La petición de revisión de oficio de un acto de un Ayuntamiento hecha por una Comunidad Autónoma que no sea interesada supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe atribuirse por Ley

La STS de 15/07/2025 (RC 2325/2023. Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Pueyo Calleja) ha completado la doctrina jurisprudencial sentada, entre otras, por las SSTS de 26/10/2020 (RC 1443/2019), 24/2/2021 (RC 8174/2019), 20/11/2023 (RC 1051/2022) y la reciente STS 23/5/2025 (RC 2371/2023) del mismo ponente, sobre la legitimación de las C.C.A.A. para instar la revisión de oficio de actos municipales en materia urbanística, fijando como doctrina jurisprudencial que:

"La legitimación de la Administración autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe atribuirse en una norma con rango de Ley."

Las potestades administrativas

El profesor Eduardo Gamero Casado en "La Potestad Administrativa. Concepto y alcance práctico de un criterio clave para la aplicación del Derecho administrativo" nos dice que:

"...podemos definir la potestad administrativa como un poder jurídico unilateral, atribuido conforme al principio de legalidad para la satisfacción del interés general, sometido a la ley y a control jurisdiccional (judicial y constitucional)...En el marco de la definición anterior hay tres elementos de carácter diferenciador, cuya suma o adición permite individualizar a la potestad administrativa respecto de otros poderes jurídicos: i) Su vinculación a la satisfacción del interés general —carácter funcional—, ii) Su articulación mediante el principio de legalidad —carácter unilateral— y su plena sujeción a la ley, y iii) Su sujeción a control jurisdiccional (judicial y constitucional). Estos rasgos diferencian la potestad administrativa de cualquier otro poder jurídico y le otorgan consistencia técnica tanto frente al resto de potestades públicas, como de las potestades privadas. Pero existen, además, otros rasgos de carácter identitario, en cuanto que atributos o componentes necesarios de la potestad administrativa —intensión del concepto—, que son por tanto elementos indisociables de este poder jurídico, y han de analizarse indisolublemente unidos a su contexto, aunque no resulten estrictamente precisos para diferenciar la potestad administrativa de otros poderes jurídicos. Seguramente, el compendio mejor sintetizado de los rasgos de la potestad administrativa reside en este párrafo de GARCÍA DE ENTERRÍA:

“Las potestades son inalienables, intransmisibles e irrenunciables, justamente porque son indisponibles por el sujeto en cuanto creación del Derecho objetivo supraordenado al mismo. El titular de la potestad puede ejercitarla o no, pero no puede transferirla; la propia Ley puede, a lo sumo, permitir su delegación de ejercicio (arts.12 y 13 LPC, etc.). Las potestades son también imprescriptibles, aunque su ejercicio puede estar sometido a caducidad o decadencia. Las potestades son, en fin, inagotables e idénticas a través de su ejercicio, que más que consumirlas las confirma. Son también insusceptibles de modificación por el titular; sólo la Ley, en que tienen su origen, puede alterarlas o extinguirlas”

Su atribución se articula mediante el principio de legalidad La atribución de las potestades administrativas se articula mediante el juego del principio de legalidad. Los rasgos más destacables de este principio, proclamado en los arts.9.3 y 103.1 CE, son condensados por la STS 20/12/94, rec.322/1993, del siguiente modo:

“No existe potestad administrativa sin habilitación por el Ordenamiento jurídico. Por lo tanto, toda acción administrativa, para que sea válida, ha de contener la debida habilitación. Se pueden señalar potestades administrativas específicas cuya cobertura está en la Ley (...). Pero hay que reparar que la exigencia que se contiene en los arts.9.3 y 103.1 CE de ajuste estricto a la Ley, en ocasiones debe ser matizada, bien porque el legislador dejara de regular minuciosamente determinadas materias, bien porque la propia Ley permita que la Administración, por vía reglamentaria, complete la acción del legislativo, siempre que ello no sea una innovación respecto de la Ley (...): de ahí que se distinga entre la norma básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponden a la Ley, y los reglamentos como normas complementarias”.

Los poderes públicos sólo pueden hacer aquello que la ley les permite expresamente: es lo que se conoce como “principio de vinculación positiva” (positive Bindung) o vertiente positiva del principio de legalidad. Si bien, se han postulado criterios que conllevan una cierta relajación del principio (sobre todos ellos, véase el Capítulo III): la autoatribución de potestades, las potestades inherentes o implícitas y las cláusulas generales de apoderamiento; la flexibilización del principio de vinculación positiva cuando se trata de actuaciones favorables o ampliatorias de los derechos de los ciudadanos, así como la doctrina de la “vinculación estratégica” de la Administración a la Ley. El ejercicio de una potestad por quien no tiene justo título (competencia) para ello, constituye una vía de hecho, como afirma la STC 22/1984, de 17 de febrero, y permite por tanto anular su acto de aplicación. De hecho, la inexistencia de potestad previa representa un motivo de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. El art.47.1.b) LPAC precisa que la nulidad radical sólo es predicable cuando la incompetencia es material o territorial; la jerárquica, en cambio, es simplemente anulable, vicio que, por su alcance constitucional, afectaría a cualquier acto de aplicación de una potestad administrativa aunque no se hubiese recogido como tal vicio en una norma con rango legal. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de precisar la distinción existente entre el principio de juridicidad y el de legalidad estricta: el primero vincularía en sentido genérico a la Administración, que sólo podría actuar en aplicación de las atribuciones que le reconoce el Ordenamiento jurídico en su integridad; el principio de legalidad, más severo, impone que ciertas actuaciones administrativas traigan causa de una norma habilitante con rango de Ley, exigencia ésta que es predicable en ciertos casos, como refuerzo de la primera; así sucede, especialmente, en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sometida a un principio de legalidad estricto. Todo ello se debe, sencillamente, a la concepción del sistema como un Estado de Derecho, como recuerda la STC 117/1995:

“El art. 25.1 CE, que no es sino una manifestación, potenciada en su intensidad, para el ámbito del ius puniendi del Estado y de la potestad sancionadora de las administraciones públicas, del principio de juridicidad que rige la actividad de éstas, «sometidas plenamente a la Ley y al Derecho» (art.106 CE), más allá de la pura legalidad (art.9 CE), diferencia trascendente que responde a la concepción del sistema como Estado de Derecho”."

Los antecedentes

Un Ayuntamiento sevillano dictó el 25/4/2012 y 11/7/2013 sendas resoluciones declarando la innecesariedad de licencia urbanística para llevar a cabo 21 segregaciones en el paraje Mesa de Carrasco.

La Junta de Andalucía presentó ante el Ayuntamiento solicitud de revisión de oficio de dichas resoluciones.

En la ley urbanística por entonces vigente, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), art. 190 decía: "1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en esta Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en legislación reguladora del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. 2. Los procedimientos de revisión, a los que se refiere el apartado anterior, o de declaración de lesividad serán independientes a todos los efectos de los de carácter sancionador.".

La habilitación expresa para que la Comunidad Autónoma solicitase esa revisión de oficio se había introducido posteriormente por reglamento; concretamente en el art. 59.3 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía donde decía que "Sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local, la Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos a los que se refiere el apartado primero, así como impugnar la desestimación expresa o presunta de las solicitudes que hubiere instado, en los términos y plazos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativa".

Ante la falta de respuesta municipal a esa solicitud de revisión de oficio, la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de las mismas; la sentencia de 30/5/2018 del Juzgado de lo contencioso nº 4 de Sevilla, acogiendo la pretensión subsidiaria, condenó al Ayuntamiento a tramitar y resolver la solicitud de revisión de oficio de esas resoluciones.

El Ayuntamiento recurrió en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; éste planteó la tesis del art. 33 LJCA a las partes sobre la posible concurrencia de falta de legitimación activa de la Junta de Andalucía por la doctrina de la STS 26/10/2020 (RC 1443/2019), con relación a STS 12/04/2016 (RC 3550/14), sin perjuicio de que las partes pudiesen también tomar en consideración la STS 24/02/2021 (RC 8174/19), desde la perspectiva de la normativa urbanística andaluza (arts. 190 LOUA y 59.3 RDUA).

Una vez evacuado el traslado y hechas alegaciones las partes, la Sentencia del TSJAND, Sevilla de 23/12/2022 estimó el recurso de apelación; por entender que la previsión reglamentaria (art. 59.3 RDUA) no era suficiente y que para que la Junta tuviese legitimación hubiera sido necesaria que lo hubiese previsto una norma con rango de Ley; la sentencia, con cita a las sentencias del Tribunal Supremo antes citadas, nos dice:

"En la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) de fecha 07 de octubre de 2021 invoca la referida sentencia y expone: "el Tribunal Supremo sigue manteniendo la consideración de legitimidad en relación al art. 31 LPAC, en donde no entraría la Administración Autonómica como titular de potestades administrativas, que le permite cauce propio de actuación, previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), pero en los supuestos en los que exista una previsión legal específica que atribuya a la Administración Autonómica instar la revisión de los actos nulos de pleno derecho, o declaración de lesividad de los actos anulables, dispone de legitimidad para la acción de revisión de oficio. Pues bien, esta misma situación se da en el ordenamiento jurídico urbanístico de Andalucía, concretamente en el artículo 59.3 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), que dispone: "Sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local, la Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos a los que se refiere el apartado primero, así como impugnar la desestimación expresa o presunta de las solicitudes que hubiere instado, en los términos y plazos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativa."

Por tanto, existiendo como existe una habilitación expresa normativa en el Reglamento de Disciplina citado para instar y para impugnar la resolución final del procedimiento de revisión de oficio de licencia urbanística, debemos aplicar la jurisprudencia emanada de la STS de 24/2/2021, en el sentido de que la Junta de Andalucía dispone de legitimidad no solo para instar la revisión de oficio de la licencia concedida, sino también para impugnar la resolución final del procedimiento de revisión de oficio."

Ahora bien como hemos señalado la STS de fecha 26 de octubre de 2020 recaída en recurso de casación 1443/19 hizo expresa mención a la invocación realizada por la Administración de las previsiones del art. 190 de la LOUA - que disponía "Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en esta Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en legislación reguladora del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común" - señalaba como "sólo ponen de manifiesto la competencia ---y las potestades administrativas--- de las citadas Administraciones en defensa de la legalidad urbanística, pero no las habilitan para la utilización de la restrictiva vía del requerimiento de revisión de oficio, a las Administraciones locales, cuyo control, en su caso, sólo puede encauzarse, a través del artículo 65 de la LBRL".

No cabe apreciar en el texto de la la fecha vigente LOUA la existencia de una previsión de rango legal específica que atribuyese, en términos análogos a la legislación autonómica catalana examinada por la Sentencia del Tribunal Supremo, a la Administración autonómica andaluza, en el marco de la revisión de licencias, la potestad para instar de la Administración local la apertura del correspondiente procedimiento de revisión.

El art. 190.1 de la LOUA no se refiere a tal potestad sino que se limita a señalar que esos actos deberían ser objeto de revisión "de conformidad con lo establecido en la legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Esta remisión ha de entenderla referida en la, a la fecha de la promulgación de la LOUA vigente, ley 30/92 y actualmente la ley 39/15.

El art. 102 de la derogada LRJAPyPAC ciertamente no establecía tal posibilidad ni lo hace el art. 106 de la LPAC vigente.

Así, las previsiones del artículo 59.3 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA) - que dispone: "Sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local, la Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos a los que se refiere el apartado primero, así como impugnar la desestimación expresa o presunta de las solicitudes que hubiere instado, en los términos y plazos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativa." - corresponde a una norma reglamentaria que introduciría una modificación contraria a la ley pues no se corresponde con las previsiones de la misma y la remisión expresa que esta realiza a la normativa administrativa común. Ciertamente el legislador autonómico podría haber establecido una potestad como la examinada en la norma legislativa autonómica catalana, examinada en la referida STS, en norma con rango de ley pero no es el caso. Lo que nos encontramos es ante una disposición reglamentaria que excede del mero desarrollo en cuanto cabría apreciar modifica el ámbito de legitimación al que la ley expresamente se remite y, por otra parte, en orden a crear una potestad administrativa, en los términos del caso examinado por aquella sentencia, ha de apreciarse que una norma reglamentaria que exceda del ámbito interno/organizativo no se presenta como adecuada careciendo, además, de una remisión al efecto por la ley que desarrolla en cuanto esta se remite expresamente al régimen general (...)

...En todo caso y en conclusión no cabe apreciar una norma reglamentaria como la que nos ocupa pueda comportar el reconocimiento de una legitimación o potestad que no resulta de previsión legislativa que era, en todo caso, el supuesto examinado por la STS de 24/2/2021.

Por lo expuesto ha de concluirse en la falta de competencia de la Administración por cuanto la misma no puede fundamentarse en la previsión legal invocada sino en la disposición reglamentaria, art. 59.3 del RDUA, cuya nulidad por contravenir las previsiones de la ley que desarrolla, incurriendo en infracción del principio de jerarquía normativa, lo que procede apreciar y declarar conforme a las previsiones del art. 27.2 de la LJCA, lo que determina la estimación del recurso de apelación y la desestimación del recurso contencioso administrativo por cuanto resultaba ajustado a derecho la inadmisión del recurso de revisión interpuesto por la Administración autonómica al carecer de competencia".

Mediante ATS de 14/12/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía, fijándose como cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia la siguiente:

"Determinar si la legitimación de la Administración autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe contemplarse en norma con rango de ley o si resulta válido que su previsión se contenga en una norma de rango reglamentario, reafirmando, complementando, matizando o, en su caso, corrigiendo o rectificando nuestra doctrina jurisprudencial contenida en las STSS nº 250/2021, de 24 de febrero (RC 8174/2019) y n.º 1.479/2023, de 20 de noviembre, (RC 1051/2022)."

La Junta de Andalucía en su escrito de interposición planteaba que el art. 59.3 RDUA no atribuía ex novo algo que el art. 190 LOUA no previese; además decía que la STC 55/2018, de 24 de mayo que interpreta el artículo 1.2 LPAC admite la posibilidad de desarrollo reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar, etc.

La STS de 15/07/2025

La sentencia después de fijar el marco normativo aplicable (arts. 9.1, 9.3, 103.1 y 105 b) CE, art. 1.2 LPAC y los citados arts. 190 LOUA y 59.3 RDUA) cita cuatro sentencias de la Sala Tercera donde se resume la jurisprudencia dictada hasta el momento sobre la legitimación de las C.C.A.A. para poder solicitar la revisión de oficio de actos municipales urbanísticos:

• STS de 26/10/2020 (RC 1443/2019): En ella, "haciendo referencia a nuestra STS de 12 de abril de 2016 (RCA 3550/2014), ya establecía que la legitimación de las CCAA para instar la revisión de oficio de actos de la Administración Local en materia urbanística se fundamentaba en el ejercicio de una potestad administrativa, potestad que no se podía canalizar vía artículo 102.1 de la ley 30/1992 (hoy artículo 106 LPAC), sino que debía someterse al régimen del artículo 65 LBRL.".

• STS de 24/2/2021 (RC 8174/2019): En esta se "desarrollaba el concepto de interesado a los efectos del artículo 102.1 Ley 30/1992 reiterando que el supuesto de ejercicio por una CCAA se encuadraba como una potestad administrativa...ya añadía la exigencia de una previsión legal para la atribución de tal potestad administrativa".

• STS de 20/11/2023 (RC 1051/2022): En ella ya se fijó como doctrina jurisprudencial la exigencia de que esa atribución de la potestad administrativa a una Comunidad Autónoma se tenía que hacer con una norma con rango de Ley: "La respuesta se deduce de lo anteriormente expuesto. La Administración autonómica, salvo que tenga la condición de interesada, carece de la facultad de instar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, como es la concesión de una licencia municipal de obras, salvo que una norma con rango legal se la atribuya expresamente."

• STS de 23/5/2025 (RC 2371/2023): Finalmente en esta, que había comentado aquí, aparte de confirmar la doctrina anterior, fija los plazos para su ejercicio diciendo que: "1) cuando en aplicación de la normativa sectorial propia de la Comunidad Autónoma se considera legitimada a la Administración Autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad, el plazo al que debe sujetarse la Administración autonómica, para efectuar el requerimiento del artículo 107 LPA es el de cuatro años establecido en el mismo; 2) el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara conforme al artículo 44.3 LJCA, y específicamente en el mismo sentido, el art. 65 de la LRBRL; y 3) correlativamente el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado al Ayuntamiento, es el general de dos meses establecido en el art. 46.6 de la LJCA al que remite el art. 65 de la LRBRL, computado desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento".

A continuación nos explica cuál es la regla general para atribuir las potestades administrativas; que se haga por norma con rango de Ley y las razones constitucionales y legales de que esto sea así:

"6.2. En línea de principio y con carácter general, la atribución de potestades administrativas debe realizarse por una norma con rango de Ley (incluso hay algunas potestades directamente atribuidas por la Constitución) por exigencia del principio de legalidad (artículo 9.3 CE y 103.1 CE), aunque en el debate casacional que nos ocupa (atribución vía norma con rango de Ley vs vía Reglamento) se admiten modulaciones de este principio en su aplicación a la instrumento normativo apto para la atribución de potestades administrativas.

a) Esta vinculación al principio de legalidad viene exigida porque la Administración no actúa en el puro ejercicio de la autonomía de la voluntad sino que, en rigor, actúa en el ejercicio de unas potestades (administrativas) que le atribuye específicamente el ordenamiento jurídico con la finalidad (indisoluble) de satisfacer el interés general (artículos 103.1 106.1 CE). Y esta naturaleza teleológica inherente al ejercicio de la potestad administrativa exige, por mor del principio de legalidad, su atribución por norma con rango de Ley.

b) Como se ha señalado se pueden admitir algunas modulaciones a este principio de legalidad. Así se admite la colaboración del Reglamento en el desarrollo o concreción de determinados aspectos de las potestades administrativas pero respecto de una potestad administrativa previamente atribuida en sus elementos esenciales por una norma con rango de Ley.

c) Asimismo se puede admitir la atribución de determinadas potestades por el propio Reglamento: la denominada autoatribución de potestades. Pero esta autoatribución queda restringida a los denominados Reglamentos autoorganizativos es decir aquellos Reglamentos organizativos internos que se proyectan esencialmente ad intra".

Después de negar que en este caso exista norma con rango de ley porque el art. 190 LOUA no contemplaba dicha habilitación explica que ni el art. 1.2 LPAC ni la STC 55/2018, de 24 de mayo habilitan a que se pueda otorgar esa potestad mediante un reglamento:

"b) Y ello sin que, además, pueda conceptuarse como un desarrollo reglamentario amparado por el articulo 1.2 LPA, como también alega el recurrente, puesto que el citado artículo 59.3 no trata simplemente de una especialidad del procedimiento de revisión, ni una forma de iniciación del procedimiento, ni una mera designación del órgano competente (designación que presupone necesariamente la previa atribución de una potestad), sino que constatamos que lo que hace el artículo 59.3 del Reglamento es una atribución ex novo de una potestad administrativa sin habilitación por norma con rango de Ley. Y la atribución reglamentaria ex novo de una potestad administrativa contraría el principio de legalidad en los términos expuestos.

Confunde en este punto la recurrente potestad con competencia, pues la competencia es la medida de la potestad administrativa (previamente atribuida por ley) que corresponde a cada órgano dentro de una determinada Administración.

c) Esta recta interpretación del articulo 1.2 LPA es plenamente compatible con la STC 55/2018 -FJ 6-, también invocada, que se refiere al artículo 105 c) CE y al artículo 1.2 LPA, al señalar: “[…] Los incisos controvertidos del artículo 1.2 establecen que las Comunidades Autónomas y el propio Estado, cuando regulen procedimientos administrativos especiales en el marco de sus respectivos títulos competenciales, deberán utilizar instrumentos de rango legal con carácter general. Vienen a confiar las regulaciones procedimentales a la ley y, en su caso, a las normas gubernamentales con rango de ley. Ello supone, ciertamente, una limitación de la capacidad de autoorganización de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, las Comunidades Autónomas conservan la capacidad de optar entre los instrumentos legal y reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. A su vez, los incisos controvertidos se limitan en este caso a desarrollar una reserva de ley que ya opera por virtud de la Constitución.

El artículo 105 c) CE dispone que la ley regulará «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos». Efectúa así una «reserva de ley» auténtica o propia [STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 5, refiriéndose al artículo 105 c) CE] como «garantía instrumental» del principio democrático (STC 107/2015, de 28 de mayo, FFJJ 2 y 3, refiriéndose a otra reserva de ley igualmente establecida en la Constitución). Se trata con ello de que las administraciones públicas ejerzan sus potestades con arreglo a procedimientos esencialmente determinados por las cámaras legislativas o, al menos, por normas gubernamentales con rango legal (decreto-ley y decreto legislativo). A la vista de todo ello, cabe apreciar que los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues «razones constitucionales» [STC 41/2016, FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida.»

Por lo tanto, de esta Sentencia, en contra de lo alegado por el recurrente, se concluye que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, cuando regulen procedimientos administrativos especiales en el marco de sus respectivos títulos competenciales, deberán utilizar instrumentos de rango legal con carácter general. Y sin que el alegado FJ 6 de la STC 55/55/2018 al admitir la capacidad de las CCAA de optar por el instrumento legal o reglamentario en los términos del artículo 1.2 LPA sea contrario a lo que nuestra sentencia concluye, puesto que ese margen reglamentario (plenamente constitucional) que prevé el citado artículo 1.2 LPA no es aplicable al supuesto que nos ocupa de atribución de una potestad administrativa. Y es que no estamos, como hemos concluido, ante una mera regulación reglamentaria de plazos, formas de iniciación o designación de órganos competentes etc., sino ante una auténtica atribución de una potestad en los términos y con la naturaleza que hemos delimitado aquí.

d) Tampoco estamos ante una autoatribución reglamentaria de potestades compatible con el principio de legalidad. Y ello porque constatamos que la previsión reglamentaria no atribuye una potestad de autorganización, ad intra, sino que recoge una potestad atribuida a la CCAA (la de instar a la Administración local la revisión de oficio de los actos de la propia Administración Local) exorbitante, de gravamen, que incide en el ámbito de actos de competencia municipal y también en los derechos de los ciudadanos titulares de los actos cuya revisión se insta. Todo ello exige una atribución por norma con rango de Ley".

En función de todo lo anterior, después de fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio ("La legitimación de la Administración autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, supone el ejercicio de una potestad administrativa que debe atribuirse en una norma con rango de Ley"), al haber sido introducida la potestad de instar la revisión de oficio por el art. 59.3 RDUA desestima el recurso de casación, confirmando la sentencia de la sala andaluza.

Por último, antes de finalizar recordar que hoy en día se ha solventado esta falta de habilitación y la Junta de Andalucía ya se encuentra habilitada por norma con rango de Ley; el art. 158.4 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) nos dice que:

"4. La Comunidad Autónoma podrá impugnar e instar la suspensión de los actos o acuerdos municipales que considere que infringen el ordenamiento jurídico conforme a lo previsto en la legislación estatal.

Así mismo, podrá instar ante las Entidades Locales la revisión de oficio de los actos urbanísticos nulos de pleno derecho, mediante petición razonada, así como impugnar la desestimación de las solicitudes que hubiera instado."

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

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