(En relación con esta entrada ha sido publicado en el n° 43 de 2019 de la Revista Aranzadi de urbanismo y edificación el artículo "El "dies ad quem" del plazo de caducidad del procedimiento de revisión de oficio de las licencias y órdenes de ejecución").
La caducidad del procedimiento por causa imputable a la Administración o perención, es una de las dos formas de caducidad que desde la Ley 30/1992 contempla la ley de procedimiento administrativo para los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (en adelante, desfavorables) en los que ésta deja transcurrir el plazo máximo del procedimiento para tramitarlo sin haberlo hecho. Se trata de una forma automática de terminación del procedimiento, tal y como explicaba en este anterior artículo, "La caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad.
La perención se refiere sólo al procedimiento, no a los derechos sustantivos que se dirimen en el mismo, ya que como indica hoy el art. 95.3 de la Ley 39/2015, “La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”, permitiendo a la Administración reabrir nuevamente el plazo si no ha prescrito la acción para poder hacerlo, conservando trámites del procedimiento anterior, tal y como habilita el mismo art. 95.3: “En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”.
La importante reforma de la ley de procedimiento administrativo llevada a cabo por la Ley 4/1999 incluyó como obligación para poder cumplir con el plazo máximo de duración de los procedimientos que no sólo se dictase la resolución sino también que se notificase dentro de dicho plazo, estableciendo en su art. 44 una redacción que se ha trasladado al actual art. 25.1.b de la Ley 39/2015: "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:...b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95"
Sin embargo, lo cierto es que los arts 102 y 103 de la Ley 30/1992, actuales arts. 106 y 107 de la Ley 39/2015, que regulan los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos (106) y actos anulables (107) siguen contemplando como día final del plazo el del dictado de la resolución y no su notificación como hace el art. 25.1.b) de la misma ley para la totalidad de los procedimientos. Así:
- Art. 106.5: "Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo".
- Art. 107.3: "Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo".
En el ATS de 25.06.2018 (RC 846/2018) se consideró que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión sobre "si la fecha que ha de tenerse en cuenta a los efectos de entender producida la caducidad de un procedimiento de revisión de oficio, iniciado de oficio por propia iniciativa de la Administración Pública, es la de la resolución con la que finaliza el procedimiento o la de su notificación al interesado, a diferencia del régimen general del instituto de la caducidad"
En un estudio que será publicado en el próximo número de la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación me ocupo de algunas cuestiones que a mi juicio y con el debido respeto, el Tribunal Supremo tendría que examinar antes de llegar a una conclusión y fijar la doctrina jurisprudencial en relación con este asunto.
- La primera es si nos encontramos realmente con una antinomia normativa que nos permita aplicar el principio de especialidad normativa para resolverla o, si por el contrario, no existe dicha antinomia y por lo tanto no podemos acudir a dicho principio de resolución de conflictos normativos.
- La segunda es si, pese a todo, aplicásemos este principio de especialidad normativa para hacer primar como fecha final del plazo máximo de duración de los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos la del dictado de la resolución del art. 106.5, si eso vulneraría o no el principio constitucional de igualdad en la ley
Sin perjuicio de remitirme a la lectura de dicho estudio donde estas ideas están desarrolladas más en profundidad, expondré brevemente algunas opiniones al respecto:
- Con carácter previo y en primer lugar, existe una diferencia importante entre los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos (art.106) y los de declaración de lesividad (art. 107) que justificaría un trato diferenciado entre ellos y, en general, entre la declaración de lesividad y el resto de los procedimientos administrativos.
Después de la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, la Administración ya no puede revisar por sí sola los actos anulables favorables a los ciudadanos (como sí puede hacer con los actos nulos, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente -art. 106-), sino que tiene que tramitar el procedimiento de declaración de lesividad, cuya resolución es un mero presupuesto de procedibilidad para poder acudir al Juez mediante la presentación del recurso de lesividad (arts. 19.2 y 45.4 LJCA) para que sea aquél el que anule o no dicho acto.
Ese carácter de presupuesto procesal hace que según la jurisprudencia y, ahora, el art. 107.2 de la Ley 39/2015, la resolución que ponga fin a dicho procedimiento administrativo de declaración de lesividad no sea recurrible por sí sola y que no sea necesario notificársela a los interesados (aunque se podrá hacer "a los meros efectos informativos"). Esto provoca que, a los efectos de determinación del plazo máximo del procedimiento, la notificación, que muchas veces ni siquiera existirá, no será aquí importante, existiendo a mi juicio una justificación de un trato diferenciado en la determinación del día final del plazo máximo y por lo tanto de la caducidad de los procedimientos de declaración de lesividad de los actos anulables favorables respecto al resto de procedimientos administrativos, incluido el de revisión de oficio de los actos nulos.
- En segundo lugar, para poder aplicar el principio de especialidad normativa (“lex specialis derogat generalis”) que en el Diccionario del español jurídico de la RAE se indica que "rige las relaciones internormativas: la ley especial prevalece sobre cualquier otra de igual o inferior rango, desplazando la eficacia de esta última" va a ser necesario que nos encontremos con una antinomia normativa.
El pionero en nuestro país en hablar sobre las antinomias normativas fue mi admirado José Luis Villar Palasí en sus «Apuntes de derecho administrativo. Parte General. Tomo I» y en «Más sobre las antinomias». Ya en nuestros días, son muy importantes las aportaciones del profesor José Antonio Tardío Pato en su brillante artículo «El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales» y fuera de nuestro país, en la doctrina italiana, el profesor P. Chiassoni con sus «Técnicas de interpretación jurídica. Breviario para juristas».
Para no liarme más de lo debido, simplemente indicar que Villar Palasí y Chiassoni consideran que sólo aquellas contradicciones normativas que no puedan ser superadas mediante interpretación serán antinomias normativas y deberán ser resueltas aplicando el principio de especialidad. A sensu contrario, todas aquellas supuestas contradicciones a las que, aplicando los cánones de interpretación contenidos en el art. 3 del Código Civil, puedan ser superadas, no serán verdaderas antinomias y no podrá aplicársele dicho principio de especialidad.
En el estudio realizado que será publicado se analizan uno por uno los distintos cánones interpretativos (el criterio de interpretación histórico y legislativo o la voluntad del legislador, la sistemática, la lógica y la teleológica o el sentido normativo) para concluir que la fijación en el art. 106.5 como día final del plazo de caducidad en los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos del dictado de la resolución no es en realidad ley especial respecto a la obligación a mayores de notificar del art. 25.1.b) de la Ley 39/2015, ya que la interpretación de ambos artículos lleva a la conclusión de que no existen razones que justifiquen esa diferencia de trato, debiendo entenderse que en esos procedimientos, el plazo de 6 meses es para dictar la resolución y notificarla dentro del mismo.
Sin perjuicio de remitirme a la lectura del estudio, solamente recordar que tanto en la caducidad del procedimiento en general, como en los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos, existe una pugna entre dos principios, el de seguridad jurídica (salvaguardar la mal llamada presunción de validez de los actos administrativos y los derechos de los ciudadanos beneficiados por ellos) y el de legalidad.
En líneas generales, para poder resolver la pugna entre estos dos principios de legalidad y de seguridad jurídica en los procedimientos de revisión de oficio la STS de 4.05.2017 (RC 2376/2015) nos dice que: “Se sitúa en dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro…La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salva guarda de la seguridad jurídica… cuando los actos han creado derechos a favor de terceros”.
A mi juicio, el respeto y observancia de estas garantías procedimentales a las que se refiere el Supremo incluye la obligación de notificar en plazo porque, entre otras cosas, si se exige en el art. 25.1.b) con carácter general para crear un acto administrativo, ¿cómo no se va a exigir también para eliminarlo del ordenamiento jurídico si está protegido por la mal llamada presunción de validez del art. 39 de la Ley 39/2015?.
Y no podría ser argumento el hecho de que en los procedimientos de revisión de oficio del art. 106 el supuesto vicio de nulidad justificaría ese trato diferente, ya que además de que la jurisprudencia y el Consejo de Estado han establecido que la interpretación sobre la existencia de un vicio de nulidad debe ser restrictiva, ello no es argumento para no exigir el cumplimiento de las formas de las que hablaba antes. Así, del mismo modo que la jurisprudencia ha establecido que, pese a existir un supuesto vicio de nulidad, no se puede prescindir del cumplimiento de los plazos para recurrir en vía administrativa o contenciosa (STS 18.12.2013, RC 3760/2012: "la posible concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho no es motivo para que deje de apreciarse la extemporaneidad del recurso, pues si en la actuación administrativa existe un vicio de nulidad la vía a seguir para invocarlo en cualquier momento sería la del artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en tanto que la interposición del recurso contencioso-administrativo debe atenerse al plazo legalmente previsto"), tampoco se podría prescindir aquí de la obligación de notificar para cumplir el plazo máximo solamente porque exista ese supuesto vicio de nulidad.
Además, a diferencia de lo que sucede con la declaración de lesividad, la resolución que pone fin al procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos sí que despliega efectos importantes en la esfera jurídica del interesado afectado, por lo que su notificación es relevante. Y si la jurisprudencia constitucional (SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6) ha dicho que la Administración no puede verse beneficiada del incumplimiento de su deber de resolver (art. 21 Ley 39/15), hay que recordar con el profesor Marcos Gómez Puente que "el deber de resolver, que hunde sus raíces en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por tanto, en el privilegio administrativo de la autotutela del que se deduce y en el que encuentra su fundamento, lo es de dictar una resolución expresa y ejecutiva. De modo que cuando la notificación sea condición de la ejecutividad del acto, no puede considerar cumplido este deber hasta que dicha notificación se practica".
- En tercer y último lugar, aplicando el triple juicio de comparabilidad, racionalidad y proporcionalidad que señala el Tribunal Constitucional, no existe a mi juicio justificación de una diferencia de trato entre los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos y el resto de procedimientos administrativos (excepto la declaración de lesividad), de modo que, si se considera como día final del plazo de caducidad de estos procedimientos de revisión de oficio de actos nulos del art. 106 de la Ley 39/15 la fecha del dictado de la resolución, infringiría a mi juicio el principio constitucional de igualdad en la ley, inconstitucionalidad que podría ser salvada con la interpretación conforme antes propugnada que señala que el plazo de 6 meses del art. 106.5 para dichos procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos es no sólo para resolver, sino también para notificar dicha resolución, como en el resto de procedimientos menos la declaración de lesividad.
Para finalizar esta primera y densa entrada del año, quería agradecer al maestro Sevach por haber incluido este blog dentro de los 42 blogs jurídicos más ovacionados de 2018 donde tengo el honor de figurar al lado de personas que tanto admiro profesionalmente como los 4 integrantes de la aldea gala fiscalblog Javier Gomez Taboada, Leopoldo Gandarias, Emilio Pérez Pombo y Esaú Alarcón, el dúo sin par en Administración Local Conchi Campos Acuña y Victor Almonacid Lamelas, el gran analista mi admirado Rafael Jiménez Asensio, el Síndico que vela por el dinero de todos el gran Antonio Arias Rodríguez, el gran Jorge Pérez Alonso en la piel de Mr. de Villefort, el brillante profesor Ignasi Beltran de Heredia Ruiz, los pioneros del gobierno abierto Alberto Ortiz de Zarate Tercero e Iñaki Ortiz o los ilustres compañeros que ya todos conocéis Pedro Corvinos Baseca, Emilio Aparicio Santamaría, Francisco García Gómez de Mercado, Luis Abeledo Iglesias o Alfredo Herranz Asin, cuyo buen hacer y su merecida fama excusa su presentación.
Muchas gracias y enhorabuena a todos, también a los que no están y que con su aporte desinteresado, compartiendo parte de lo que saben y aprenden con los demás, contribuyen a esta Comunidad virtual de aprendizaje que vamos construyendo entre todos y que cada vez se hace más grande. Para todos vosotros mi más sincero agradecimiento.
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
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