJCA en relación con el art. 18.3 del P.O. de Candelaria, y 32 Decreto-Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, declaramos que, a falta de previsión específica, la elección del instrumento normativo -Plan General de Ordenación Municipal u Ordenanza- para la regulación, dentro de las Condiciones medioambientales, del uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos que se establecen, declaramos que la mera elección del vehículo normativo, sin que afecte a la competencia material del órgano que la dicta, es una cuestión formal que no puede ser impugnada indirectamente a través de la impugnación directa de un acto de aplicación"

¿Qué es la impugnación indirecta contencioso-administrativa de un reglamento?


El art. 26 LJCA nos dice que:


"1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.


2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.".


Por lo tanto, este artículo de la LJCA recoge las dos posibilidades de atacar una disposición administrativa general o reglamento en sede judicial:


  • La primera de manera directa (que no se permite en vía administrativa por prohibición expresa del art. 112.2 LPAC), interponiendo recurso contencioso-administrativo dentro del plazo de dos meses del art. 46.1 LJCA desde su publicación en el boletín oficial correspondiente.


  • La segunda de manera indirecta (también permitido en vía administrativa en el art. 112.3 LPAC citado, donde se denomina por la doctrina recurso per saltum), interponiendo dicho recurso contencioso-administrativo de manera directa contra un acto que aplique el reglamento e indirectamente en el mismo escrito de interposición contra este reglamento que es aplicado por ese mismo acto.


El plazo para interponer este recurso contencioso-administrativo indirecto del art. 26.1 LJCA o la competencia (a qué órgano judicial corresponde) los marca el acto administrativo que es objeto del recurso directo, ya que la impugnación del reglamento en que se basa dicho acto va regida y ligada indefectiblemente a la suerte del acto protagonista del recurso; hasta el punto de que, como decía esta STS de 10/06/2021 sólo cabe anular por sentencia el reglamento recurrido indirectamente si se anula también su acto de aplicación.

Otros dos requisitos exigidos por la jurisprudencia para estimar una impugnación indirecta de un reglamento se explican en el imprescindible "1.700 dudas sobre la ley de lo contencioso-administrativo" de Santamaría Pastor, Blanca Lozano, Juan Pedro Quintana y Ramón Castilla:


- Que la ilegalidad del reglamento sea uno los motivos de impugnación del acto. Así la STS de 4/07/2013 (RC 2706/2010) nos dice:


"...está en la esencia del recurso indirecto que el vicio del que adolezca el acto o la disposición directamente impugnados tenga su origen y su fundamento jurídico en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que no cabe dirigir contra la norma de cobertura -plan general- una impugnación desvinculada de la aplicación que de ella se ha hecho en el instrumento de desarrollo, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango. Puede verse en este sentido la sentencia de 21 de diciembre de 2011 (casación 2124/2008), que mantiene el criterio seguido en sentencias de 10 de diciembre 2002 y 27 de octubre de 2003, en la que se afirma que ha de haber "... una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma".


- Que esté legitimado para impugnar el acto recurrido directamente, no siendo suficiente con que lo este para recurrir el reglamento (STS 11/12/2012)



La jurisprudencia ha venido diferenciando los vicios de forma y de fondo a la hora de impugnar indirectamente los reglamentos, dejando los primeros a la impugnación directa. La STS de 11/10/2005 (RC 6822/2002) nos explica que es una limitación de creación jurisprudencial, no prevista en la ley, y que no incluye los vicios de forma porque estos no afectan al acto de aplicación directamente impugnado:


"...ni el anterior artículo 39.2 y 4 de la Ley de 1956 ni el actualmente vigente artículo 26 excluyen expresamente ningún tipo de vicio del recurso indirecto contra disposiciones generales. Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposición general pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria (Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997- y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores).


Pues bien, no habiendo cambiado a los efectos de la impugnación indirecta de las normas reglamentarias nuestra Ley Jurisdiccional, no se advierte razón alguna para modificar dicha jurisprudencia, que debemos ratificar. A ello no obsta la introducción de la cuestión de ilegalidad en el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción , que no afecta al presente supuesto, ya que no estamos en presencia de una cuestión que hubiera sido planteada por un tribunal de instancia sino de una simple impugnación indirecta de normas contemplada en el artículo 39 de la anterior Ley jurisdiccional y en el artículo 26 del texto legal actualmente en vigor . Por lo demás, la introducción del procedimiento de la cuestión de ilegalidad no afecta a las razones en que se funda la referida jurisprudencia sobre la inviabilidad de aducir vicios de procedimiento en la impugnación indirecta de disposiciones reglamentarias".


Las STS de 19/04/2012 (RC 3252/2009) o la STS de 06/07/2010 (RC 4039/2006) puntualizan aquellos casos en los que, pese a existir un vicio de carácter formal y no de fondo, se permite alegarlo y anular el reglamento en el marco de una impugnación indirecta:


"Aunque la jurisprudencia relativa al recurso indirecto se ha mantenido después de la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, de lo que son exponente, entre otras, las Sentencias de esta Sala de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación 6822/2002), 21 de abril de 2008 (recurso de casación 5038/2003), 11 de mayo de 2009 (recurso de casación 1871/2006) y 11 de febrero de 2010 (recurso de casación 4581/2008 ), sin embargo, se viene admitiendo la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente (Sentencias de esta Sala de fechas 27 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 , fundamento jurídico sexto).


En concreto, respecto de la impugnación indirecta del planeamiento urbanístico, cual es el caso que ahora nos ocupa, esta Sala en sus Sentencias de fechas 17 de junio de 2003 (recurso de casación 2565/1999), 25 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004) ha admitido la impugnación indirecta de los planes urbanísticos basada en la manifiesta incompetencia del órgano que lo aprobó definitivamente, en el defecto de comunicación a la Administración del Estado, a pesar de las competencias que ostentaba sobre el ámbito a desarrollar, y en la falta de notificación de su tramitación, generadora de una indefensión material y real, a las que ahora añadimos, de atribuirle ese carácter formal que rechazamos, el incumplimiento de las reglas de competencia y procedimiento establecidas para una modificación del planeamiento que tenga por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes, incluida la simple permuta de superficie, cual ha sido el supuesto enjuiciado por la Sala de instancia, en el que ésta ha usado la potestad que le confiere el artículo 27.2 de la Ley de esta Jurisdicción por haberse impugnado por los demandantes en la instancia los instrumentos y actos de ejecución de un concreto Plan Especial de Reforma Interior con fundamento en que éste llevó a cabo una alteración de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes sin ajustarse a las reglas de competencia y procedimiento establecidas para ello, razones todas que abundan en la improsperabilidad del séptimo y último motivo de casación aducido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente".


Sobre esto mismo les dejo el interesante artículo "La invocabilidad de vicios formales en la impugnación indirecta de disposiciones generales. Especial referencia a los planes urbanísticos" del magistrado D. Francisco de Cominges Cáceres.

Los antecedentes


El objeto del recurso contencioso-administrativo directo era un Decreto municipal del Ayuntamiento de Candelaria (Tenerife) en el que se ordenaba el cierre del desagüe que conectaba los vertidos ilegales de aguas residuales de origen industrial de sus empresas...con la red pública de saneamiento. El indirecto era contra el artículo de aplicación del Plan General de dicho Ayuntamiento que regulaba el uso de las redes de saneamiento y condiciones de vertido a la red municipal de alcantarillado.


El Juzgado estima el recurso porque dicha regulación debería de haber sido incluida en una Ordenanza y no en el Plan General urbanístico, ya que "cuando se regula un Plan General de Ordenación el título competencial es la Ley del Suelo que corresponda, que no habilita para regular el uso del alcantarillado, sino para ejercer potestad normativa reglamentaria sobre la ordenación de suelo. El uso del saneamiento de un municipio requiere una ordenanza propia dotada de un contenido normativo suficiente………………desde el punto de vista formal del ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que la habilitación legal para reglamentar o ejercer la potestad reglamentaria viene del TRLOTC, que es una habilitación de ordenación urbanística, no de ciclo del agua".

La Sala del TSJ de las Islas Canarias, Tenerife en sentencia de 5/10/2021 revoca la sentencia, después de hacer referencia al principio de precaución o cautela en lo que atañe a la protección del medio ambiente, también por las siguientes razones:


"También en la sentencia de 3 de octubre de 2019 (recurso 160/19) hemos resuelto sobre la legalidad del límite de conductividad que consta en el artículo 18.3 o) de la Normativa Pormenorizada del Plan General de Ordenación Urbana de Candelaria declarando que el precepto citado no distingue al establecer el límite de conductividad con carácter general y "mientras no sea derogada, modificada, sustituida o anulada, esa disposición general es norma jurídica vigente con plena capacidad de obligar y ha de estarse a ella".


Que dicha norma protectora del medio ambiente sea recogida en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio o en otra norma sectorial de la Administración local es una cuestión formal irrelevante en la impugnación indirecta de Reglamentos de conformidad con doctrina jurisprudencial reiteradísima del Tribunal Supremo, ya expuesta en la contestación a la demanda por la Administración demandada, debiendo limitarnos en este recurso a constatar que las Entidades Locales sí tienen competencia en materia de medio ambiente, de equipamientos e infraestructuras en el dominio público y en el tratamiento de aguas residuales (artículo 25.2.c de la Ley de Bases de Régimen Local), títulos competenciales que en realidad no son negados en la sentencia apelada por lo que, en consecuencia procede la revocación de la sentencia apelada que ha anulado la resolución recurrida considerando la ilegalidad de la norma aplicada por razones puramente formales y sin concretar la norma jurídica que obliga al Ayuntamiento a aprobar una Ordenanza reguladora del uso y vertido a la red de alcantarillado y le prohíbe regularlo en el PGO".

La solución dada por el Tribunal Supremo


La sentencia comentada finalmente, fijando la doctrina jurisprudencial citada al principio, confirma la sentencia del TSJ en base a lo siguiente:


"La cuestión queda limitada, pues, a determinar si el vehículo normativo utilizado -P.G.O. de Candelaria- es instrumento adecuado para incorporar, dentro de las Condiciones medioambientales, el uso de las redes de saneamiento, prohibiendo el vertido directo o indirecto de las sustancias que sobrepasen los valores máximos de los 50 parámetros que recoge el art. 8.3 del expresado Reglamento, a lo que hay que contestar que, cuando, como aquí acaece, no existe norma que imponga su regulación mediante ordenanza, ni su elección afecta a la competencia material, pues ambas son disposiciones reglamentarias emanadas del Ayuntamiento, estamos ante una cuestión adjetiva, meramente formal no revisable a través de un recurso indirecto, como tiene declarado desde antiguo y de forma unánime la jurisprudencia de esta Sala Tercera.


Es más, la regulación de estos parámetros máximos en las Determinaciones pormenorizadas del Plan de Ordenación del Municipio les dota de una mayor garantía en razón de la intervención en su elaboración de Entidades y Organismos ausentes en la elaboración de una Ordenanza, disposición reglamentaria como el Plan, pero jerárquicamente subordinada a éste".

Entrega de los Sevach


Para finalizar recordarles que este próximo lunes 6 de febrero a las 12 horas, en el Aula Salinas del Edificio Histórico de la Universidad de Salamanca, tendrá lugar la entrega de los premios correspondientes a los Premios Blogs Jurídicos de Oro – 2022 (4ª Edición).


Allí estaremos con el gran José Ramón Chaves García, factótum y alma mater de estos premios a los que ya denominamos de manera informal los "Sevach" haciendo un guiño al apodo con el que se denominaba cuando inició su imprescindible blog, que ha servido de guía e inspiración a todos los que hemos venido detrás y que merece el mayor de los premios.


Es de Justicia.


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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