¿Cabe anular indirectamente un precepto reglamentario a través del recurso de amparo interpuesto contra un acto administrativo que lo aplica? (STC 184/2025, de 2 de diciembre)

La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2025, de 2 de diciembre al mismo tiempo que anula una sanción impuesta a un alumno en prácticas del Cuerpo Nacional de Policía, aclara su doctrina constitucional confirmando que sí es posible declarar la nulidad de un precepto reglamentario a través del recurso de amparo presentado contra el acto administrativo que lo ha aplicado, en este caso, para imponer esa sanción.

Veremos en primer lugar los antecedentes y luego las razones dadas por el Tribunal Constitucional para anular tanto la sanción, como el precepto reglamentario que lo aplicaba.

Los antecedentes

El 2/052020, estando vigente el estado de alarma decretado por la pandemia del coronavirus, el confinamiento y las limitaciones a la reunión de personas, se encontraban 18 amigos celebrando un cumpleaños en un local cerrado. Apareció la Policía Nacional y al pedir a los asistentes que se identificasen, uno de ellos dijo que era policía alumno de la Escuela Nacional de Policía, mostrando su carné acreditativo.

Por exhibir este carné se le incoó procedimiento sancionador que finalizó con la resolución de 4/05/2021 por la que se le impuso una sanción de pérdida de quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final del curso selectivo, a detraer proporcionalmente en cada asignatura. Se hizo aplicando los arts. 69 a) y 73.1 del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981 (en adelante, Reglamento provisional de 1981); en el primero se tipifica como infracción grave el “concurrir a espectáculos públicos u otros lugares anticipando la calidad de funcionario del Cuerpo Superior de Policía o alegar la condición de funcionario en prácticas del citado Cuerpo en circunstancias que no lo precisaren”; mientras que en el segundo se dice que las infracciones graves se sancionarán con pérdida de diez a quince puntos.

El acuerdo sancionador fue recurrido en alzada que se desestimó por la resolución de 2/08/2021.

Como consecuencia de esa sanción, suspendió dos asignaturas del curso selectivo de la Escuela Nacional de Policía; al volver a examinarse, fue nuevamente suspendido, lo que determinó su exclusión y baja definitiva en el proceso selectivo, con la pérdida de todos los derechos adquiridos en la fase de oposición.

Contra las anteriores resoluciones, como explica la sentencia comentada, el afectado «interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales, en el que denunciaba la vulneración de los derechos reconocidos en los siguientes preceptos constitucionales: (i) el art. 25.1 CE, por falta de cobertura legal de la norma reglamentaria aplicada (reserva de ley) y por falta de identificación de dicha cobertura legal en el acto sancionador (tipicidad); (ii) el art. 14 CE, porque, según la normativa vigente, la infracción se califica como grave cuando es realizada por un policía en prácticas y como leve cuando se comete por funcionarios de carrera (que se rigen por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía); y (iii) el art. 23.2 CE, por haber sido removido del puesto sin causa justificada. Por último, alegaba que la sanción también era nula porque, según la STC 148/2021, de 14 de julio, el confinamiento decretado bajo el estado de alarma era inconstitucional».

La STSJ de Madrid núm. 406/2022, de 18 de marzo desestimó el recurso por 1) entender que la relación de sujeción especial a la que estaba sometido el alumno la reserva de Ley queda reducida a su mínima expresión; 2) que la sanción impuesta tenía cobertura legal en sanción impuesta tenía cobertura en la Ley Orgánica 4/2010 y, previamente, en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, y en la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía; y 3) negó que se hubiera vulnerado el art. 23.2 CE y que la inconstitucionalidad parcial del estado de alarma tuviera alguna trascendencia para el caso.

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación que fue admitido a trámite por ATS de 16/03/2023, en el que se fijaba como cuestión que revestía interés casacional para fijar doctrina la siguiente:

«si (i) existe quiebra del principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la CE al estar regulado el régimen disciplinario de los policías en prácticas, en una norma reglamentaria (Orden de 19 de octubre de 1981) que es previa a la disposición legal que le proporciona cobertura; y,

(ii) si existe quiebra del principio de igualdad del artículo 14 de la CE por el diferente tratamiento que para la misma infracción se da en el artículo 73.1 de la citada norma reglamentaria y en el régimen sancionador de los funcionarios del cuerpo de la policía nacional, regulado en la LO 4/2010, de 20 de mayo -artículo 8.f».

La STS de 16/10/2023 (RC 5068/2022) desestimó dicho recurso de casación, como resume la sentencia comentada, porque «(i) la doctrina constitucional no exige la reserva de ley a las normas preconstitucionales ni a aquellas postconstitucionales que no introduzcan nuevas infracciones o sanciones respecto de aquellas preconstitucionales que les sirven de precedente; (ii) este es el caso del Reglamento provisional de 1981 aplicado, vigente en el momento de producirse la conducta sancionada, pues dicha norma sustituyó al Reglamento orgánico de la Escuela General de Policía, aprobado mediante orden de 7 de marzo de 1967 (en adelante, Reglamento orgánico de 1967), pero manteniendo en los mismos términos el tipo infractor; (iii) además, la exigencia de la reserva de ley se flexibiliza en las relaciones de sujeción especial y (iv) el Reglamento provisional de 1981 tiene cobertura en el art. 12 de la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía, y en el art. 2 de la Ley Orgánica 4/2010, que remite el régimen disciplinario de los funcionarios en prácticas al reglamento del centro docente policial».

Después de que por ATS de 21/11/2023 se inadmitiese el incidente de nulidad de actuaciones, presentó recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Fue admitido a trámite por considerar que tenía especial trascendencia constitucional «porque podía dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 b)], y porque la posible vulneración del derecho fundamental que se denunciaba pudiera provenir de la ley o de otra disposición de carácter general [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 c)».

2. La STC 184/2025 de 2 de diciembre

El recurso de amparo presentado era un recurso mixto, puesto que alegaba que, tanto las resoluciones administrativas sancionadoras recurridas, como el Tribunal Supremo en su sentencia habían vulnerado sus derechos fundamentales.

A las resoluciones sancionadoras se les achacaba, en primer lugar, que habían vulnerado el principio de legalidad del art. 25.1 CE, en su doble vertiente de garantía formal y material:

• La garantía formal, puesto que el tipo infractor aplicado está previsto en una norma reglamentaria, carente de toda cobertura legal; se decía que el art. 68 del Reglamento orgánico de 1967 tenía una redacción diferente de la del art. 73.1 del Reglamento provisional de 1981, pues aquél establecía la sanción de pérdida de puntos, sin especificar cuántos puntos se perdían, mientras que el Reglamento provisional de 1981 precisaba que la pérdida sería de diez a quince puntos, agravando, por tanto, la sanción, lo que estaría prohibido por la doctrina constitucional.

  
  

• La garantía material (tipicidad), porque la administración no identificó el fundamento legal de la sanción impuesta; dice la sentencia que: «Invoca en este punto las SSTC 144/2011, de 26 de septiembre, FJ 6, y 199/2014, de 15 de diciembre, FJ 3, según las cuales el principio de tipicidad impone la obligación de que la propia resolución administrativa sancionadora identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción; sin que corresponda a la jurisdicción ordinaria ni al Tribunal Constitucional buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la administración sancionadora».

Al Tribunal Supremo el recurrente le imputaba haber vulnerado «su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) por no haberle aplicado retroactivamente la norma sancionadora más favorable ni pronunciarse siquiera al respecto, como se instó en el escrito de interposición del recurso de casación. Tal norma vendría constituida, conforme a lo establecido por el art. 46.4 del Real Decreto 853/2022, por los arts. 9 f) y 10.3 de la Ley Orgánica 4/2010, del régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, que tipifica “[l]a exhibición de los distintivos de identificación sin causa justificada” como falta leve que puede ser sancionada bien con el apercibimiento, bien con la suspensión de funciones de uno a cuatro días sin pérdida de antigüedad ni inmovilización en el escalafón».

La sentencia después de desechar las causas de inadmisibilidad alegadas por la Abogacía del Estado, aclara que en los casos de un recurso de amparo mixto como es éste, en el que la vulneración de los derechos fundamentales se achaca tanto a la Administración, como a alguna de las sentencias posteriores que confirmaron la actuación administrativa, el análisis debe de comenzar por la actuación de la Administración como han indicado las SSTC 90/2010, de 15 de noviembre, FJ 2; 25/2012, de 27 de febrero, FJ 2, y 41/2020, de 9 de marzo, FJ 2, puesto que si ha sido la Administración la que ha conculcado algún derecho fundamental, haría innecesario el enjuiciamiento de la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva achacada en este caso al Tribunal Supremo. Y así realiza dicho análisis.

2.1. La vulneración del derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.

La sentencia nos recuerda su doctrina jurisprudencial sobre esa doble garantía formal y material del principio de legalidad del art. 25.1 de la Constitución (nullum crimen nulla poena sine lege), con relación a los reglamentos sancionadores preconstitucionales:

«La garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario, de conformidad con el término “legislación vigente” contenido en el art. 25.1 CE (por todas, STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada). Aunque la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, hay que excluir que las remisiones al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (entre otras muchas, SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4; 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, y 145/2013, de 11 de julio, FJ 4).

Para el caso concreto de las normas sancionadoras preconstitucionales, el Tribunal ha subrayado que “no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones [sancionadoras] respecto de las cuales esa exigencia formal no existía de acuerdo con el Derecho anterior [a la Constitución]” (por todas, STC 21/2010, de 27 de abril, FJ 4). Ahora bien, como precisó la STC 42/1987, de 7 de abril, FFJJ 3 y 4, “no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal”; con la salvedad de que la norma reglamentaria postconstitucional se limite, “sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material [ya que] se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquellas”.

Nuestra doctrina ha ido evolucionando hacia una interpretación progresivamente más restrictiva de la salvedad indicada en la citada STC 42/1987. Así, mientras que en la STC 29/1989, de 6 de febrero, FJ 3, se admitió que “la simple refundición de aquellas normas preconstitucionales en un nuevo texto aprobado con posterioridad a la Constitución […] no es contraria a la referida exigencia formal, siempre que este último no innove el reordenamiento sancionador y constituya una mera reordenación sistemática”; a partir de la STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 7, se excluyó expresamente la posibilidad de aplicar un precepto postconstitucional que “reproduce de forma prácticamente literal el contenido de la regulación reglamentaria preconstitucional”. Argumenta dicha sentencia que “todas las previsiones del Reglamento [general de policía de espectáculos y actividades recreativas, de 27 de agosto] de 1982 [al que se refería aquel caso] se insertan como elementos de un nuevo marco normativo general que pretende sustituir en bloque a la anterior regulación preconstitucional de la materia, y no singularizar, o particularizar, a casos muy específicos los aspectos genéricos de aquella regulación. Se trata pues, de una actualización global de la misma”.

Este criterio más restrictivo se confirma en la STC 117/1995, de 17 de julio, FJ 3, cuando afirma: “La pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas [STC 177/1992, de 2 de noviembre], hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior [STC 305/1993, de 25 de octubre]. En caso contrario se produciría el efecto perverso de mantener ad calendas graecas después de la Constitución, infracciones que, se mire como se mire, carecen de la necesaria cobertura legal [STC 45/1994, de 15 de febrero]”.

La STC 52/2003, de 17 de marzo, FJ 10, se hace eco de esta evolución, en los siguientes términos: “Con las SSTC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 6, y 45/1994, de 15 de febrero, FJ 5, avanzamos en la advertencia de que la lógica coherencia y continuidad normativa con la regulación preconstitucional no puede suponer -sobre la base de que se reiteran disposiciones reglamentarias preconstitucionales sancionadoras ya existentes- que la administración ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal; pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la administración con solo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal. Este criterio fue confirmado en la STC 117/1995, de 17 de julio, donde de nuevo se veda la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se limitara a reproducir el contenido de una regulación sancionadora preconstitucional de rango reglamentario (FJ 3)”.

Y añade la mencionada STC 52/2003, FJ 10, que las necesidades de continuidad del ordenamiento han de “ponderarse restrictivamente en todo caso, como supuesto limitativo que son de un derecho fundamental” y, además, “se ven matizadas progresivamente conforme avanzamos en nuestro tiempo, el de la vigencia de la Constitución”. Esta progresión hacia un criterio más restrictivo se confirma en pronunciamientos posteriores, como las SSTC 16/2004, de 23 de febrero, FJ 6, y 21/2010, de 27 de abril, FFJJ 4 y 7, in fine).

En suma, resulta contrario a la garantía formal del art. 25.1 CE que un régimen sancionador contenido en un reglamento preconstitucional pueda mantenerse en el tiempo, sin la necesaria cobertura legal, mediante su reiteración, reproducción o refundición en normas reglamentarias posteriores a la Constitución. A fortiori infringirá dicha garantía un precepto reglamentario postcontitucional que, yendo más allá, innove o modifique de cualquier manera el cuadro de infracciones o de sanciones que estaba en vigor antes de aprobarse la Constitución.»

«b) Respecto de la garantía material del derecho fundamental a la legalidad sancionadora, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:

(i) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exige que las leyes sancionadoras se configuren “llevando a cabo el ‘máximo esfuerzo posible’ [STC 62/1982, de 15 de octubre, FJ 7 C)] para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones” (por todas, STC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3).

(ii) El segundo, de tipicidad, destinado a los aplicadores del Derecho, “impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora” (SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 8, y 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4). Como afirma, entre otras, la STC 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 3 b) “resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la necesidad de que la administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no solo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida”.

A este respecto, hemos subrayado que cuando la administración ejerce la potestad sancionadora debe ser “la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación […], identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Solo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona” (por todas, STC 199/2014, de 15 de diciembre, FJ 3, con cita de la STC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 3)».

Una vez expuesta su doctrina, concluye que, en el presente caso, el art. 73.1 del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981, es inconstitucional y nulo por vulnerar la garantía formal del principio de legalidad del art. 25.1 CE por dos razones: Porque modificó in peius las sanciones establecidas en el Reglamento preconstitucional de 1967 y porque carece de cobertura legal para poder imponer dichas sanciones:

«a) Para resolver la posible vulneración de la garantía formal, derivada de la alegada falta de cobertura legal del Reglamento provisional de 1981, debemos partir del preámbulo de esta disposición que resulta bien elocuente cuando afirma que diversos cambios normativos “han venido a desbordar el marco jurídico establecido por el Reglamento orgánico de la Escuela Superior de Policía, de 7 de marzo de 1967, por lo que se hace preciso adecuar sus preceptos a las necesidades actuales”; y apunta que el nuevo reglamento se aprueba “hasta tanto se proceda a dictar la norma correspondiente con el rango adecuado” (énfasis añadido).

Lo anterior pone de manifiesto que el ministro del Interior aprobó el Reglamento de 1981 a título “provisional” (como reza su propio título), siendo consciente de la insuficiencia de su rango y quedando a la espera de que se aprobara una norma con rango de ley. Pese a ello, ha estado vigente hasta fecha reciente, en que ha sido derogado por el Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional (disposición derogatoria única). Además, según su disposición transitoria única, los cursos académicos y módulos de formación ya iniciados “se regirán por la normativa vigente en el momento en que se inició el concreto curso o módulo de que se trate”, por lo que el Reglamento provisional de 1981 es aplicable aun después de su derogación (ultraactividad).

De este modo, el Reglamento provisional de 1981 se enmarca en una actualización global que sustituye en bloque a la anterior regulación preconstitucional de la materia (Reglamento orgánico de 1967), la cual no se limita a reproducir -lo que, debemos subrayar, tampoco sería acorde con la garantía formal del art. 25.1 CE, según la doctrina citada-, sino que se modifica en diversos aspectos, entre ellos, en lo referente a la sanción aplicada al recurrente en amparo, según se expone a continuación.

Así, para una falta grave como la apreciada en el supuesto que se enjuicia (calificación sobre la que la demanda de amparo no formula ninguna objeción), el Reglamento orgánico de 1967 establecía como sanciones alternativas las tres siguientes: “[r]eprensión pública, con anotación en el expediente docente del alumno”; “[p]érdida de puntos en la suma total de los que obtenga al fin de curso”; o “[p]érdida del derecho a ser examinado” (art. 68). En cambio, el art. 73.1 del Reglamento provisional de 1981, aquí aplicado, prevé como única sanción la de “[p]érdida de diez a quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final de curso”, a detraer proporcionalmente en cada asignatura del curso selectivo para adquirir la condición de funcionario de carrera del Cuerpo Nacional de Policía. Por tanto, como subrayan el demandante de amparo y el Ministerio Fiscal, se ha modificado el cuadro de sanciones aplicable mediante una norma sin rango suficiente».

«Con todo, lo verdaderamente relevante desde el punto de vista de la doctrina constitucional aplicable es que, dado que el precepto aplicado es postconstitucional, resulta exigible que cumpla con la garantía formal del art. 25.1 CE, de modo que debemos examinar si tenía cobertura en alguna de las normas con rango de ley invocadas en las resoluciones impugnadas. Al respecto, se observa lo siguiente: (i) la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se invoca solo a efectos del procedimiento seguido para imponer la sanción, pues dicha ley no contiene ninguna previsión punitiva específica sobre la conducta sancionada; (ii) la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía, y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad -cuyos artículos 27 y 28 fueron derogados por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo-, no estaban en vigor en el momento de realizarse la conducta sancionada, por lo que no pueden ofrecer cobertura al precepto sancionador aplicado; y por último, (iii) la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, que sí estaba en vigor al tiempo de los hechos, tipifica como falta leve “[l]a exhibición de los distintivos de identificación sin causa justificada” [art. 9 f)], sancionable con “[l]a suspensión de funciones de uno a cuatro días, que no supondrá la pérdida de antigüedad ni implicará la inmovilización en el escalafón” o “[e]l apercibimiento” (art. 10.3). Por tanto, esta ley, que establece un cuadro sancionador completamente distinto para la conducta del recurrente -y que, de hecho, no contempla la sanción prevista en el art. 73.1 del Reglamento provisional para ningún otro supuesto-, tampoco puede servir de cobertura a la sanción impuesta.

En conclusión, si ya en la STC 52/2003, FJ 10, antes citada, afirmábamos que las necesidades de continuidad del ordenamiento, que justificaban admitir en casos excepcionales el mantenimiento de reglamentos postconstitucionales sin suficiente cobertura legal, “se ven matizadas progresivamente conforme avanzamos en nuestro tiempo, el de la vigencia de la Constitución”, con mayor énfasis debemos corroborarlo ahora, al enjuiciar la aplicación el 4 de mayo de 2021 de una norma sancionadora de 1981. El art. 73.1 del Reglamento provisional ya nació sin rango suficiente -como se admitía en su preámbulo-, pese a lo cual se ha mantenido en vigor, sin la imprescindible cobertura legal y vigente la Constitución, durante más de cuarenta años, hasta su reciente derogación por el citado Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, derogación pese a la cual -valga insistir- sigue siendo aplicable a los cursos académicos y módulos de formación ya iniciados».

Aclara que las relaciones de sujeción especial como la que une a los alumnos en prácticas con la Administración de la que dependen no son excusa para incumplir los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito sancionador y, más concretamente como sucedía en el presente caso, para imponer una sanción sin la necesaria cobertura legal:

«b) Por otra parte, pese a lo que sostienen el abogado del Estado y las sentencias dictadas en el procedimiento judicial, la conclusión de que el precepto sancionador aplicado carece de la necesaria cobertura legal no se enerva por el hecho de hallarnos ante una relación que pudiera calificarse como de “sujeción especial”.

Según hemos indicado en el fundamento jurídico 4 c), la distinción entre relaciones de sujeción general y especial no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento “de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano” (STC 61/1990, FJ 8); conclusión que hemos reiterado para el ámbito sancionador en las posteriores SSTC 234/1991, de 10 de diciembre, FJ 2; 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3; 229/2007, de 5 de noviembre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 3, y 81/2009, de 23 de marzo, FJ 6. En concreto, la referida STC 61/1990 estimó el recurso de amparo interpuesto contra una sanción basada en una orden ministerial “carente de cobertura legal mínima, incluso desde la perspectiva de las relaciones de sujeción especial”, pues “siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano” (FJ 8). Conclusión que debemos ratificar ahora, en vista de la absoluta falta de cobertura del precepto aplicado en norma alguna de rango legal».

Por lo tanto, en función de todo ello, como anticipaba, en el fallo se acuerda declarar que se ha vulnerado su derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y anular tanto las resoluciones administrativas sancionadoras, como las sentencias que las confirmaron.

2.2 La anulación indirecta de reglamentos a través del recurso de amparo contra actos dictados en su aplicación.

Tal y como explica la sentencia, el Tribunal Constitucional había aceptado y negado esta posibilidad en diversas sentencias:

«En este punto, el Tribunal en Pleno considera necesario, tras el oportuno proceso de reflexión interna, aclarar su doctrina acerca de la procedencia de declarar, en vía de amparo, la inconstitucionalidad y nulidad del precepto reglamentario identificado como origen de la lesión, declaración producida ya en algunas ocasiones [STC (Sala Primera) 7/1990, de 18 de enero, FJ 5 y fallo; STC (Sala Segunda) 32/1990, de 26 de febrero, FJ 4 y fallo; STC (Sala Primera) 61/1990, de 29 de marzo, FJ 9 y fallo, y STC (Sala Primera) 15/2011, de 28 de febrero, FJ 7 y fallo] pero rechazada expresamente, salvo para supuestos excepcionales, en otras [STC (Sala Segunda) 34/2011, de 28 de marzo, FJ 1].»

Esta última STC 34/2011, de 28 de marzo que negaba esa posibilidad, admitiéndola de manera excepcional lo justificaba considerando que era una tarea competencia del Poder Judicial, razonándolo del siguiente modo:

«...debemos recordar que el recurso de amparo no persigue la depuración del ordenamiento jurídico, pues su objeto se circunscribe a la reparación de los derechos fundamentales lesionados por actuaciones procedentes de los poderes públicos. Así pues, por medio del recurso de amparo no pueden ejercitarse pretensiones impugnatorias directas contra una disposición general que estén desvinculadas de la concreta y efectiva lesión de algún derecho fundamental (como venimos diciendo desde la STC 40/1982, de 30 de junio, FJ 3; y hemos recordado más recientemente en la STC 54/2006, de 27 de febrero, FJ 3). Ahora bien, concurriendo esa vinculación, no le está vedado a este Tribunal entrar a examinar en un proceso de amparo el contenido de cualquier disposición general, ya sea para enjuiciar la interpretación que de la misma hayan realizado los órganos judiciales, ya lo sea para valorar si la concreta vulneración de los derechos y libertades fundamentales proviene de la propia disposición.

Con todo, si el resultado de nuestro enjuiciamiento llevase a considerar que la raíz de la lesión del derecho fundamental se ubica en el contenido mismo de la disposición, no por ello cabe olvidar que la depuración de las normas infralegales por vicio de inconstitucionalidad es, en principio, competencia del poder judicial (art. 117.3 CE). Por ello, si el restablecimiento en la integridad del derecho fundamental pudiera obtenerse mediante la anulación de la resolución o acto administrativo aplicativo de la disposición general, quedará reservada a la jurisdicción ordinaria su definitiva expulsión del ordenamiento jurídico; y, excepcionalmente, la norma reglamentaria podrá ser anulada por este Tribunal con motivo de un recurso de amparo cuando la vigencia de la disposición, además de ser la causante de la lesión, impida el pleno restablecimiento en su derecho al demandante (como entendieron las SSTC 7/1990, de 18 de enero; y 32/1990, de 26 de febrero)».

Sin embargo, la STC 184/2025 comentada, después de ese proceso de reflexión interna considera que el Tribunal Constitucional es competente para anular indirectamente un precepto reglamentario en el marco de un recurso de amparo interpuesto contra un acto dictado en su aplicación por dos razones:

«La procedencia, en estos casos, de declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto reglamentario que se constate como mediatamente vulnerador de los derechos fundamentales encuentra su justificación en dos motivos.

Por un lado, porque en su dimensión subjetiva, como mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, el recurso de amparo pide la remoción de las “disposiciones” de los poderes públicos lesivas de tales derechos (arts. 41.2 y 43.1 LOTC) para garantizar su preservación (art. 55.1 LOTC).

Y, de otro lado, porque en tanto que proceso constitucional dotado de una dimensión objetiva y, por ende, trascendente del caso concreto, el recurso de amparo está dirigido a impulsar la mejora de la protección de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos a través, por lo que ahora importa, del enjuiciamiento de supuestos en los que la posible lesión del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de una disposición de carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)]. Causa esta de especial trascendencia constitucional que, apreciada en el momento de la admisión a trámite del presente recurso, viene a proyectarse sobre el enjuiciamiento y el fallo, impregnando con ello la totalidad del proceso de amparo, reforzando de este modo su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución [art. 55.1 b) LOTC].»

Aplicando esta doctrina al caso concreto acuerda ampliar su declaración de nulidad también al citado precepto reglamentario, el art. 73.1 del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981:

«Como acabamos de concluir, la resolución del director de la Escuela Nacional de Policía de 4 de mayo de 2021 vulneró el derecho fundamental a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE en su vertiente formal, infracción que es directamente imputable a la falta de cobertura legal del art. 73.1 del Reglamento provisional aplicado en dicha resolución. Debe, por tanto, declararse la nulidad del acto sancionador y de las resoluciones que lo confirmaron en vía administrativa y judicial así como la inconstitucionalidad y nulidad del referido precepto reglamentario, interpretado sistemáticamente con la disposición transitoria única del Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional; ello en tanto que, atendiendo a los efectos de que esta última disposición lo dota tras su derogación, no cabe descartar la aplicación del precepto inconstitucional a situaciones jurídicas pendientes (STC 39/2011, de 31 de marzo, FJ 1).

Convocatoria de los VII PREMIOS JURÍDICOS «GLOBOVERSIA» para 2025

No se olviden que se han convocado los VII Premios Jurídicos «GLOBOVERSIA» para 2025 en la que se otorgarán como en los años anteriores los premios al blog jurídico de oro, al artículo de excelencia y como novedades, también al blog jurídico colosal iberoamericano y el “Premio Hércules” a la suprema contribución jurídica del año 2025, para reconocer al jurista, sea académico, abogado o profesional público de la justicia, que haya realizado una significativa contribución al derecho público y/o al derecho privado en el año 2025..

Este año no habrá votación previa del público; pero en su lugar, cualquier persona, sin necesidad de expresar su identidad, podrá proponer hasta las 23.59 horas del próximo 31 de diciembre de 2025 hasta un máximo de dos candidaturas por las categorías de blogs (nacional o iberoamericano) y otras dos por la categoría de artículos por correo electrónico a la dirección globoversia@gmail.com indicando:

A) Cuando se trate de proponer candidaturas para el mejor Blog o Bitácora (nacional o iberoamericano):

Nombre y copia exacta de los enlaces o links de la dirección del blog o bitácora propuestos. Por ejemplo: Blog de la Justicia, https://delajusticia.com

En todo caso, el blog debe haber incorporado y publicado algún artículo durante el año 2025.

B) Cuando se trate de proponer candidaturas al mejor artículo o texto publicado se deberá señalar únicamente el título del artículo y copia exacta del enlace o link correspondiente a la dirección del artículo o texto o contenido propuesto. Por ejemplo: Crítica poliédrica de la contratación pública: https://fiscalizacion.es/2025/11/02/contratacion-poliedro/ 

En todo caso, el artículo, texto o contenido debe haberse publicado dentro del año 2025.

Los correos electrónicos que excedan ese límite de cuatro propuestas en total, se tendrán por no válidos. No deberá el mismo votante usar más de un correo electrónico, ni reiterar sus votos desde la misma dirección de correo.

C) Las candidaturas AL PREMIO “HÉRCULES” podrán presentarse por cualquier persona física (una propuesta en cada email, aunque procedan del mismo remitente) mediante correo electrónico dirigido a la misma dirección de globoversia@gmail.com hasta las 23:59 horas del 31 de diciembre de 2025, indicando de manera informal pero clara:

a) La identificación de la persona física propuesta;

b) Indicación de la actuación, logro o aportación jurídica del año 2025 que justificaría la concesión del Premio, sin exceder de cincuenta palabras,

Si considera que este blog o alguna de sus entradas de 2025 merecería alguno de los citados galardones, les animo a enviar el correo proponiendo su candidatura antes del 31/12/2025. Si tienen alguna duda, pueden consultar las bases del premio aquí.

Para finalizar solamente desearles que tengan una muy feliz Navidad.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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