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  • Diego Gómez Fernández

El cómputo de los plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo


La reciente STS de 17.12.2019 (RC 2459/2019. Ponente D. Octavio J. Herrero Pina) que interpreta los arts. 21 y 25 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria introduce un elemento interesante en cuanto a cuanto al cómputo de los plazos en dichos procedimientos administrativos que nos sirve de excusa para explicar brevemente cómo se regula actualmente dicho cómputo en la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo.


1. La cuestión jurídica resuelta por la STS de 17.12.2019.


En el caso resuelto por esta sentencia la que presentaba interés casacional era determinar "si es aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas en un Centro de Internamiento de Extranjeros el plazo para dictar la resolución denegatoria establecido para cuando dicha solicitud se presente en frontera y, en su caso, los efectos de dictar la resolución denegatoria transcurrido dicho plazo", citándose como normas jurídicas a interpretar los arts. 21 y 25.2 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria.


En estos artículos y en virtud de las especiales circunstancias que rodean al asilo (en los que en muchos casos hay riesgo del solicitante de perder su vida), se establece un plazo muy corto de 4 o 2 días para notificar al solicitante del asilo la resolución motivada de inadmisión a trámite, de denegación de la solicitud en frontera, de denegación de la petición de reexamen, así como del transcurso del previsto para resolver el recurso de reposición.


Pero también señala un modo especial de computar esos días, ya que en lugar del régimen general del art. 30.3 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo que indica que "Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo", en estos artículos se indica que será "desde su presentación" o " desde el momento en que aquélla hubiese sido presentada" lo que había sido interpretado por la jurisprudencia citada en la sentencia como de momento a momento, desde el mismo instante de la presentación, sin empezar a partir del día siguiente y sin descontar los días inhábiles.


Esto se hacía porque como explica la sentencia, el anterior art. 48 de la Ley 30/1992, así como los apartados 1 y 3 del actual art. 30 de la Ley 39/15 permite excepcionar el régimen general de cómputo de plazos por horas y por días establecido en esos apartados cuando "por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo",.


Pero los citados arts. 21 y 25 de la Ley de Asilo no se quedan ahí, sino que establecen que si la Administración supera ese corto plazo sin haber notificado esa resolución de inadmisión, denegación de la solicitud en frontera o de reexamen o sin haber resuelto el recurso de reposición, el expediente se pasa a tramitar por el procedimiento ordinario y se autoriza ex lege la entrada y permanencia provisional de la persona solicitante, sin perjuicio obviamente de lo que pueda acordarse en la resolución definitiva del expediente.


Partiendo de esta forma de interpretar la norma especial, la Abogacía del Estado en su recuso de casación cuestiona que se pueda extender esa forma especial de contar los plazos de la Ley de Asilo a las solicitudes de protección internacional presentadas en un Centro de Internamiento de Extranjeros o CIE "dado que dicho criterio jurisprudencial venía determinado y respondía a las excepcionalísimas circunstancias que concurrían en dichas solicitudes, estancia en frontera, sin resolución judicial, que requiere una urgente respuesta, lo que no ocurre con las peticiones formuladas por los internos ingresados en un CIE, en virtud de resolución judicial, adoptada en procedimiento contradictorio y con un plazo de estancia de 60 días, por lo que la respuesta no requiere la misma urgencia". Por ello, solicita que se le aplique la forma general de contar los plazos por días del art. 30 de la Ley 39/15, esto es contándose a partir del día siguiente y descontándose los días inhábiles.


Sin embargo, el Tribunal Supremo niega la mayor y dice que el cómputo de plazos de la Ley de Asilo no se aplica sólo en razón de las especiales circunstancias en que se encuentra el solicitante en frontera, sino en base a las siguientes razones:


- Por lo ya dicho de que tanto el art. 48 de la Ley 30/92 como el actual art. 30 de la Ley 39/15 autoriza que mediante ley o norma de derecho de la Unión Europea se establezca otra forma de contar los plazos por horas y por días, por lo que esta regulación de los arts. 21 y 25.2 de la Ley de Asilo supone norma especial de preferente aplicación respecto a la forma habitual de computar el plazo prevista en la norma general, la Ley 39/15.


Sobre el principio de especialidad normativa definido por el Diccionario del español jurídico como aquel en que "la ley especial prevalece sobre cualquier otra de igual o inferior rango, desplazando la eficacia de esta última" del que tan bien han escrito el maestro D. José Luis Villar Palasí y el profesor José Antonio Tardío Pato me remito a la entrada "¿Cuál es el día final del plazo de caducidad de los procedimientos de revisión de oficio?" y más extensamente a lo dicho en el artículo publicado por la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación nº 43-2019 "El "dies ad quem" del plazo de caducidad del procedimiento de revisión de oficio de las licencias y órdenes de ejecución".


- Porque "la diferente situación del solicitante en frontera y de quien formula la solicitud desde un CIE es perfectamente conocida por el legislador, que en el ejercicio de su función normativa efectúa la correspondiente valoración, cuyo resultado se plasma en la norma positiva, en este caso el art. 25.2, en el que remite a la misma tramitación sin establecer distinción en cuanto a un aspecto tan esencial como es el cómputo de los plazos, de manera que donde el legislador no ha distinguido no cabe, en contra de sus determinaciones, introducir una diferencia no querida por la norma", para añadir más adelante que "...la aplicación de este criterio general (el del art. 30 de la Ley 39/15), como se defiende en el recurso de casación, llevaría a desconocer las determinaciones que el legislador ha establecido sobre el momento de inicio del cómputo de los plazos del art. 21 de la Ley 12/2009, trasladándolo del momento de la presentación o la notificación, al que se refiere la Ley,al día siguiente, lo que supone identificar indebidamente momentos con fechas o días, siendo que constituyen conceptos jurídicos de distinto alcance que el legislador utiliza valorando la naturaleza y circunstancias del trámite o procedimiento, cuyas determinaciones han de mantenerse en la interpretación y aplicación de la norma".

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Teniendo en cuenta que en materia de asilo pueden estar en juego derechos fundamentales como la vida o la integridad física, no podemos hacer otra cosa que aplaudir la interpretación y solución alcanzada por el Tribunal Supremo en esta sentencia.


Si bien este respeto por lo legislado bien podría hacerse extensivo por el Alto Tribunal a la regulación del silencio positivo que no parece recibir el mismo trato en la sentencia comentada recientemente por el maestro Sevach en "¿Dónde vas silencio positivo, dónde vas triste de tí?" o en las sentencia que excluyen de responsabilidad patrimonial los casos de supuesta actuación "razonada y razonable" de la Administración al dictar el acto administrativo anulado judicialmente que ha generado daños al que me refería al final de la entrada "Responsabilidad patrimonial: Algunas pinceladas sobre la antijuridicidad del daño" y sobre la que volveré en una próxima entrada.

2º- El cómputo de los plazos en la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo.


Al hilo de esta sentencia vamos a ver muy brevemente cómo se cuentan los plazos en el régimen general de la ley 39/2015 de procedimiento administrativo.


La actual ley introduce 3 modos distintos de regular los plazos dependiendo del lapso de tiempo que se tenga en cuenta: horas, días y meses o años. Vamos a ver uno por uno:

a) Los plazos por horas.


No es novedad de esta ley por cuanto en la Ley 30/92 ya aparecían dos plazos de 48 horas, en sus arts. 24 (antelación mínima recepción orden de día convocatoria órgano colegiado) y art. 27.3 (para formular voto particular al contenido de un acuerdo de órgano colegiado para que conste en acta-), así como en muchas normativas sectoriales (extranjería, electoral, derecho de reunión, etc.). Lo que se hace ahora es generalizar la posibilidad de usar este plazo en la normativa general.


Como decíamos antes, salvo que por ley o derecho de la UE se diga otra cosa, cuando se establece un plazo por horas, se entiende que son hábiles, indicando que se considerarán hábiles todas las horas de un día hábil (art. 30.1) y siempre tendrán que ser menos de 24, sino ya pasará a ser un plazo por días.


¿Cómo se cuentan? Pues de un modo parecido al que indica respecto a la forma de computar el plazo por días en la sentencia comentada, esto es, de momento a momento, a partir del minuto siguiente al de notificación ("de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate"), no rigiendo aquí como sucede con la forma de computar los días en la regla general del art. 30.3 en las que se excluye del cómputo el mismo día de la notificación.


b) Los plazos por días:


Del mismo modo que sucedía con las horas, se permite la excepción de la regla general por norma con rango de ley o de derecho de la UE pero si no se dice nada, se entiende que cuando se habla de días en la norma se refiere a días hábiles, esto es, excluyendo los días inhábiles que ahora veremos cuáles son.


Si se usan días naturales porque esa norma con rango de ley o de la UE así lo señala, se debe indicar expresamente al ciudadano en las correspondientes notificaciones (art. 30.2). Un ejemplo de norma con rango de ley en la que se excepciona este régimen general es la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público en cuya Disposición Adicional 12ª se invierte la situación de la Ley 39/15 y si no se dice nada, se entiende que son naturales y no hábiles.


¿Cómo se cuentan? Pues como decíamos antes, se excluye el día de la notificación del cómputo del plazo y se empieza a contar a partir del día siguiente "a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo" (art. 30.3)


¿Qué pasa si el último día del plazo es inhábil? Pues que se entiende prorrogado al siguiente día hábil (art. 30.5).


¿Cuáles son los días inhábiles? Serán los sábados y domingos y los declarados festivos. La Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, aprobarán sus calendarios oficiales, regulando también los de las CCAA los de las Entidades Locales incluidas dentro de su territorio. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado (art. 30.7).


¿Qué pasa si un día es festivo en el lugar del órgano administrativo o el de residencia del interesado o viceversa? Aquí conviven dos regímenes distintos derivados del distinto régimen para el cómputo de plazos que se establece en la Ley para los registros electrónicos y para las oficinas de asistencia en materia de registros (los antiguos registros presenciales de documentos de las Administraciones), lo que a mi modo de ver es censurable por la confusión y los problemas prácticos que ello genera.


- Por un lado, se establece en el art. 30.6 (de igual redacción al art. 48.5 de la Ley 30/92) que "Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso".


- Por otro lado, en el art. 31 que se ocupa de los plazos en registros electrónicos, cuando en su apartado 3º se refiere al calendario de la Sede electrónica del órgano que tramita el procedimiento indica que éste "será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6".


Por lo tanto, todos aquellos que están obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración (porque lo estén de origen -art. 14 apartados 2 y 3- o porque lo hayan elegido voluntariamente -art. 14.1-) y que deban regirse por el cómputo de plazos en los registros electrónicos tendrán que tener en cuenta que no podrán hacer uso del art. 30.6 y si el último día del plazo electrónico era hábil en la Sede electrónica del órgano administrativo e inhábil en el municipio o Comunidad Autónoma donde residiese el interesado, se considerará día hábil a todos los efectos.


Otras cuestiones de interés en el cómputo de plazos en los registros electrónicos es que, como permite la presentación de documentos los 365 días del año, durante las 24 horas, se establece una regla para el cómputo de plazo fijado en días hábiles de modo que:


- En lo que respecta al cumplimiento del plazo por los interesados, "la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil" y "los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior" (art. 31.2.b).


- En lo que respecta al inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas, "éste vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento" (art. 31.2.c).


Esta diferencia que acabo de indicar es otra razón más a añadir a las que ya expuse en la polémica mantenida con el maestro Sevach que se inició con mi entrada “La subsanación electrónica del art. 68.4 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo”, siguió con su contestación en "La controvertida subsanación electrónica", continuó con mi Réplica a Sevach sobre la subsanación electrónica del art. 68.4 Ley 39/15 y como con posterioridad al final de su entrada antes citada, Sevach introdujo nuevos argumentos, una nueva "dúplica" a los mismos al final de la entrada El Supremo confirma el criterio antiformalista en solicitudes administrativas.


En todas ellas considero que cabe una interpretación del art. 68.4 Ley 39/15 y de la subsanación electrónica recogida en el mismo que responda a la lógica de la ley, que sea respetuosa con los derechos del ciudadano sin menoscabar al mismo tiempo los de la Administración.


Si los plazos para la Administración no empiezan a contar hasta la fecha y hora de presentación en el registro electrónico como dice el art. 31.2.c), se podría considerar que cuando el art. 68.4 dice (uniendo a partir del último punto la primera frase "A estos efectos" con lo inmediatamente anterior, "presentación electrónica") que "A los efectos de la presentación electrónica, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación" se está refiriendo únicamente al inicio de los plazos para la Administración y no como se está haciendo en muchas Administraciones considerar que cuando se realiza la subsanación electrónica por el ciudadano de algo que previamente ya había presentado en papel y que tiene delante la Administración, está fuera de plazo porque la fecha que hay que tener en cuenta para el ciudadano es la de la subsanación. El documento presentado erróneamente en papel por el obligado a relacionarse electrónicamente vale a efectos del cumplimiento de los plazos por el mismo, pero no estará bien presentado hasta que se subsane electrónicamente (art. 16.8) y no será hasta ese momento de la subsanación/presentación electrónica cuando se considere que se ha producido la presentación a los efectos del inicio del plazo para la Administración.


Para finalizar el cómputo por días, hay que recordar por último que "La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas" (art. 31.8)

c) Los días por meses o años:


Aquí como pasa con los plazos por días el plazo empieza a correr el día siguiente. Por ejemplo, si queremos interponer contra un acto administrativo expreso un recurso de reposición que según el art. 124.1 Ley 39/15 tiene el plazo de un mes desde la notificación de dicho acto y esa notificación se ha producido el 14.01.2020, el primer dia del cómputo del plazo es efectivamente el 15.01.2020.


Sin embargo, pese a lo que pudiese entenderse con una diligencia y conocimientos medios, no acaba el 15.02.2020, sino que acaba el 14.02.2020 que es el mismo día ordinal en el que uno fue notificado pero del mes o año dependiendo el plazo que sea que corresponda, a no ser que el último día sea inhábil y por aplicación del art. 30.5 antes citado, se entienda prorrogado al primer día hábil siguiente (aquí el 14.02.2020 es hábil por lo que acaba ese mismo día, sin que pueda serle de aplicación el día de gracia del art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que dicho plazo no rige en vía administrativa).


Esta forma endiablada de redactar dio lugar a multitud de casos en los que el ciudadano se equivocaba y presentaba el recurso el día siguiente al que hubiese vencido el plazo, confiándose en que, en el ejemplo puesto, el plazo acaba el 15 de febrero y no el 14.


La explicación para los de letras que daba el Tribunal Supremo la recoge en su STS de 31.01.2006 (RC 1237/2001): "En lo que se refiere al cómputo de dicho plazo, ha de tenerse en cuenta que tratándose del cómputo de plazos por meses el cómputo se realiza de fecha a fecha, lo que según consolidada jurisprudencia, de la que son muestra las sentencias de 13 de febrero de 1989, 22 de enero de 1990 y 13 de diciembre de 1990, confirmada por el Tribunal Constitucional en sentencias como la 32/1989, de 13 de febrero, significa que "el plazo se inicia al día siguiente a la notificación y tiene como último día hábil el del mes siguiente correspondiente que coincida con aquel en que se realizó la notificación, a no ser que este último día fuera inhábil" o lo que es lo mismo, que si un mes empieza a computarse en un determinado día, en la misma fecha del mes siguiente comenzará un nuevo mes, por lo que el último día de plazo es el día anterior", es decir, si la notificación se produce un día 15 y el plazo es de un mes el primer día del plazo será el día 16 y el último día será el día 15 del mes siguiente y no el día 16 ya que, en tal caso, el mes de plazo tendría dos días 24 lo que evidentemente no sucede en ningún mes".


Ello dio lugar a polémica como explica en este interesante artículo el Abogado del Estado D. José Ramón Rodríguez Carbajo de 2014 titulado "El cómputo de plazos de fecha a fecha: un triste desenlace", artículo al que llegué por haberlo compartido el compañero Xisco Grimalt en su intervención en el interesantísimo debate en Twitter surgido a consecuencia de una encuesta que el también compañero e ilustre bloguero Emilio Aparicio Santamaría realizaba precisamente sobre esta cuestión del cómputo de plazo por meses preguntando cuándo acababa.


Sin embargo, a mi juicio, el debate está superado a día de hoy, no sólo por lo que haya podido decir el Tribunal Constitucional o el Tribunal Supremo (que siempre podría cambiar de criterio), sino fundamentalmente porque el legislador ya ha escogido ratificar la opinión mayoritaria y ha introducido en este artículo 30.3 de la Ley 39/15 la frase "El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento".


La única discusión (que no sé si realmente tiene mucho recorrido práctico) podría venir por lo que se dice a continuación "Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes", puesto que, tal y como dice el Consejo de Estado en el Dictamen nº 275/2015, de 29 de abril que emitió al Anteproyecto de la Ley 39/15, "que debe ajustarse a la jurisprudencia citada, sustituyéndose la expresión "a aquel en que comienza el cómputo" por "a aquel en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo".


3. Premio al blog jurídico más popular.


Para finalizar esta entrada para los que no lo sepáis este blog "Es de Justicia" ha tenido la suerte y el honor de haber recibido el Premio al blog jurídico más popular en la 1ª edición del Certamen blogs de oro jurídico 2019, promovido por el grupo Globoversia, comunidad de intereses culturales no lucrativos, y la Fundación FIASEP (Fundación para Formación e Investigación en Auditoría del Sector Público), con el patrocinio de la Editorial Amarante, a quienes agradezco sinceramente el premio.


En la categoría de blog jurídico más influyente está el imprescindible "Almacén de derecho" dirigida por el brillante Jesús Alfaro y donde escriben tantos sabios del derecho administrativo por mi admirados como son Gabriel Domenech, José Mª Rodríguez de Santiago, Alejandro Huergo, Julia Ortega,Luis Arroyo Jiménez o Emilio Aparicio Santamaría, mientras que en el blog jurídico más original se encuentra otro imprescindible, el de Jaime Pintos dedicado a la contratación pública. También se han premiado sendos artículos de mis admirados Víctor Almonacid Lamelas y del gran Mr. de Villefort, cuyos blogs deberían de estar entre los premiados.


Cuando leí un par de libros dedicados a mi admirado Nelson Mandela me encontré con un concepto que desconocía "Ubuntu" que se explica aquí y también aquí. Viene a decir que nadie consigue sus logros sólo por uno mismo, que se llega a ser gracias a los otros.


Si eso es verdad en la vida, cuanto más en la blogosfera en la que sólo podría haber logrado este premio gracias a todo lo que aprendo de otras personas que comparten generosamente su saber jurídico en abierto comenzando por el factótum el maestro Sevach, la generosa y brillante Arantza González de Alego-Ejale, los expertos en función pública mis compañeros Rafael Rossi Izquierdo y el ya citado Emilio Aparicio Santamaría; nuestros defensores frente a los abusos de la Administración tributaria los amigos de FiscalBlog Javier Gómez Taboada, Leopolodo Gandarías, Emilio Pérez Pombo, Esaú Alarcón y Alberto Vázquez; el sin par Juan Carlos Melián y su trabajo de difusión continua; la gran Mª Pilar Batet en su blog imprescindible de contratación; el gran jurista experto en derecho de la nutrición Francisco José Ojuelos; dos juristas de raza de inteligencia preclara como son Pedro Corvinos y José Mª Agüeras Angulo; la pluma protectora de derechos a cuyas reflexiones tanto debemos Miguel Presno Linera; la gran Conchi Campos nueva Académica de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación; las imprescindibles reflexiones de un interventor de Álvaro García Molinero; el gran Rafa Camacho adalid de la transparencia; los ya citados Víctor Almonacid Lamelas y Mr. de Villefort y de mi admirado Rafael Jiménez Asensio que siempre digo que por sus acertadas reflexiones, si no existiese habría que inventarlo.


Todo ellos deberían de estar premiados también.


Es de Justicia.


Diego Gómez Fernández

Abogado y Profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog


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