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  • Foto del escritorDiego Gómez Fernández

La cita previa obligatoria, las potestades discrecionales y el principio de buena administración


Los amigos de Economist&Jurist, gracias a Luis Javier Sánchez han tenido la amabilidad de publicarme "El Consejo para la defensa del contribuyente y la cita previa obligatoria".


En el artículo analizo diversos aspectos del "Informe sobre el funcionamiento del sistema de cita previa en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y propuestas para su mejora" del Consejo para la Defensa del Contribuyente (CDC).


El CDC es un órgano colegiado adscrito a la Secretaría de Estado de Hacienda, de composición mixta, ocho miembros de la Administración y los ocho restantes, cuatro profesores de la Academia y los cuatro restantes, profesionales del ámbito tributario.

La falacia del espantapájaros


Este informe del CDC realiza una defensa de la bondad de la cita previa obligatoria a través de una técnica argumentativa conocida como la falacia del espantapájaros.


En lugar de limitarse a exponer las razones por las que, a juicio del CDC, es necesario que la cita previa tenga que seguir siendo obligatoria, ataca que "en determinados foros" y en los programas de los partidos políticos se pretenda su total eliminación.


Sin embargo, ello no es cierto; lo que se pretende es eliminar su obligatoriedad y que vuelva a ser voluntaria, como lo era antes de la pandemia.


Empezando por esos "determinados foros", en la entrada "La cita previa obligatoria en las Administraciones Públicas" publicada el 8/10/2022 dejaba claro que lo se criticaba era la imposición obligatoria sin motivación de la cita previa para poder acceder a oficinas de asistencia en materia de registros y oficinas de atención ciudadana. Sobre la voluntariedad de la cita previa, de hecho, se recogía el siguiente párrafo en la que se alababan sus virtudes: "Con la recuperación de la normalidad, la cita previa ha recuperado en muchos sitios su carácter voluntario, siendo una buena opción que beneficia al ciudadano porque ahorra tiempo y también a la Administración que puede organizar mejor el servicio.”.


En "La obligatoriedad de la cita previa y los plazos administrativos" de 24/03/2023 añadía que "Desde ese mes de octubre algunas Administraciones Públicas como la Xunta de Galicia, el Principado de Asturias, la Junta de Castilla y León o los Ayuntamientos de Madrid, A Coruña o Vigo han decidido suprimir la obligatoriedad de la cita previa. Ello ha supuesto la vuelta a la voluntariedad de la cita previa donde es un derecho más del ciudadano; las personas pueden elegir entre distintos canales para relacionarse con la Administración, sin necesidad de que ésta le tenga que imponer uno concreto, como explicaba aquí con buen criterio Víctor Almonacid."

Sobre los partidos políticos, en el artículo publicado se explica que éstos no han propuesto en sus programas electorales eliminar la cita previa, sino sólo su obligatoriedad, recogiéndose extractos de dichos programas


Esta misma propuesta fue realizada por el Pleno del Senado que en su moción de 26/04/2023, aprobada con los votos a favor de PSOE, PP, PNV, Ciudadanos, Agrupación de Electores «Teruel Existe», Partido Regionalista de Cantabria, Junts per Catalunya y Coalición Canaria/Partido Nacionalista Canario, había instado al Gobierno a:

"1. Garantizar la administración abierta, a la que las personas puedan acceder sin necesidad de cita previa con carácter obligatorio para ser atendido en todas las dependencias de la Seguridad Social con el objetivo de que se puedan tramitar las diversas prestaciones que gestiona, tales como pensiones, el ingreso mínimo vital, así como todas las prestaciones de la Seguridad Social, evitando que se puedan encadenar períodos de dos o tres meses para algo tan prioritario como es la gestión de una pensión...".


Esta eliminación de la obligatoriedad de la cita previa es lo que han hecho los partidos en aquellos lugares en que lo han llevado ya a la práctica recientemente en los Ayuntamientos de Murcia, Sevilla y Torrelodones o en la Generalitat catalana, siguiendo en este último caso las recomendaciones de la Síndaca de Greuges.


En el acuerdo de la Generalitat de Cataluña se deja también claro que lo que se acuerda es eliminar la obligatoriedad de la cita previa, no la cita en sí misma:


"3 Disponer que la cita previa para acceder a los servicios y trámites de la Administración de la Generalitat y su sector público únicamente puede establecerse para mejorar la atención a la ciudadanía y en ningún caso puede tener un carácter obligatorio. El establecimiento del servicio de cita previa debe comunicarse a la unidad directiva competente en materia de servicios digitales y experiencia ciudadana.


4 Determinar que la ciudadanía debe poder concertar la cita previa por varios canales y, en todo caso, de forma presencial".

La cita previa obligatoria y el principio de buena administración


Por otra parte, el apartado 1.2 del informe del CDC se titula “El principio de buena administración no se opone a la cita previa". En él se defiende que dicho principio sólo se aplica al procedimiento administrativo al derivarse del art. 41 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; que la cita previa no afecta al procedimiento administrativo porque forma parte de una actividad de asistencia no procedimental por lo que no le afecta la prohibición del art. 1.2 LPAC de no introducir nuevos trámites sino es por ley. Y que en todo caso, "con independencia de la mayor o menor disponibilidad de “citas previas” o de su celeridad, queda siempre expedita la posibilidad de que el administrado, en el ámbito de la AEAT, y cuando lo que realmente pretenda sea la realización de un acto puramente procedimental, inicie el procedimiento por el cauce de sede electrónica o mediante la presentación de la documentación en el registro correspondiente o el común (art. 16.4 de la LPC)".


En el artículo publicado se rebaten estas afirmaciones. Sin perjuicio de remitirme a los argumentos completos que se exponen en él, se resumen en lo siguiente:


El principio/derecho a la buena administración se deriva en nuestro derecho de los arts. 9.3 y 103 de la Constitución y no del art. 41 TFUE, que sólo ha servido de inspiración.


El principio de buena administración no sólo se aplica al procedimiento, sino también a las potestades discrecionales como la de autoorganización, como ha dicho el Tribunal Supremo y como ha explicado el mayor experto español en dicho principio/derecho, el profesor Juli Ponce Solé al que agradezco enormemente las aportaciones para el artículo.


La cita previa obligatoria puede afectar y muchas veces afecta al procedimiento administrativo, por lo que en estos casos es de aplicación la prohibición del art. 1.2 LPAC que impide introducir trámites adicionales a los ya previstos en la ley sino es a través de otra ley, de manera motivada y sólo cuando su introducción resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento.


La Administración no puede impedir al ciudadano elegir libremente las maneras y lugares de presentación de escritos que le ofrece el art. 16.4 LPAC como ha dicho recientemente la STSJ de Asturias de 17/02/2023 (Rec.nº95/2022).


La cita previa obligatoria y la potestad de autoorgnización


El informe continúa diciendo que "si bien el interés general pertenece al ciudadano, es la Administración la que lo debe gestionar, y gestionar significa encontrar la adecuada ponderación entre medios y necesidades. El sistema de cita previa de la AEAT encuentra precisamente su fundamento en ese interés general de prestar un adecuado servicio a los ciudadanos con un horario lo suficientemente amplio para evitar provocar un menoscabo en la prestación del servicio y conseguir una adecuada diligencia en su prestación, teniendo en cuenta su sostenibilidad, lo que implica hacer un juicio de equilibrio entre un servicio de asistencia efectivo y la disponibilidad de recursos materiales y humanos que lo pueda hacer posible para todos los ciudadanos".


Subyace en el informe una concepción patrimonialista de la Administración, más propia del antiguo régimen, que choca frontalmente con la realidad que se deriva de la aprobación de la Constitución española, en la que el ciudadano es su origen (art. 1.2 CE) y su razón de ser (art. 10 CE), estando las Administraciones al servicio de las personas (art. 103 CE).


Me recordó al despotismo ilustrado ("Todo para el pueblo pero sin el pueblo"). Es lo mismo que desgraciadamente llevamos sufriendo un tiempo con la Administración electrónica, tanto en su regulación a la que me he referido aquí, como en su implantación práctica, de la que he hablado últimamente aquí y aquí.

El informe sorprendentemente omite que la Administración, aún dentro de las potestades discrecionales como es la de autoorganización (de organizarse a sí misma), en la que el legislador ha planificado la consecución de los fines de una forma más general y finalística, no goza de libertad absoluta. La Administración, para tomar una medida, debe de aplicar correctamente la metodología de adopción de decisiones discrecionales que han explicado entre otros el profesor José Mª Rodríguez de Santiago o Ponce Solé antes citado de modo que pueda superar el test de control que han venido construyendo la doctrina y la jurisprudencia.


Este test, que pretende evitar que la discrecionalidad se convierta en arbitrariedad prohibida por la Constitución (art. 9.3), controla la actividad administrativa a través de 1) sus elementos reglados; 2) su adecuación al fin perseguido (art. 106.1 CE y art. 34.2 LPAC); 3) la motivación de esa decisión (art. 35.1.i) LPAC); 4) sus hechos determinantes (STS 9/02/2009, RC 5938/2005) y 5) los principios generales del derecho, tanto los constitucionales como los legales, especialmente los principios de servicio a los intereses generales (art. 103 CE), el de proximidad a los ciudadanos (art. 3 LRJSP), el de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y el principio de buena administración.


Aunque me remito a las razones dadas en el artículo, les anticipo que aplicando todos esos elementos, del mismo modo que señalaba en mi artículo de octubre pasado, la cita previa obligatoria en las oficinas de asistencia en materia de registros y en las oficinas de atención ciudadana básicas es contraria a derecho.


La Administración puede y debe organizarse a sí misma atendiendo a todos los principios que son de aplicación, incluidos los de eficacia y eficiencia. Pero debe de hacerlo sin menoscabo de derechos tan básicos como son el de ser atendido adecuadamente, de manera presencial y próxima, sin que esté justificada la imposición de una cita con carácter obligatorio para esas oficinas de atención ciudadana de carácter básico.

Sobre que la potestad de autoorganización no justifica la imposición de una cita previa obligatoria, la resolución del Síndic de Greuges valenciano de 6/06/2023 nos dice:


"Manifiesta la Consellería en su informe que “organización de la oficina y mejor atención al usuario bajo nuestro punto de vista, pues consideramos conciliable la posibilidad de prestar servicio a todo aquel que acuda directamente a la oficina de Registro en la franja horaria marcada, con la necesidad de concretar día y hora para aquellos otros ciudadanos que por razones particulares optan (no es una exigencia si no una opción) por este otro sistema para una mejor organización por ejemplo de su tiempo”, sin embargo esta decisión nada tiene que ver con el ejercicio de la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas.


La potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas, que atribuye a éstas la facultad de organizar los servicios en la forma que estime más conveniente para su mayor eficacia, a la que le compele el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución, se caracteriza por la discrecionalidad que domina su ejercicio, no confundible con la arbitrariedad, siempre prohibida.


Debe recordarse que, como no podría ser de otro modo, el Síndic de Greuges tiene presente y respeta la potestad de autoorganización que está reconocida a la Administración autonómica, y que ésta ejerce cuando ordena sus medios personales y los servicios públicos que le están encomendados.


Ahora bien, el margen de apreciación de la Administración en el ejercicio de la potestad organizatoria no es plenamente libre y debe someterse a ciertos límites, como el respeto a la legalidad y la satisfacción del interés público, manifestados en el principio de eficacia y eficiencia administrativa (...)


El mantenimiento de la cita previa, pasadas las restricciones de la pandemia, infringe derechos reconocidos a la ciudadanía por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que obliga a respetar los principios de proximidad y servicio efectivo, ya señalados. Es el resultado de una inercia que muestra la rigidez y la falta de evaluación de los procedimientos y que responde a mecanismos de autoprotección de las Administraciones, contrarios a la eficacia en la provisión de bienes y servicios (...)


1- RECOMENDAMOS que, ante situaciones como la que es objeto de la presente queja, se atienda a las personas que se dirijan a las oficinas de atención y registro sin limitación ni sujeción a un horario determinado, dentro del horario de atención al público y, a dichos efectos, que den las órdenes oportunas para asegurar la atención presencial de los ciudadanos dentro de los parámetros de normalidad que estos requieren, en cumplimiento del principio de servicio a los intereses generales que debe regir la actuación de las administraciones públicas, según dispone el artículo 103 de la Constitución, así como los principios del servicio efectivo a los interesados, simplicidad, claridad y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, recogidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.


2- SUGERIMOS garantizar la atención directa, presencial y personal en la Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas y especialmente a la población con más dificultades digitales."

En sentido similar, la resolución del Ararteko de 19/07/2023 dirigida al Ayuntamiento de Bilbao, además de recomendarle que habilite el trámite electrónico de alta en el padrón municipal de habitantes con objeto de facilitar el ejercicio de derechos y obligaciones de la ciudadanía a través de medios electrónicos, sobre la cita previa obligatoria dice esto:


"6. Finalmente, el Ararteko ha podido observar que el Ayuntamiento de Bilbao, además de establecer el trámite de alta en el padrón municipal a través de medios presenciales exclusivamente, requiere para ello solicitar obligatoriamente una cita previa, lo cual impide a la persona interesada acudir a las oficinas municipales el día y hora que considere oportuno.


La cita previa impuesta por las distintas administraciones tuvo su origen en la adopción de medidas necesarias, idóneas y proporcionales de protección de la salud pública durante la pandemia originada por el coronavirus SARS-CoV-2 (Covid 19). En ese contexto, el Ararteko ya señaló la necesidad de reforzar la atención ciudadana para evitar perjuicios en el ejercicio de los derechos de las personas en sus relaciones con las administraciones públicas y de adoptar medidas para luchar contra la exclusión digital en situaciones de emergencia como las derivadas de la pandemia de la COVID-19 mediante la Recomendación general del Ararteko 4/2020, de 5 de noviembre de 2020.


La recomendación dirigida a las administraciones públicas vascas de que arbitren mecanismos que permitan que la ciudadanía no se vea en absoluto perjudicada en sus derechos o expectativas ante la imposición de distintos sistemas de cita previa se rei teró posteriormente en el estudio de 2021 precitado “Administración digital y relaciones con la ciudadanía. Su aplicación a las administraciones públicas vascas”.


A juicio de esta institución, la cita previa puede ser una solución que aporte una mejor gestión y servicio público a la ciudadanía, si queda a la voluntad de las personas interesadas. Sin embargo, la decisión de imponer la cita previa obligatoria para presentar solicitudes y documentos no parece una medida sustentada en el interés general y fundamentada en normas o disposiciones previstas en nuestro Ordenamiento Jurídico ni concordante con el derecho a una buena administración, derecho que, en particular, incluye la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones (artículo 41 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea) e invocado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo consolidando su encaje en los artículos 9.3 y 103 de la Constitución y en los principios generales de la LRJSP.


Por todas, cabe destacar la Sentencia de 3 de diciembre de 2020 (RC 8332/2019):


“Y no está de más traer a colación el principio a la buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 (ECLI:ES:TS:2012:3243); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020/, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 (ECLI:ES:TS:2020:3880); que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en articular con le impone los principios de sometimiento "pleno" a la ley y al Derecho. Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.


Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento. (…)."(El subrayado es del Ararteko).

De este modo, el mantenimiento de la cita previa puede infringir derechos reconocidos a la ciudadanía por la LPAC o por la LRJSP, que obliga a respetar los principios de proximidad y servicio efectivo.


Asimismo, el Defensor del Pueblo en su informe anual 2022, señaló que:

"Cuando las administraciones establecen únicamente la vía telemática para la concertación de la cita previa, requerida para la realización de cualquier trámite, y no disponen de mecanismos de atención presencial, ni tan siquiera para solventar situaciones de urgencia, se convierte en un obstáculo para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y el cumplimiento de sus obligaciones (…)

El Defensor del Pueblo ha iniciado actuaciones ante administraciones concretas, señalando que la cita previa puede ser una vía preferente de atención a las personas, pero no un requisito absoluto. Además, considera que es necesario disponer de medios alternativos al electrónico para obtener cita previa para el acceso a las oficinas de atención ciudadana o a las oficinas de registro”.

También la Síndic de Greuges de Catalunya se ha posicionado en este sentido en su Resolución del expediente AO-00164/2022 relativa a la cita previa como requisito para ser atendido en las administraciones catalanas.

Así las cosas, en el supuesto de la queja presentada, al ciudadano promotor de la misma, se le han impuesto dos obligaciones que carecen de soporte legal, ya que, por un lado, no se le permite ejercer su derecho a relacionarse con la administración a través de medios electrónicos, lo cual le facilitaría realizar un trámite de manera ágil y sencilla en cualquier momento y, además, se le obliga a solicitar una cita previa para personarse en las dependencias municipales sin permitirle elegir el día y hora que considere oportuno, sino aquél que la administración indique que resulta disponible. Obligación esta última que no se ha motivado a la persona reclamante y que no parece ajustada a la legalidad como se ha expuesto anteriormente.


Por todo ello, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 11 b) de la Ley 3/1985 de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, el Ararteko eleva al Ayuntamiento de Bilbao la siguiente recomendación:


Que habilite el trámite electrónico de alta en el padrón municipal de habitantes en la sede electrónica del Ayuntamiento de Bilbao con objeto de facilitar el pleno ejercicio de derechos y obligaciones de la ciudadanía a través de medios electrónicos.


Para los supuestos en que la persona interesada elija la vía presencial para efectuar el trámite administrativo de alta padronal, recomienda, además, revisar la imposición de la cita previa y reconducir su reserva obligatoria a una mera recomendación que quede a la libre elección de la ciudadanía".


A ver si estas recomendaciones y las razones dadas en el artículo publicado sirven para que definitivamente retorne la normalidad y la cita previa para acceder a los registros y oficinas de atención ciudadana vuelva a ser voluntaria, quedando como una opción más que haga que el servicio efectivo y próximo al ciudadano sea realidad.

La iniciativa contra la cita previa obligatoria candidata a los Premios Hay Derecho.


Por último, recordarles que tienen hasta este viernes 29 de septiembre para poder votar por la iniciativa contra la imposición ilegal de la cita previa obligatoria sin motivación para acceder a las oficinas de asistencia en materia de registros y servicios de atención básicos de las Administraciones Públicas que ha sido nominada a los VIII Premios Hay Derecho.


Para poder pasar a la final en la que el Jurado elegirá libremente, es necesario estar entre los 5 más votados. Si considera que esta iniciativa merece su apoyo puede votar por ella entrando en este enlace simplemente haciendo clic en mi fotografía donde pone "DIEGO GÓMEZ". Es muy fácil, no hace falta registrarse ni dar ningún dato.


Les dejo también un vídeo de un minuto en el que expongo brevemente algunas de las razones por las que creo que la iniciativa merece su apoyo. ¡Muchísimas gracias!

Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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