La falta de notificación como vicio de nulidad de pleno derecho (STS 13/12/2023)

La STS de 13/12/2023 (RC 846/2022) aunque no fija doctrina jurisprudencial sí me ha parecido interesante por la calificación de los errores cometidos por la Administración al notificar como un vicio de nulidad de pleno derecho por haberse dictado la resolución prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Antes de entrar a ver lo que dice la sentencia, sobre el procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos del art. 106 LPAC me remito a estas entradas anteriores del blog:

• "El procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos nulos".

• "Novedades jurisprudenciales sobre la revisión de oficio del art. 106 LPAC".

• "Inadmisión a limine de solicitud de revisión de oficio de una licencia urbanística".

• "La inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio por carencia manifiesta de fundamento".

• "El Supremo fija el día final del plazo de caducidad en revisión de oficio (STS Sala 3ª 12/03/2020)".

Y en relación a los defectos en las notificaciones administrativas no electrónicas les dejo aquí estas otras:

• "El cartero debe llamar dos veces...y dejar aviso".

• "El aviso de llegada en las notificaciones tributarias hechas por Correos".

• "Notificaciones administrativas recibidas por terceros y vulneración del derecho a la tutela judicial".

Los antecedentes de hecho

El objeto del procedimiento es la revisión de oficio de la concesión de la nacionalidad española a un ciudadano serbio. Ésta se le había concedido por resolución de 11/12/2019 en base a que al art. 22.1° del Código Civil, por haber residido en España por más de diez años.

En la solicitud de ese procedimiento de concesión de la nacionalidad española expresamente indicó, a efectos de notificaciones, como si fuera su domicilio, una dirección que era la del despacho del Abogado que le llevaba esa petición de nacionalidad, así constando en la solicitud que éste actuaba en su representación, habiéndosele conferido el preceptivo apoderamiento para ese procedimiento administrativo. También se indicaba el correo electrónico y el teléfono de dicho profesional.

La Dirección General de la Policía comprueba que entre el 24/11/2017 y el 3/06/2019 había estado fuera de España y de la UE. Se dicta resolución por la Subdelegación del Gobierno en Barcelona el 21/02/2020 acordando la extinción de la residencia de larga duración (art. 166.1º.c) del Reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería, aprobado por Real Decreto 557/2011, RLOEX), declarando la extinción de dicho permiso de residencia de larga duración desde el 25/11/2018.

La resolución se comunica al Ministerio de Justicia el 3/08/2020, ya otorgada la nacionalidad, ordenando, por resolución de 16/12/2021 incoar el procedimiento de revisión de oficio de la resolución por la que se había concedido la nacionalidad española. Se indica que concurre el vicio de nulidad del art. 47.1.f) LPAC "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición", sobre la base de que no había residido realmente los diez años en España que exige el art. 22.1° del Código Civil.

En ese momento de iniciación del procedimiento, ya le constaba a la Administración el domicilio real de Barcelona del interesado. Sin embargo, las notificaciones se dirigieron todas al domicilio de quien había sido su abogado y representante en el anterior procedimiento e iban dirigidas a nombre del interesado, no del letrado.

Todas las notificaciones fueron rechazadas y se procedió a la notificación edictal mediante publicación en el BOE.

El 26/07/2022 el Consejo de Ministros dicta resolución por la que se pone fin al procedimiento de revisión de oficio y se declara la nulidad de la resolución por la que se le concedió la nacionalidad española por residencia.

Aunque en la actual LPAC, a diferencia de lo que sucedía en el art. 39 del RD 1671/2009, el correo electrónico ha dejado de ser un medio de notificación sino un medio de aviso electrónico de que existe una notificación a su disposición en la sede electrónica o en la dirección habilitada, dicha resolución se le notifica al correo electrónico del abogado en el anterior procedimiento quien se la descarga el 27/08/2022.

En el recurso contencioso-administrativo, entre otras cosas, alega que hay nulidad porque se ha producido la caducidad del procedimiento administrativo y por haberse omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido (art. 47.1º.e) LPAC) porque no tuvo conocimiento de ninguna de las resoluciones que se habían dictado en el procedimiento, ya que las notificaciones no se hicieron conforme a las exigencias legales.

La representación conferida para un determinado procedimiento administrativo no se extiende sin más a otros

La representación en el procedimiento administrativo se regula en el art. 5 LPAC. En el art. 6.4 añade diversas tipologías de apoderamientos, general, para cualquier actuación administrativa, bien ante cualquier Administración, bien ante una Administración u Organismo concreto, o, únicamente, para la realización de determinados trámites especificados en el poder.

La sentencia comentada es muy interesante cuando niega que el apoderamiento otorgado a un representante en un procedimiento original donde se dicta el acto autorizatorio no puede ser extendido sin más al procedimiento de revisión de oficio donde se declara nulo y se deja sin efecto dicho acto; nos dice:

"...el procedimiento de revisión de oficio constituye un nuevo procedimiento que no es continuación del tramitado para la concesión de la nacionalidad, sino que tiene sustantividad propia, hasta el punto de que aquel procedimiento lo fue a instancias del interesado, en tanto que este segundo de revisión de oficio lo es de oficio por la Administración. Esa circunstancia es relevante porque el sistema de notificaciones es bien diferente. Así, para los procedimientos de oficio, el artículo 41 establece que, cuando no exista la obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos, las notificaciones se realizarán en el domicilio del interesado, a cuyos efectos el párrafo cuarto del precepto autoriza al órgano encargado de la tramitación a recabar dicho domicilio de la Bases de Datos del Instituto Nacional de Estadística o del Padrón Municipal. En el caso de autos, como ya antes se dijo, constaba ya desde el inicio del procedimiento cual era el domicilio del interesado, por figurar en la misma resolución administrativa que servía de fundamento al inicio del procedimiento de revisión de oficio. Y no obstante lo anterior, nunca se intentó realizar las notificaciones en la referida dirección. Aún es de añadir que las notificaciones postales, realizadas al interesado en la ya mencionada dirección de su Abogado, pero a su propio nombre, a tenor de lo que consta en las actuaciones --solo de una de dichas notificaciones postales se aportan las tarjetas de recepción--, fueron practicadas una primera vez, quedando en las instalaciones el Servicio de Correos para su retirada por el interesado, lo cual no se realizó.".

Los defectos en las notificaciones administrativas

Con carácter previo, señalar que la doctrina y la jurisprudencia han venido discutiendo sobre cuál es la verdadera naturaleza de las notificaciones administrativas. Esto puede tener relevancia a la hora de valorar el alcance de los vicios que se puedan cometer a la hora de practicarlas.

Como explica en este imprescindible artículo Izu Belloso, se ha calificado a la notificación bien como acto administrativo (con sus peculiaridades -de trámite, de comunicación, sin contenido propio, etc.-), bien como condición de eficacia de un acto o bien como una actuación o actividad material de la Administración. No se nos escapa que su naturaleza dependerá del alcance que se le quiera dar a la definición de lo que es un acto administrativo y a todos los matices que se quieran introducir dentro de la misma.

No parece apoyar la tesis de que sea un acto administrativo lo que dice la STS de 2/06/2003 (RC 5572/1998), que un defecto que se cometa por la Administración a la hora de practicar una notificación "lo que no puede causar es la anulación de la notificación misma pues resultaría absurdo convertir el medio (el requisito garante de que la notificación se produce) en fin de si mismo.".

A mi juicio y para lo que nos ocupa (la trascendencia de los defectos en los que pueda incurrir una notificación administrativa), creo que podríamos incluir a la notificación administrativa dentro de la actividad material de la Administración. Es una actividad formal porque viene exigida por el procedimiento administrativo, en contraposición a la actividad informal no prevista en la norma de la que habla la profesora Clara Velasco; y, al mismo tiempo, su práctica conforme a los requisitos exigidos por el legislador es condición para la eficacia del acto administrativo que se está intentando notificar (art. 39.2 LPAC); esto sin perjuicio, como es sabido, que el incumplimiento de esos requisitos y esa falta de eficacia puede ser sanada y, por lo tanto, pueda el acto notificado surtir plenos efectos, por la actuación del interesado (art. 40.3 LPAC) o de terceros y, en general, de las circunstancias particulares de la práctica de la notificación en cada caso.

Haciendo un paréntesis, en relación a esto último, a cuáles son las circunstancias particulares que se deberían de tener en cuenta para considerar que una notificación defectuosa es válida y puede surtir igualmente efectos, la STS 25/3/2021 (RC 6099/2019) nos da unas pautas generales que se pueden seguir:

“Resulta, pues, difícil juzgar en abstracto toda la casuística que la eficacia de las notificaciones puede producir, resultando, en consecuencia, muy complicado establecer una doctrina general. En efecto, el casuismo es, realmente, inagotable y exige estar al material probatorio del que se dispone en cada caso y a las declaraciones que -como hechos que no pueden controvertirse en casación- hayan efectuado los órganos de instancia…

...al objeto de determinar si debe entenderse que el acto administrativo o resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, los elementos que, con carácter general deben ponderarse, son dos.

En primer lugar, el grado de cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario.

Y, en segundo lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que necesariamente deben destacarse tres:

- el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración;

- el conocimiento que, no obstante el incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en fin,

- el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación.”

Volviendo a los defectos cometidos a la hora de notificar, con carácter general, se dice que esos defectos afectan a la eficacia del acto que se intenta notificar y no a su validez.

Por ejemplo, en la STS 17/7/2013 (RC 472/2012) se rechazaba que una defectuosa notificación pudiese encajar dentro de las causas para poder instar un procedimiento de revisión de oficio de actos nulos (art. 102 Ley 30/1992, hoy art. 106 LPAC) porque se consideraba que:

“la eventual falta de notificación, o la notificación irregular, de un determinado acto administrativo, no afecta a su validez sino meramente a su eficacia (y al comienzo en su caso, de los plazos para impugnarlo)”.

En el mismo sentido, la STS de 18/10/2022 (RC 5517/2020) nos dice:

"2. La notificación es requisito de eficacia de las liquidaciones tributarias y de los actos administrativos en general.

Entiende que la notificación es la comunicación formal de las liquidaciones tributarias y de los actos administrativos, en general, de la que depende su eficacia. Es, por tanto, una garantía con trascendencia, incluso, constitucional para el contribuyente o administrado y para la propia Administración, que tiene como fundamento y finalidad dar a conocer a los destinatarios el contenido de las resoluciones administrativas adoptadas.

La omisión o incumplimiento de los requisitos legales de la notificación no provoca la nulidad de la liquidación o del acto, pero su observancia es condición indispensable de su eficacia. Y, así, la relación entre la notificación defectuosa y la tutela judicial efectiva es una constante en la jurisprudencia de esa Excma. Sala y en la doctrina del Tribunal constitucional (TC), que han considerado que la práctica irregular de aquella adquiere dimensión de vulneración constitucional si propicia la indefensión del interesado. Tiene, por tanto, un contenido sustancial: posibilitar el ejercicio del derecho de defensa. Y esta finalidad instrumental de información para permitir al interesado la impugnación de las liquidaciones y actos administrativos, en general, ha llevado a exigir el cumplimiento de sus formalidades legales como condición imprescindible de la eficacia de aquellos.

La actuación administrativa está presidida por el principio de eficacia (art. 103.1 CE), pero sobre dicha eficacia ha de prevalecer el derecho de los particulares a ser notificados correctamente para reaccionar contra las eventuales ilegalidades de la Administración, en aras de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Por todo ello, la notificación tiene la condición jurídica de eficacia de las liquidaciones y actos administrativos, en general. La validez supone la concurrencia en aquellos de los elementos y requisitos que lo integran, pero su eficacia no comienza sin una previa y regular notificación.

Por consiguiente, hasta que no se produce una notificación, practicada conforme a las exigencias legales, no queda obligado el destinatario por la liquidación o el acto administrativo dictado, no comienza el cómputo de los plazos para su impugnación y tampoco puede procederse a su ejecución forzosa (arts. 93 y ss. Ley 30/92, arts. 97.2 y 99 Ley 39/2015)".

Sin embargo, en algunos casos, esos defectos en las notificaciones sí que pueden incidir en la validez del acto administrativo que se está intentando notificar.

En primer lugar, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad (art. 25 LPAC).

Aunque intento de notificación y notificación son dos cosas distintas, el que la Administración realice mal los intentos de notificación y/o acuda a la notificación edictal sin respetar los requisitos previos exigidos legalmente tiene como resultado que no se haya cumplido con la obligación de resolver y notificar dentro del plazo máximo y, consecuentemente, que se haya producido la caducidad del procedimiento administrativo.

Sobre si son uno o dos los intentos de notificación necesarios para evitar la caducidad les dejo esta entrada y ésta otra más reciente.

En segundo lugar, en los procedimientos sancionadores los defectos de notificación que provoquen indefensión material afectan al derecho constitucional a la defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE y, por lo tanto, constituyen un vicio de nulidad de la resolución que se notifica. Por ejemplo, el caso resuelto por la STC 84/2022 que comenté aquí

En tercer lugar, aún no siendo un procedimiento sancionador sino perjudicial para el afectado, si con la ausencia de notificación se le genera una situación de indefensión material que le impida u obstaculice recurrir el acto administrativo, ello afectará al acto mismo que se está intentando notificar, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión (art. 24.1 CE).

La STC 147/2022 de 29 de noviembre comentada en esta entrada antes citada nos dice que:

"Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado. En la STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6, se afirma que:

“[E]ste Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE, que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario (SSTC 22/1987, de 20 de febrero, FJ 2; 195/1990, de 29 de noviembre, FFJJ 3 y 4; 275/1993, de 20 de septiembre, FFJJ 4 y 5; 326/1993, de 8 de noviembre, FJ 5; 39/1996, de 11 de marzo, FFJJ 2 y 3; 113/2001, de 7 de mayo, FFJJ 5 y 6; 199/2002, de 28 de octubre, FJ 2; y 21/2006, de 30 de enero, FJ 3).

Por esta razón, debe ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma. En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado (STC 275/1993, de 20 de septiembre, FJ 3), al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado (STC 39/1996, de 11 de marzo, FJ 3), al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado (STC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 4), al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación (STC 21/2006, de 30 de enero), e incluso al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).

La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre, es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5). Y la razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que ‘son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación’ (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3; y en el mismo sentido STC 26/1983, de 13 de abril, FJ 1; y AATC 263/1984, de 2 de mayo, FJ 1; 664/1984, de 7 de noviembre, FJ 1; y 104/1990, de 9 de marzo, FJ 2), sin embargo, hemos admitido que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales ‘en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales’ (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3), como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma ‘quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia’ (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 4; y 123/1987, de 1 de julio, FJ 6). La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional, entonces, cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento (en sentido parecido, STC 291/2000 de 30 de noviembre, FJ 4)".

Respecto a los procedimientos no sancionadores la STS de 09/06/2021 (RC 7469/2019), en este caso respecto a la ausencia del trámite de audiencia, fijó como doctrina jurisprudencial la que sigue, puntualizando que en los casos en los que no exista indefensión o ésta sea meramente formal no provocará la invalidez del acto, afirmando a sensu contrario que en los casos en que la indefensión sea material, real sí que hará que se invalide:

"En los procedimientos no sancionadores que adoptan acuerdos restrictivos de derechos, la omisión del trámite de audiencia al interesado, constitutiva, cierto es, de un vicio procedimental, carece, sin embargo, de efecto invalidante cuando tal omisión no produjo indefensión real, material".

Como decía la profesora Margarita Beladiez Rojo en su imprescindible "Validez y eficacia de los actos administrativos", respecto a esos casos en los que sí se haya producido la indefensión material, "la sanción de invalidez actuaría como una medida disuasoria respecto de la Administración, para lograr así que respete todos aquellos trámites que garantizan ese específico derecho de defensa en el procedimiento administrativo.".

Respecto a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE la ausencia de notificación también puede vulnerarlo pero en su vertiente del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho. En esos casos quien vulnera el derecho constitucional es el órgano judicial cuando al analizar las circunstancias concurrentes incurre en error patente.

La STC 160/2020 de 16 de noviembre nos dice:

"...la vertiente o faceta del art. 24.1 CE que se denuncia como vulnerada por la demanda, es la del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho. Para fundamentar la lesión se aduce que la audiencia incurrió en un error patente que la llevó a afirmar la inexistencia de prescripción de la deuda tributaria recurrida, tras estimar correctos los intentos de notificación efectuados por parte de la administración. La decisión judicial impugnada rechaza la tesis de la actora con base en la eficacia de dichos actos de notificación, lo que dio soporte a los términos que sustentaron su decisión desestimatoria, constituyó la ratio decidendi de la resolución y, en suma, sostuvo el resultado que se ha derivado de la sentencia para el patrimonio jurídico de quien instara la vía judicial, así como el perjuicio que, como denuncia, le acarrea el pronunciamiento impugnado (...).

b) En el plano de la doctrina, por lo que se refiere al error patente como causa de vulneración del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho (art. 24.1 CE), “[c]omo recuerdan las […] SSTC 167/2014, FJ 6, y 186/2015, FJ 6, entre otras muchas, este tribunal viene considerando que un error del órgano judicial sobre las bases fácticas que han servido para fundamentar su decisión es susceptible de producir una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables, si bien no cabe otorgar relevancia constitucional a toda inexactitud o equivocación, sino que es necesario que concurran determinados requisitos. Así, el derecho a la tutela judicial efectiva se vulnera cuando la resolución judicial sea el producto de un razonamiento equivocado, que no se corresponde con la realidad, por haber incurrido el órgano judicial en un error patente en la determinación y selección del material de hecho o del presupuesto sobre el que asiente su decisión, produciendo efectos negativos en la esfera jurídica del ciudadano, siempre que se trate de un error verificable, de forma incontrovertible, a partir de las actuaciones judiciales, y que sea determinante de la decisión adoptada, constituyendo el soporte único o básico (ratio decidendi) de la resolución, de forma que no pueda saberse cuál hubiera sido el criterio del órgano judicial de no haber incurrido en dicho error (entre otras, SSTC 245/2005, de 10 de octubre, FJ 4, y 118/2006, de 24 de abril, FJ 3)” (STC 6/2018, de 22 de enero, FJ 5).

Asimismo, este tribunal ha manifestado que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, quien fue privado del conocimiento del procedimiento tributario en la fase de pago voluntario, siendo después, sin embargo, localizado en su domicilio real en la fase de apremio y ejecución de la deuda, todo ello como consecuencia de la falta de diligencia de la administración al no realizar una notificación debida desde el momento inicial (por todas, STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4).

c) Aplicando lo expuesto al presente caso, no cabe considerar que la apreciación por la Sala de que el acto administrativo había sido debidamente notificado resulte conforme con el derecho a una resolución fundada en Derecho, ex art. 24.1 CE. El órgano judicial actuante, en efecto, ignoró que dichas notificaciones debían ser calificadas de defectuosas porque las mismas no se llevaron a cabo con la diligencia que la administración debía desplegar para hacer posible la notificación personal a la interesada.

No puede considerarse que haya existido falta de diligencia de la propia recurrente, pues es lo cierto que, como relatan y precisan el Ministerio Fiscal y la propia demandante, en diversos registros y documentos constaba a la administración su real domicilio (DNI, empadronamiento, declaraciones IRPF, etc.). La sentencia recurrida obvió que la administración dirigió la notificación en fase de apremio al verdadero domicilio de la recurrente y no lo hizo en cambio en los momentos anteriores, pese a conocerlo, lo que ha supuesto que la administración se beneficiara de su propia irregularidad.

Como resultado de esto, la falta de conocimiento de la operación de revisión de la administración le impidió a la recurrente alegar y contradecir en periodo voluntario de pago, incluso abonar la deuda sin devengo de los recargos que aumentaron su carga tributaria, tal y como se deriva de los importes reseñados en la liquidación provisional e, incrementado, en las providencias de apremio.

La validez que otorga la sentencia recurrida a la notificación defectuosa condicionó la motivación que funda la respuesta judicial y, de modo particular, el criterio equivocado que sienta la sentencia recurrida sobre la prescripción alegada, considerándola interrumpida en plazo y por ende conformes a la ley los actos dictados, vulnerando así el derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

Dicha vulneración ha de traer consigo, como se adelantó, la estimación de la demanda, acordándose como medidas de reparación del derecho fundamental la nulidad de dicha sentencia de instancia, así como la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a su dictado, para que la Sección competente pronuncie una nueva sentencia que resulte respetuosa con el derecho fundamental declarado."

En cuarto lugar, como hace la sentencia comentada, cuando las circunstancias particulares del caso hagan que se deba de dar a la ausencia de notificación la condición de omisión esencial del procedimiento, equiparable a haber prescindido total y absolutamente del mismo (art. 47.1.e) LPAC), la consecuencia será que esa errónea forma de actuar de la Administración a la hora de practicar la notificación viciará con la nulidad radical el acto que se está intentando comunicar. En el caso de la sentencia por las siguientes razones:

"Como ya se dijo, se invoca por la defensa del recurrente que la resolución impugnada esta viciada de nulidad de pleno derecho por haberse omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, conforme se declara en el artículo 47.1º.e) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. No es preciso hacer referencia, porque no se cuestiona, a la reiterada jurisprudencia que interpreta la referida causa de nulidad que establece el precepto, que reproduce en idénticos términos lo establecido en la Ley de Procedimiento de 1992 y, con anterioridad, en la originaria Ley de 1956. Es necesario, para apreciar la nulidad de pleno derecho que postula el precepto que sea apreciable, como se dispone literalmente, que se haya producido una omisión total y absoluta del procedimiento, no que existan irregularidades procedimentales porque, en ese caso, los defectos formales deberían remitirse a la anulabilidad del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que condiciona la ineficacia de los actos a que hayan ocasionado indefensión o impidan alcanzar su fin.

Lo que se aduce por la defensa del recurrente es que todas las notificaciones que se han practicado en el procedimiento de revisión de oficio, con la excepción que después se dirá, se han llevado a cabo en papel remitido al interesado, como autoriza el artículo 42.2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pero con la circunstancia de que dicha remisión no lo ha sido al domicilio del interesado, como exige el precepto, sino que, aunque a nombre del recurrente, se hicieron en el domicilio profesional del Abogado que le asesoraba, tanto en vía administrativa como en esta fase procesal...ya desde el previo procedimiento de solicitud de la nacionalidad. Todas esas notificaciones, como consta en el procedimiento, fueron rechazadas en el referido domicilio, procediéndose posteriormente a su inserción edictal en el Boletín Oficial del Estado. De ninguna de dichas notificaciones dice el recurrente que ha tenido conocimiento formal, ni consta en el expediente que así fuera. (...).

A la vista de las mencionadas exigencias debe señalarse que las notificaciones no se hicieron en el domicilio del interesado, pese a que se conocía dicho domicilio en el expediente; que las notificaciones fueron dirigidas a su nombre, pero en el domicilio de un tercero que en el procedimiento iniciado de oficio no ostentaba de manera expresa representación alguna del interesado y, además de lo expuesto, nunca se intentó, ante el rechazo de las notificaciones, el segundo intento de notificación por "una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes".

De lo expuesto ha de concluirse que las defectuosas notificaciones, de todas ellas, realizadas en el procedimiento ciertamente que comportan la omisión total y absoluta del procedimiento que el mencionado artículo 47.1º.e) considera como causa de nulidad de pleno derecho, lo cual procede declarar en el caso de autos y estimar la pretensión del recurrente, sin necesidad de examinar los restantes motivos de impugnación que resultan ya innecesarios.".

Sobre los defectos del procedimiento como vicio de nulidad de pleno derecho es muy interesante también la STS de 12/09/2023 (RC 3720/2019) que considera que la Administración incurre en dicho vicio al no esperar un tiempo prudencial a recibir las alegaciones por otros medios (correos, etc.) y resolver al día siguiente de finalizado el plazo, sin consecuentemente haberlas tenido en cuenta:

"6.- En este sentido, tampoco cabe aceptar la argumentación de la sentencia recurrida que, tras reconocer que Ferrovial formuló en plazo sus alegaciones y que "indudablemente [...] no cabe considerar correcto el actuar de la Administración porque extendió el acta y la liquidación de manera precipitada y prematura, sin dar tiempo a tener en su poder las alegaciones", entiende que "[u]na elemental cortesía hubiera exigido no precipitarse y atender a las alegaciones formalizadas en plazo, o, al menos, comprobar, si se habían presentado o no. Desde luego la precipitación con que se actuó podría interpretarse como hace la demanda: no se esperó a recibir tales alegaciones porque había dudas sobre la normal duración del procedimiento y se podría correr el riesgo de prescribir el derecho de la Administración a liquidar."

Evidentemente, no es un tema de cortesía sino de estricto cumplimiento de la legalidad; una legalidad que no admite reproches frente al contribuyente que ejerce su derecho a presentar por correo sus alegaciones el último día del plazo; una legalidad que, en consecuencia, contempla que la Administración las reciba por dicho conducto, de manera que, por exigencias del derecho al procedimiento administrativo debido y del principio de buena administración, la Administración está obligada a prever, -precisamente como apuntó el TEAC en su resolución- que resulta materialmente imposible que los escritos de los contribuyentes así presentados lleguen a la Administración el mismo día.

7.- Desde esta perspectiva, el principio de buena administración aborrece clamorosamente un proceder como el que muestra el asunto enjuiciado, pues la efectividad de dicho principio comporta una indudable carga obligacional para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento (sentencia de 3 de diciembre de 2020, rca. 8332/2019: ECLI:ES:TS:2020:4161).

Dado el contexto que rodea este asunto, el principio de buena administración, como pauta interpretativa irrenunciable del derecho al proceso debido, tiene una proyección evidente. En efecto, no cabe afirmar que la Administración eludiese norma jurídica alguna por no esperar, constatar o comprobar la presentación por correo de las alegaciones. Como hemos dicho, la ley no le obliga a ello; sin embargo, el contexto de esa regularidad procedimental también le impone un comportamiento conductual acorde con los principios constitucionales y con la propia lógica del procedimiento administrativo. En alguna ocasión hemos apuntado -así, en sentencia 430/2020 de 18 de mayo de 2020, rca. 6850/2018, ECLI:ES:TS:2020:966- que la mera observancia estricta de procedimientos y trámites no es suficiente para evitar eventuales disfunciones derivadas de la actuación administrativa o consecuencias absurdas o irracionales.

Pues bien, es evidente que dictar un acto al día siguiente de terminar el plazo para presentar las correspondientes alegaciones, comporta la posibilidad de cercenar de raíz la efectividad del trámite cuando, como aquí ha ocurrido, dichas alegaciones se presentaron por correo postal siendo materialmente imposible que entrasen en las dependencias de la Administración Tributaria el mismo día en que se presentaron. Tampoco tiene justificación que la Administración emitiera la liquidación sin valorar las alegaciones del recurrente cuando, conforme se ha expuesto, en la misma fecha se habían recibido en el registro administrativo.

Teniendo en consideración el conjunto de las circunstancias descritas, las graves omisiones procedimentales consistentes en no valorar -en el ámbito en el que debieron considerarse- tanto las alegaciones previas al acta como las alegaciones previas a la liquidación, determina la nulidad en las actuaciones tributarias impugnada en instancia al privar al contribuyente, de forma manifiesta, de la posibilidad de un ejercicio efectivo de su derecho a la defensa."

El blog Es de Justicia semifinalista a los Premios Blogs de oro jurídicos 2023

No se olviden que hasta el 31 de diciembre sigue abierta la votación a los Premios Blogs de Oro Jurídicos 2023 donde este año este blog Es de Justicia ha tenido el honor de encontrarse entre los semifinalistas.

Para poder pasar a la gran final es necesario quedar entre los 12 más votados, por lo que si consideran que el blog les ha ayudado en algún momento, les agradecería su voto.

Para ello, si tienen cuenta de Gmail pueden votar si lo desean por este blog entrando aquí, poniendo cual es su cuenta de Gmail (para evitar que se vote más de una vez), marcar la casilla que pone "12. Es de Justicia Blog de derecho administrativo y urbanismo (Diego Gómez)" y al final votar.

Si no dispone de cuenta de Gmail, puede votar siguiendo las instrucciones de este otro enlace.

Excepcionalmente para los que no puedan acceder al sistema de votación, podrán hacerlo enviando sus votos a blogosjuridicos@gmail.com.

¡Muchas gracias!

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

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¡Muchas gracias!