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BLOG DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

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  • Foto del escritorDiego Gómez Fernández

La obligatoriedad de la cita previa y los plazos administrativos

El 8 de octubre pasado en "La cita previa obligatoria en las Administraciones Públicas" expuse las razones por las que, una vez desaparecida la excepcionalidad sanitaria impuesta por la pandemia del coronavirus, la imposición de una cita previa de manera obligatoria para acceder a las oficinas de asistencia en materia de registros y a servicios básicos en nuestras Administraciones Públicas no era conforme a derecho; a mi juicio no sólo es ilegal, sino que atenta contra los principios constitucionales básicos que deben regir la actuación de nuestras Administraciones Públicas: El servicio objetivo a los intereses generales y el sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103 CE).


A esta ilegalidad se ha añadido en muchos casos otra: La obligación indiscriminada de solicitar dicha cita previa obligatoria por medios electrónicos. Ello vulnera el art. 14 LPAC que establece la libertad de elección de las personas físicas y afecta sobre todo a las personas mayores, empujándolas al abismo abierto por la brecha digital.


Desde ese mes de octubre algunas Administraciones Públicas como la Xunta de Galicia, el Principado de Asturias, la Junta de Castilla y León o los Ayuntamientos de Madrid, A Coruña o Vigo han decidido suprimir la obligatoriedad de la cita previa.


Ello ha supuesto la vuelta a la voluntariedad de la cita previa donde es un derecho más del ciudadano; las personas pueden elegir entre distintos canales para relacionarse con la Administración, sin necesidad de que ésta le tenga que imponer uno concreto, como explicaba aquí con buen criterio Víctor Almonacid.


Sin embargo, muchas Administraciones siguen negándose aún a abandonar esa imposición ilegal que afecta a la dignidad y a los derechos de muchas personas, especialmente a los grupos más vulnerables.

Esto ha provocado diversas reacciones por parte del Defensor del pueblo y sus equivalentes autonómicos que han recordado a dichas Administraciones que hay que acabar de una vez con la obligatoriedad de la cita previa.


El pionero en denunciar la ilegalidad de la imposición de la cita previa obligatoria fue el Ararteko en su Recomendación general 4/2020 de 24/11/2020 donde recomendaba:


"1 Definir los servicios básicos en los que es necesaria la atención presencial a la ciudadanía ante los rebrotes y las situaciones de emergencia o confinamientos.

2 Reforzar el número de personas que en la actualidad realizan atención ciudadana.

3 Asegurar el acceso a la información pública y a la orientación adecuada para un efectivo ejercicio de los derechos y disfrute de los servicios públicos.

4 Garantizar la asistencia a la ciudadanía en el uso de los medios telemáticos, en los términos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

5 Facilitar, sin necesidad de solicitar cita previa, la opción de presentar documentos en los registros.

6 Poder gestionar, por distintos canales, la solicitud de cita previa.

7 Impulsar la dotación de medios tecnológicos adecuados para personas afectadas por la brecha digital"


Esta recomendación tuvo su complemento diez meses después con el Estudio del Ararteko "Administración digital y relaciones con la ciudadanía. Su aplicación a las administraciones públicas vascas" y también en su Informe anual 2022, en el que haciendo referencia al documento anterior dice en en su página 164 que:


"En el informe anual de 2021 el Ararteko ya destacó las situaciones de desatención y desigualdad generadas por el COVID-19 debido al impulso de la atención vía electrónica y telefónica en detrimento de la atención presencial prestada por la administración pública. Las personas en situación de vulnerabilidad tecnológica quedaron a expensas de la reactivación de servicios de atención presencial que, en aras a proteger la salud colectiva, introdujeron sistemas de cita previa que en numerosas ocasiones todavía se mantienen sin atender a criterios de riesgo para la salud o de mejor organización interna de la atención ciudadana.


El estudio del Ararteko “Administración digital y relaciones con la ciudadanía. Su aplicación a las administraciones públicas vascas de 2021” ya constató el proceso de digitalización acelerada derivado de la situación de crisis sanitaria y llamó la atención sobre la necesidad de realizar un seguimiento del funcionamiento de la atención telefónica y la extensión de los sistemas de cita previa, sobre todo en ámbitos tales como el registro general o en la demanda de información previa, a fin de no ahondar más en la brecha digital que provoca el ritmo de la digitalización para determinados colectivos (personas mayores, familias monoparentales, personas sin recursos o con bajos niveles de renta, menores en determinados entornos, población rural sin conexiones razonables a Internet, parados de larga duración sin recursos, personas con discapacidad, mujeres sin recursos o con trabajos precarios, mujeres víctimas de violencia de género, etc.).


El Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, en vigor desde abril de 2021, nada indica con respecto a la cita previa pero sí introduce algunos elementos y medios que pueden facilitar el acceso a los servicios públicos electrónicos, como la atención a través de redes sociales, vía telefónica, correo electrónico, portales de internet, etc., además de las oficinas de asistencia en materia de registro. Sin embargo, el Ararteko ha constatado cómo las administraciones públicas de Euskadi utilizan todos los canales indistintamente sin aclarar convenientemente a la ciudadanía el alcance de la interacción con la administración a través de estos medios, por lo que parece conveniente organizar y arbitrar mecanismos que permitan que la ciudadanía no se vea en absoluto perjudicada en sus derechos o expectativas. En este sentido, parece conveniente crear oficinas de asistencia en materia de registro dotadas de personal funcionario habilitado para ayudar a la ciudadanía a realizar trámites electrónicos con todas las garantías de seguridad jurídicas y técnicas que correspondan."


Pese a esta gran labor, a día de hoy la página web del Gobierno Vasco sigue exigiendo la cita previa de manera obligatoria para la atención presencial en las sedes de Bilbao, Donostia y Vitoria, como se puede ver en la siguiente imagen:


"1. La cita previa es una buena solución como vía preferente de atención al ciudadano, pero no puede ser un requisito absoluto.


Pedimos a todas las administraciones de Cataluña que atiendan a las personas que se dirijan a sus oficinas de atención y registro sin limitación ni sujeción a la obtención de cita previa y, a dichos efectos, que den las órdenes oportunas al personal de acceso para que no se les cierre el paso.


2. Sugerimos que todas las administraciones catalanas revisen los procedimientos que exigen la relación electrónica para verificar que esa obligación se ha establecido por norma reglamentaria y, especialmente, que comprueben que las personas disponen de los medios y la capacidad para relacionarse electrónicamente con las administraciones. La Administración no puede exigir a las personas que se relacionen con ella por vía electrónica si no tiene constancia de que disponen de los medios y la capacitación para ello.


3. Proponemos que la vía electrónica no sea el único canal –teórico o efectivo– para concertar una cita previa para acceder a las oficinas de atención ciudadana. Habría que habilitar canales alternativos (presenciales, telefónicos, etc.) para obtener la cita. Si las oficinas de atención ciudadana prestan servicio al conjunto de la ciudadanía, la vía para obtener una cita previa a quien quiera utilizarla no puede ser solo electrónica.


4. Recordamos que todas las administraciones, de forma proporcional a sus recursos, deben habilitar mecanismos de acompañamiento y apoyo para las personas que voluntariamente quieran hacer uso del canal digital para relacionarse con la Administración. La progresiva digitalización de los procesos y actuaciones de las administraciones catalanas no puede dejar al margen a las personas con dificultades para acceder a la tecnología".

El Defensor del Pueblo en su informe anual 2022, señaló que "ha iniciado actuaciones ante administraciones concretas, señalando que la cita previa puede ser una vía preferente de atención a las personas, pero no un requisito absoluto. Además, considera que es necesario disponer de medios alternativos al electrónico para obtener cita previa para el acceso a las oficinas de atención ciudadana o a las oficinas de registro"


El Diputado del común canario ha dicho al presentar su Informe anual que "La cita previa es aconsejable, es prioritaria, es conveniente, es una buena práctica, pero no puede ser obligatoria, puesto que margina al sector más débil de la población".


El Síndic de Greuges valenciano, Ángel Luna, en su informe anual 2022 que se hizo público esta semana señalaba lo siguiente:


"Un dato significativo que revela las dificultades a las que venimos aludiendo lo constituye el mantenimiento de la exigencia de solicitud de cita previa para acceder a la atención de las oficinas públicas. En el momento de redactar este Informe anual 2022, todavía hay importantes Administraciones que persisten en la exigencia de ese requisito. En el Síndic hemos mantenido nuestras actuaciones contra esa práctica. Para mayor trastorno, en numerosos casos esta cita previa solo puede ser demandada de forma electrónica, lo que ha dado lugar a la aparición de una picaresca de bloqueo y venta de citas con evidente perjuicio para quienes inevitablemente las necesitan.


El mantenimiento de la cita previa, pasadas las restricciones de la pandemia, infringe derechos reconocidos a la ciudadanía por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que obliga a respetar los principios de proximidad y servicio efectivo, ya señalados. Es el resultado de una inercia que muestra la rigidez y la falta de evaluación de los procedimientos y que responde a mecanismos de autoprotección de las Administraciones, contrarios a la eficacia en la provisión de bienes y servicios"


Finalmente, el Defensor del pueblo navarro en la presentación de su Informe anual ante el Parlamento de dicha Comunidad pidió la “abolición de la cita previa con la Administración y apeló a “derribar las barreras levantadas por la pandemia.

Algunas sentencias sobre cita previa y plazos administrativos


Como era previsible y fue denunciado ya en 2020 por el maestro Sevach, la imposición de una cita previa obligatoria para acceder a las oficinas de asistencia en materia de registros y a servicios básicos ha provocado serios problemas a muchos ciudadanos para poder cumplir con los plazos perentorios de recursos y reclamaciones administrativas.


Este es el caso resuelto por la STSJ de Asturias de 17/02/2023 (Rec. nº 95/2022) que ha llegado a mí gracias al gran Javier de la Torre. La sentencia resuelve la cuestión de modo más favorable al ciudadano y al ejercicio de sus derechos del modo siguiente:


"...argumentan los recurrentes que solicitaron y obtuvieron, en fecha 16 de abril de 2021, cita previa para la presentación de la reclamación en cuestión, y así lo acreditan con el documento adjunto al escrito de demanda, en el que se refleja esa fecha del 16/4/2021 como comunicación de la cita previa para el 21/4/2021, haciendo mención, como actuación a realizar "presentación de transmisiones patrimoniales". Efectivamente, como refiere la Administración, el art. 16.4 de la LPACAP establece que "4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:


a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes...".


Es decir, establece varias vías a través de las cuales poder acceder a la presentación de escritos y solicitudes dirigidos a una determinada Administración.


Ahora bien, no se establece un criterio de prevalencia o prioridad, de forma que elegido por el administrado uno de los instrumentos de acceso al registro de la Administración, la norma de autoorganización que establezca esta, no pueden perjudicar a aquél que ha actuado con la diligencia suficiente para presentar, en este caso, su reclamación dentro de plazo. En la aplicación de la norma hay que estar a lo dispuesto en el art. 3 del C.C., en concreto, procede su interpretación conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas. Pues bien, tenemos que tener en consideración que tras levantarse la suspensión de plazos administrativos suspendidos por la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE de 14 de marzo de 2020), las administraciones adoptaron una serie de decisiones tendentes a evitar la acumulación presencial en las oficinas públicas, en aras a la protección de la salud pública, mejora de la eficacia, y optimización de los recursos, implantando, entre otros instrumentos, el sistema de cita previa para realizar actuaciones que precisaban la presencia de los interesados, entre otras, la presentación de escritos. Evidentemente, esta decisión, que se desarrolla dentro de la potestad de autoorganización, tenía un efecto trascendente en relación con aquellas diligencias que estaban sometidas a un plazo preclusivo, de forma que debía ser valorado por la propia Administración a efectos de evitar situaciones de indefensión a los interesados. Por ende, la aplicación de principios como el de la buena administración, inferido de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, el de confianza legítima, y buena fe, debían haber llevado a evitar situaciones de confusión en los recurrentes creados por la propia administración, generando la confianza de haber solicitado la cita para la presentación de la reclamación dentro del plazo establecido.


Por ende, a la Administración le competía adoptar las medidas que evitasen situaciones de indefensión, bien advirtiendo del fatal efecto de la cita previa, en el supuesto de señalarse una fecha posterior al límite temporal; bien adoptando un acuerdo de interrupción del plazo entre la fecha que en la que se solicita la cita previa, y el de la cita fijada; o bien, interpretando como fecha a considerar la primera (la de la solicitud de la cita). Lo que no cabe acoger es que utilizándose una vía principal de acceso a un registro público, como es el del registro general, los interesados vean cercenados sus derechos, o se les obligue a utilizar otros medios alternativos, por la decisión unilateral de la Administración de fijar un sistema que limita el acceso presencial en las oficinas destinadas a la recepción de documentación.


En definitiva, una interpretación flexible de la norma ritual, acorde a la situación post pandemia, evitando la rechazable indefensión efectiva de los interesados, nos lleva a fijar la fecha de presentación de la reclamación económico- administrativa, en el 16 de abril de 2021, por lo que estaría dentro del plazo de un mes del art. 235 de la LGT, lo que conduce a la estimación del recurso en este punto, declarando la nulidad de la Resolución del TEARA aquí impugnada. "


Esta sentencia sigue la senda de otras que en materia de extranjería había dictado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sus sentencias de 21/06/2019 y 4/05/2012, diciendo en la primera de ellas que:


"...la causa exclusiva en la que la demandada funda la denegación del visado viene dada por el hecho de ser el solicitante mayor de 18 años "cuando se inició el proceso de reagrupación familiar". No se controvierten las fechas que resultan relevantes. El solicitante del visado alcanzó la mayoría de edad elNUM000/17, siendo así que la solicitud en cuestión se formula ante la Oficina de Extranjería de la Subdelegación del Gobierno en Tarragona el 27/3/17. Ello no obstante, tampoco se discute el que de cara a la presentación de la documentación exigida para cursar tal solicitud se había interesado cita previa el 20/3/17.


Tal y como tiene declarado esta Sala y Sección [por todas, Sentencia Nº 399/2012, de 4 de mayo (rec. 1302/2011)], si es la Administración la que fija la fecha de la cita previa, solo cabe entender referida la fecha de la presentación de la solicitud de que se trate al momento en que se solicita la cita. De esta forma, como quiera que el solicitante era menor de edad a la fecha en la que la cita previa se cursa, la circunstancia de que varios días después (en el momento de materializar la solicitud en la fecha que le fue señalada por la Administración), hubiera alcanzado la mayoría de edad, no podía constituir causa de denegación del visado."

Es el momento de volver a la normalidad


Las sentencias citadas resuelven con buen criterio, de la manera más favorable al ciudadano. Pero no dejan de ser un remiendo a una situación que nunca se debería de haber producido.


A día de hoy, cuando muchas Administraciones Públicas han decidido volver a la normalidad y eliminar la obligatoriedad de la cita previa, no existe ninguna razón para que las que se resisten a ello, no lo hagan también.


Por nuestra parte, para ser coherentes con la Semana de Administración Abierta, los alumnos y profesores de la Facultad de Dirección e Xestión Pública de la Universidad de Vigo, encabezados por nuestro Decano Enrique José Varela, hemos preparado este vídeo reclamando a esas Administraciones que se resisten a recuperar la atención presencial la eliminación de la obligatoriedad de la cita previa porque como remata el mismo "Es un derecho de la ciudadanía, es nuestro derecho".



Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo www.derechoadministrativoyurbanismo.es


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