Si se inicia la presentación electrónica de una solicitud y se paga la tasa asociada, aunque no se finalice, NO se puede tener por no presentada SIN previo requerimiento de subsanación

Diego Gómez Fernández
25 jul
16 Min. de lectura

La STS de 17/07/2025 (RC 4517/2023. Ponente Excma. Sra. Mª Concepción García Vicario) ha fijado esta interesante doctrina jurisprudencial (que completa a la STS de 31/05/2021 (RC 6119/2019) cuya defensa había llevado magistralmente el compañero Rafael Rossi Izquierdo) que nos dice que:

«en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, NO puede tenerse por no presentada la referida solicitud o en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, SIN previo requerimiento de subsanación.»

El derecho al error

El derecho al error y a su subsanación en el procedimiento administrativo ya se había reconocido en el art. 71 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 en la que se decía que:

"Si el escrito de iniciación no reuniera los datos que señala el artículo 69, o faltara el reintegro debido se requerirá a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más trámite".

En el art. 71 de la Ley 30/1992 de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, "Subsanación y mejora de la solicitud" se mantuvo con la siguiente redacción:

"1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento."

En el art. 68 LPAC "Subsanación y mejora de la solicitud", se trasladó el art. 71 Ley 30/1992 con el añadido en su apartado 4º de la llamada subsanación electrónica:

"1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación."

Con relación a esta subsanación electrónica escribí en febrero de 2018 la entrada "La subsanación electrónica del art. 68.4 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo", lo que dio origen a una amistosa polémica con el maestro Sevach. La contestó en "La controvertida subsanación electrónica", lo que provocó mi "Réplica a Sevach sobre la subsanación electrónica del art. 68.4 Ley 39/15" Más adelante me di cuenta de que había añadido una adenda a su entrada, que contesté a su vez en "El Supremo confirma el criterio antiformalista en solicitudes administrativas". Finalmente en "La subsanación electrónica del art. 68.4 LPAC sólo es para procedimientos iniciados por solicitud" se puede leer la solución dada por el Tribunal Supremo a la interesante cuestión debatida.

Ahondando en este derecho al error, el profesor Juli Ponce Solé recogía en la entrada de su magnífico blog "Errar en la gestión pública es humano (pero no sólo), perseverar es diabólico y rectificar es de sabios (si no se viola el derecho a una buena administración de las personas)" nos decía que:

"El Consejo de Defensa del Contribuyente después de celebrar en el Instituto de Estudios Fiscales en 2022 un debate sobre esta cuestión emitió la Propuesta 3/2022 sobre la incorporación del derecho al error en el ordenamiento tributario español en una norma con rango de ley, para el caso de primeros errores no dolosos.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 28 de noviembre de 2023 (re. 15081/2023; ECLI: SE: TSJGAL: 2023:7835) ha recogido esta figura en relación con la valoración de la culpabilidad del obligado tributario teniendo en cuenta la complejidad de normas y procedimientos existente, puesto que, si bien la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, como señala el código civil español, es cierto también que para sancionar a alguien hace falta que exista el elemento de la culpabilidad, basada en la negligencia, de acuerdo con el art. 25 CE.

No existe aún, como decimos, en el ordenamiento jurídico español una regulación de la figura de la rectificación de sus errores por las personas que se relacionan con la Administración, esto es, lo que de manera no técnica a veces se conoce como “derecho al error”, ni sectorial ni transversalmente.

Sí existe esta regulación, por ejemplo, en el caso francés, donde la Ley n.º 2018-727 de 10 de agosto de 2018, por un estado al servicio de una sociedad de confianza, la ha incorporado de manera transversal, lo que ha permitido reconocer 900.000 derechos al error desde 2018 y ha sido glosada por la doctrina jurídica administrativa como una transformación de la relación entre la administración y sus usuarios. Regulación francesa que ha sido completada con una tarea de gestión y acompañamiento de la ciudadanía por parte administrativa, identificando los errores más frecuentes y como prevenirlos en una página web específica.

Asimismo, Polonia también ha recogido este derecho y en los Países Bajos existen iniciativas al respecto. En Italia, el reciente Código de contratos públicos de 2023 incluye en su art. 2 una referencia a la necesaria confianza en los operadores económicos, a los que se otorga por ley el derecho a subsanar sus errores en las ofertas antes de la licitación (art. 101. 4).

Un segundo derecho relacionado con los errores, parecido al anterior pero diferente, es el de las personas a no ser perjudicadas por los cometidos por las administraciones, vinculado con el derecho a una buena administración de las personas, reconocido en el ordenamiento europeo y español y afirmado por el TS como principio constitucional.

Este derecho debería configurarse normativamente en España también, teniendo en cuenta la jurisprudencia del TEDH recaída al respecto, que establece un límite en la reclamación del reintegro de las prestaciones pagadas a los ciudadanos basado en la necesidad de evitar la violación de la buena administración, good governance, que actúa como impedimento para exigir el reintegro de las mismas (así, la conocida sentencia de 26 de abril de 2018, caso Cakarevic vs. Croacia, sentencia de 11 de febrero de 2021 o Casarin vs. Italia, entre otras).

En esta línea, la STS de 4 de abril de 2024 (n.º 530/2024), sala de lo social, ha señalado que un ciudadano no tiene que devolver una prestación de desempleo concedida por el SEPE debido a que no contribuyó en nada al error, imputable únicamente a este servicio, actuó de buena fe, se trata de una prestación modesta que satisface necesidades básicas de subsistencia y no se consideró la situación del trabajador en el contexto de la pandemia del COVID al reclamarle la devolución.

La defensora del pueblo de Cataluña, en la reciente Resolución del expediente AO-00144/2024 relativa a la devolución de ingresos indebidos en los procedimientos de renta garantizada de la ciudadanía se ha pronunciado sobre este derecho. La Generalitat informó a la defensoría del envío de 11.000 comunicaciones a personas que recibían esta prestación en relación con la apertura de un procedimiento de revisión de esta. En octubre de 2024 se había reclamado el retorno de ingresos indebidos a 2.300 personas, por un importe de 7.500 euros de media. Al hilo de este contexto, la defensoría, teniendo en cuenta la jurisprudencia mencionada, realiza una serie de recomendaciones normativas y de gestión a incorporar en el ordenamiento jurídico.

En definitiva, es preciso innovar en favor de los ciudadanos y avanzar en la simplificación y la buena administración, colmando esta laguna existente en nuestro ordenamiento jurídico, mejor pronto que tarde, a la que hemos hecho referencia. Nada parece obstar, de acuerdo con la jurisprudencia del TC al respecto y los antecedentes de procedimientos y derechos específicos autonómicos introducidos en los últimos años en diversas normativas (como en Cataluña, los derechos de nuevo cuño no contemplados en la LPAC incluidos en la ley 26/2010), a que las CCAA incorporen una regulación de los errores en sus relaciones con sus ciudadanos, en ejercicio de sus competencias en materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico que les reconocen sus Estatutos de Autonomía, respetando el art. 149.1.18 CE."

Ligado a lo anterior (y seguramente con la participación del profesor Ponce) salía el otro día esta muy buena noticia: el Gobierno de la Generalitat catalana plantea una iniciativa para incorporar este derecho al error más amplio dentro de su legislación, unido a la consagración de la supresión por ley de la exigencia de la cita previa obligatoria.

Una vez hecha esta introducción veremos los antecedentes de nuestro caso.

Los antecedentes

Un ciudadano senegalés interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena en la Subdelegación del Gobierno en Bizkaia.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Bilbao mediante sentencia nº 1/2022, de 13 de enero estimó el recurso contencioso-administrativo y consideró obtenida por silencio administrativo la prórroga de la autorización de residencia solicitada.

La Abogacía del Estado recurrió en apelación dicha sentencia y dicho recurso fue estimado por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco nº 156/2023, de 30 de marzo, al entender que no había quedado acreditada la efectiva presentación de la solicitud de inicio, siendo carga suya probar esa presentación; decía así:

"[...] El art. 217 de la LEC impone a la actora la carga de demostrar que presentó la instancia y la Ley 39-2015 del procedimiento administrativo común impone a la Administración la obligación de entregar el recibo correspondiente a la presentación electrónica.

La tesis de la parte actora no se comparte y es que si el sistema no funcionaba y no se proporcionó el resguardo acreditativo de haber presentado la instancia debió haber solicitado que mediante la prueba oportuna se informase por los responsables del sistema informático respecto del funcionamiento del mismo en el día y hora en que se presentó la solicitud y, en general, respecto del propio funcionamiento del sistema ya que la interesada argumenta que no es infrecuente el funcionamiento defectuoso. La duda que pudiese existir respecto del funcionamiento del sistema electrónico debió generarse a través de las manifestaciones de los responsables técnicos del funcionamiento y mantenimiento del sistema y no de meras manifestaciones de la interesada.

En segundo lugar, si se asume que el sistema no funciona correctamente y que se tiene la carga probatoria de demostrar la presentación en plazo de la instancia no parece muy razonable que no se obtuviese un pantallazo de la instancia o incluso un archivo pdf de lo mostrado en pantalla.

El resguardo relativo al abono de la Tasa se refiere exclusivamente a esta, nada consta ni se puede inferir respecto de un hipotético expediente de renovación y tampoco la parte actora, sobre la que pesa la carga de la prueba, pide a la demandada que declare sobre los distintos apartados del resguardo.

Por todo lo anterior, insatisfecha la carga de la prueba por quien venía obligado a ello, debe ser estimado el recurso de Apelación y desestimado el contencioso administrativo de instancia. [...]"

Mediante ATS de 26/10/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el ciudadano senegalés en el que se consideró como cuestión que presentaba interés casacional para la formación de la jurisprudencia la siguiente:

"...determinar si en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, puede tenerse por no presentada la referida solicitud o, en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación".

Se consideraron como normas que serían objeto de interpretación el art. 217.3 LEC y el art. 68 LPAC, sin perjuicio de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente tratado.

La STS de 17/07/2025

Después de citar la jurisprudencia sobre la carga de la prueba (SSTS 19/3/2007 (RC. 6169/2001), 6/7/2018 (RC 1767/2016) y 18/32021 (RC 6391/2019)) y entrando en la interpretación del derecho a la subsanación del art. 68 LPAC, la sentencia trae a colación la doctrina jurisprudencial sentada con relación asu precedente inmediato, el citado art. 71 de la Ley 30/1992 y la STS de 31/05/2021 (RC 6119/2019) diciendo que:

"A los efectos de este recurso, ha de tenerse presente asimismo la doctrina relativa a si el artículo 71 LRJPAC -de redacción similar al artículo 68 Ley 39/2015- resulta de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante sin previo requerimiento de subsanación; doctrina reflejada en la sentencia de 31-5-2021 (rec. 6119/2019), reiterada posteriormente en sentencias de 16 de junio y 6 de julio de 2021 (rec. 7452/2019 y 814/2020, respectivamente), así como en la de 10-3-2022 (rec. 4145/2020).

La referida STS de 31-5-2021 se pronuncia en los siguientes términos:

«QUINTO.- Abordando ya la cuestión de interés casacional objetivo, esta Sala no alberga ninguna duda sobre la respuesta: el deber de dar un plazo de diez días para la subsanación de las solicitudes que hayan omitido la «firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio», en palabras del vigente art. 66.1.e) de la Ley 39/2015 , está expresamente previsto por el art. 68 del mismo cuerpo legal. Y que la vigente legislación de procedimiento administrativo ha sido ya pensada para la llamada «Administración electrónica» resulta evidente de la simple lectura de la citada Ley 39/2015, para la que el modo tendencialmente normal de comunicación entre la Administración y los particulares es el electrónico. Así las cosas, sería sumamente difícil -por no decir imposible- argumentar que la previsión legal del carácter subsanable de la omisión de firma en las solicitudes no es aplicable a las solicitudes presentadas por vía electrónica. Ello vale igualmente para aquellas omisiones que, sin referirse a la firma electrónica propiamente dicha, afectan a la «acreditación de la autenticidad de la voluntad» del solicitante, como podría ser el paso final de validar lo formulado y enviado por vía electrónica.

Es cierto que la Ley 30/1992, temporalmente aplicable al caso aquí examinado, fue elaborada en un contexto histórico y cultural diferente, aún apegado a los modos tradicionales de comunicación. Sin embargo, la previsión de su art. 71 es similar, como queda dicho, a la recogida en el vigente art. 68 de la Ley 39/2015 , por no mencionar que la interpretación de la antigua norma a hechos acaecidos en la segunda década de este siglo no puede por menos de hacerse teniendo en cuenta la realidad social de ese momento, tal como exige el art. 3 del Código Civil. En otras palabras, en ese momento la firma electrónica era legalmente firma a efectos de las solicitudes presentadas a la Administración, por lo que no había ya ninguna razón por la que no le fuese aplicable lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.»

Avanzando un paso más, mediante auto de admisión de 6 de julio de 2023 recaído en el recurso 1905/2021, se entiende que la cuestión que presenta interés casacional objetivo estriba en determinar si la posibilidad de subsanación prevista en el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta de aplicación en los supuestos de «presentaciones telemáticas no finalizadas», de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante sin previo requerimiento de subsanación.

Tal cuestión ha sido objeto de examen en sentencia de 15 de enero de 2024 (rec. 1905/2021) reproduciendo lo dicho en sentencia de 31 de mayo de 2021 (rec. 6119/2019).

Añadir que dicha resolución se pronuncia expresamente sobre la objeción que planteaba la Letrada de la Junta de Andalucía sobre que la interpretación seguida por la Sala era errónea y debería ser corregida. En sustancia, sostiene que la Junta de Andalucía no niega que el art. 68 de la Ley 35/2015 sea aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática: lo que afirma es que dicho precepto legal no es aplicable cuando no ha habido presentación de la solicitud. Para que quepa la subsanación es preciso, a su modo de ver, que haya habido una solicitud; lo que no ocurre en casos como este, en que la solicitud por vía telemática no llega a realizarse.

A lo que responde la sentencia de 15.01.2024 de este Tribunal:

«Esta objeción no puede acogerse, porque el recurrente sí realizó operaciones por vía telemática tendentes a la presentación de su solicitud.

Cosa distinta es que, por unas razones u otras, no siguiera los pasos adecuados y su solicitud no quedase registrada. Es precisamente en este punto donde hay que llamar la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos. En efecto, al enunciar los derechos de las personas en el procedimiento administrativo, el art. 13 de la Ley 39/2015 declara en su apartado b): "A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas." Ello significa que la Administración no puede fundar sus actos desfavorables para los particulares en la mera falta de pericia de estos para el manejo de medios telemáticos. Debe, por el contrario, demostrar que ha hecho lo razonablemente posible para facilitarles el correcto uso de los mismos, así como la subsanación de errores y omisiones; algo que, en el presente caso, no consta que hiciera.»

A continuación entra a resolver la cuestión planteada en el auto de admisión, en el que se indicaba que consideraba conveniente que la Sala se pronunciase nuevamente sobre esta cuestión para profundizar en ella; así lo hace diciendo lo siguiente:

"II.-Partiendo de que como tiene declarado este Tribunal, el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación. Y teniendo en cuenta que ha extendido tal pronunciamiento a casos en que no consta que la solicitud por vía telemática llegara a realizarse, no quedando debidamente registrada, cual es el caso que aquí nos ocupa, con independencia que ello traiga causa de no seguirse los pasos adecuados o por defectuoso funcionamiento de la plataforma electrónica, entendemos que el hecho de que tal solicitud no quedase registrada no constituye óbice alguno para aplicar las previsiones del art. 68 citado, llamando nuevamente la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos.

Como ya razonó esta Sala en su sentencia inicial de 31.05.2021, la Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo.

Más aún, cuando la Administración conoció que el recurrente y su empleador habían abonado las tasas correspondientes a la tramitación de la modificación de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales de arraigo laboral, asociándose en la plataforma telemática el abono de dichas tasas -de lo que sí existe justificante de presentación- a un expediente identificado e individualizado con una numeración específica, no habiéndose practicado requerimiento alguno para subsanación que establece el artículo 68 de la Ley 39/2015 al detectar -tras la presentación de las tasas pagadas- la no constancia o inexistencia de la solicitud formulada a través de la plataforma y documentos acompañados con la misma.

III.-En consecuencia, la respuesta de esta Sala a la cuestión casacional planteada es que «en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, NO puede tenerse por no presentada la referida solicitud o en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, SIN previo requerimiento de subsanación.»

Después de fijar esta interesantísima jurisprudencia, entra a resolver el caso concreto integrando los hechos; estima el recurso y concede el derecho del recurrente a la subsanación prevista en el art. 68 LPAC porque:

"... consta en autos justificante de presentación por el recurrente -a través de la plataforma Mercurio- con fecha 17 de marzo de 2021, solicitando «subsanación de requerimiento» mediante la aportación de sendos Modelos 790 correspondientes al abono de dos tasas con códigos 052 y 062, abonadas, la primera, en efectivo el día 10.03.2021 (sello de la propia entidad bancaria) y la segunda, el día 16.03.2021 por su empleador mediante adeudo en cuenta.

En ambos documentos de abono de tasas, se describe e individualiza el número de expediente a que están asociadas las mismas, concretamente el nº NUM000, lo que, a juicio del actor, acredita que sí se presentó la solicitud el 10 de marzo de 2021, lo que no es admitido de contrario, por tratarse de un número que la aplicación deja pregrabado y no se corresponde con la presentación de solicitud alguna, en los términos reseñados en el FJ Cuarto de la presente resolución.

Dicha objeción no puede tener acogida. En primer lugar, aun siendo cierto que el recurrente no ha acreditado la recepción del denominado «requerimiento de subsanación» para el pago de tasas, lo que factiblemente pudo hacer aportando a autos el mismo. No obstante, la Administración tras tener conocimiento del abono de las tasas asociadas a un procedimiento específico, aceptó las mismas, obviando la no constancia o inexistencia de una solicitud previa a través de la plataforma telemática al que estarían asociadas dichas tasas.

En segundo término, en virtud del principio de facilidad probatoria y de proximidad al objeto de la prueba recogidos en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la Administración pudo constatar y acreditar fácilmente en autos que el número del expediente al que se asociaron las tasas, no se correspondía con ninguna solicitud de fecha 10 de marzo, sino con un número previo asignado al concederse una solicitud inicial susceptible de ulterior renovación o modificación, no habiéndose acreditado nada al respecto.

Llegados a este punto, reiteramos que la Administración no puede escudarse en el modo en que opera el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo, máxime cuando tuvo conocimiento del pago de las tasas asociadas a un concreto expediente, no habiendo efectuado objeción ni realizado actuación alguna al respecto.

Es claro así que la sentencia impugnada debe ser casada y que ha de estimarse parcialmente el recurso interpuesto, declarando el derecho del recurrente a que la Administración, conforme al art. 68.1 de la Ley 39/2015, le conceda un plazo de diez días para subsanar la falta de registro del escrito presentado el 10 de marzo de 2021 a través de la plataforma Mercurio, junto con los documentos aportados, solicitando la modificación de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales de arraigo social a autorización de residencia y trabajo inicial, no procediendo efectuar pronunciamiento alguno respecto del fondo del recurso, en tanto no se proceda a subsanar el defecto procedimental apreciado".