El art. 29.4 de la Ley 40/2015 y el principio de proporcionalidad permiten imponer la sanción en un grado inferior en gravedad al que le correspondería, siempre que se motive adecuadamente

La STS de 5/06/2025 (RC 2014/2023) ha fijado una interesantísima doctrina jurisprudencial con relación a la posibilidad prevista en el art. 29.4 de la Ley 40/2015, que dice que: "4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior". Dice así:

"...en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 de la Ley 40/2015, el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto"

Poniendo un ejemplo simple, en una legislación sancionadora donde las infracciones graves estuvieran sancionadas con multa de 6.001 a 60.000.-€ y las leves de 300 a 6.000.-€, si se comete una infracción grave y se dan las circunstancias del art. 29.4 LRJSP, esta nueva jurisprudencia permiten a la Administración que impone la sanción y al órgano judicial que la revisa, que, si lo motivan debidamente, en lugar de imponerle una multa de 6.001.-€, que sería lo mínimo dentro de las sanciones correspondientes a las infracciones graves, se le pueda imponer la sanción prevista para las infracciones leves  (p.ej. 300€ o 600€), que sería el grado inferior (de grave a leve) al que en puridad le correspondería legalmente.

Veremos primero los antecedentes para después ver el resumen de las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar esta interesante y muy útil jurisprudencia.

Los antecedentes

En un Ayuntamiento sevillano se había construido sin autorización una piscina en el jardín de una vivienda. Se presenta solicitud de legalización. La finca estaba incluida en una zona arqueológica catalogada como Bien de Interés Cultural e inscrita en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, si bien dentro de un entorno considerado de ámbito residual y con el grado de protección más bajo.

El Ayuntamiento remitió la solicitud de legalización a la Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico de la Junta de Andalucía para que otorgase la autorización prevista en el artículo 33.3 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

Al ver la actuación llevada a cabo le incoa un procedimiento administrativo sancionador. La interesada alegó que desconocía que la finca estuviese limitada con esa afección arqueológica. La Junta de Andalucía resuelve imponiéndole una multa de 100.001.-€ por la comisión de la infracción prevista en el art. 109.h) de la citada Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico de Andalucía que dice: "Tendrán la consideración de infracciones graves las siguientes actuaciones:...h) La realización de cualquier obra o actuación en inmuebles afectados por una inscripción como Bien de Interés Cultural en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, sin haber obtenido previamente las autorizaciones exigidas en los artículos 33.3 y 34.2 o en contra de los condicionantes que en su caso se impusieran, excepto en el supuesto previsto en el artículo 110.k)". El art. 114.1.b dice que las infracciones graves se sancionarán con multa de 100.001.-€ a 250.000.-€.

Contra la desestimación del recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, la interesada interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

La STSJ de Andalucía de 5/12/2022 estima parcialmente el recurso, reduciendo la sanción a 10.001.-€, que es la cantidad que correspondería a una infracción leve según el citado art. 114.1, letra c) de la Ley 14/2007 que establece multas de hasta 100.000.-€.

Lo hace pese a que rechaza el alegato de que la infracción fuese en realidad leve, aplicando el art. 29.4 de la Ley 40/2015 y el principio de proporcionalidad, entendiendo que la expresión "podrá imponer la sanción en el grado inferior" se refiere a la gravedad de la infracción (de grave a leve) y no al grado mínimo dentro del tipo de sanción (en este caso la gtave). Lo razona del siguiente modo:

"...en relación con la proporcionalidad, hemos reiterado en numerosas ocasiones que la potestad sancionadora se ejercita con criterios estrictamente jurídicos y, aunque es cierto que en la fijación de las sanciones se atribuye por la Ley un cierto margen de discrecionalidad a la Administración al permitir graduarlas en atención a las circunstancias concurrentes, esta alternativa debe ejercerse respetando los principios generales del Derecho, entre ellos el de igualdad y proporcionalidad, así como la motivación de las circunstancias que llevan a fijar el importe de las sanciones pecuniarias. De ahí que una vez admitida la legalidad del acto sancionador, el Órgano Jurisdiccional puede acometer la revisión correctora basándose en razonamientos o motivaciones claras y ciertas que pongan de relieve la infracción del principio de proporcionalidad. Se trata en definitiva del control en Derecho que a los Tribunales compete sobre el ejercicio de determinados aspectos de la potestad disciplinaria que como ocurre con la graduación de la sanción, quedan fuera del molde estrictamente reglado del Derecho disciplinario y comporta la discrecional elección entre diversas alternativas ofrecidas por la norma sancionadora. Sin embargo el proceder no puede ser arbitrario sino ateniéndose a los criterios de ponderación expresos o a los limites generales de la potestad administrativa discrecional, como lo son la atención a los hechos determinantes, la proscripción de los fines revisados y los principios generales del derecho sancionador, representados en el caso por la proporcionalidad, y con empleo de motivación precisa para que el acto pueda ser revisado en la determinación selectiva de la sanción impuesta.

En este caso, no puede obviarse que precisamente el artículo 114.4 de la LPHA previene que " 4. La gradación de las multas se realizará en función de las circunstancias atenuantes o agravantes que concurran, la importancia de los bienes afectados, la magnitud del daño causado y el grado de malicia interviniente.". Y, por su parte, el artículo 112 de la misma norma se pronuncia sobre las circunstancias agravantes y atenuantes del siguiente modo: "1. Se consideran circunstancia agravantes: a) La reincidencia en la comisión de infracciones en materia de patrimonio histórico. b) El incumplimiento de las órdenes o medidas impuestas por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico siempre que no constituya elemento del tipo infractor. 2. Tienen la consideración de circunstancias atenuantes el reconocimiento de la responsabilidad y la reparación espontánea del daño causado."

Es cierto que la sanción se ha impuesto en su grado mínimo, pero los datos anteriormente expuestos por la recurrente permiten concluir que el elevado importe al que asciende la misma la hacen desproporcionada y precisamente con el fin de dar una justa solución a este tipo de situaciones el apartado cuarto del artículo 29 de la Ley 40/2015, previene aquella posibilidad de ponderar la imposición de la sanción en el grado inferior, cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes.

Ahora concurren indudablemente una relación de circunstancias que ilustran acerca de la notable desproporción de la sanción finalmente impuesta a la recurrente; así, las ya destacadas acerca de la falta de concreta afectación a ningún yacimiento ni bien de interés arqueológico, la inexistencia en el sustrato de la parcela de ningún resto arqueológico, la ausencia de daño, la ulterior obtención de la legalización de las actuaciones realizadas, así como la correspondiente autorización para que pudiera terminarse la ejecución de la piscina.

Dada la concurrencia de estas circunstancias materiales, se estima procedente la aplicación del anterior precepto, aún cuando fuere de modo retroactivo, pues indudablemente en este caso, se hace con carácter favorable para el infractor y con el fin de justificar la adecuada proporcionalidad de la sanción finalmente impuesta; y, dado además que se trata de una obra realizada por un particular, la ausencia de daños, la regularización final de las obras, así como su efectiva culminación tras la obtención de la autorización pertinente y la inmediata corrección de la situación tras la presentación de la solicitud de legalización de las obras por la propia actora. Todo ello obliga a concluir que resulta mas ajustado al principio de proporcionalidad aplicar la sanción establecida para la infracción inmediatamente inferior -leve-, que contempla un límite máximo de 100.000 euros y que, en este caso, dado el cúmulo de las anteriores circunstancias, se estima más proporcionada en el tercio inferior del grado mínimo que señala la recurrente, en la suma de 10.000 euros. Por ello, el recurso debe ser parcialmente estimado con este exclusivo alcance".

Mediante ATS de 29/5/2024 se admitió el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía frente a dicha sentencia, en cuya parte dispositiva se dice:

"2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público resulta posible, en consideración de las circunstancias concurrentes, la imposición de la sanción establecida para la infracción inmediatamente inferior a la establecida en grado del caso que se trate.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación es el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA".

La Junta de Andalucía en su escrito de interposición planteaba tres motivos distintos de impugnación:

"(i) La reducción realizada por el la Sala de instancia resulta contraria a los principios de legalidad y tipicidad, previstos en los artículos 127 y 119 de la Ley 30/1992 , aplicable en ese momento. Afirma que el principio de proporcionalidad no permite sustraerse al de legalidad y eso ha hecho la sentencia recurrida.

(ii) El artículo 29.4 de la Ley 40/2025 ha sido aplicado erróneamente, al haber permitido una rebaja de la sanción impuesta por debajo de lo que correspondería de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70.1 2º del Código Penal que resultaría de aplicación analógica al procedimiento administrativo sancionador;

(iii) El artículo 29.4 de la Ley 40/2025 no se encontraba en vigor en el momento de imponerse la sanción, ni puede tener efectos retroactivos visto lo dispuesto en el artículo 26.2 del citado cuerpo legal , que también habría sido vulnerado la LRJS."

Veremos ahora como los contesta la sentencia comentada.

La STS de 5/06/2025

En primer lugar, con relación a la posibilidad de aplicar retroactivamente el art. 29.4 LRJSP, la Sala Tercera no tiene duda de que sí es posible.

En primer lugar, dice, porque dicho artículo estaba ya en vigor cuando se resolvió el recurso de alzada y tanto el anterior art. 128.2 de la Ley 30/1992, como el actual art. 26.2 LRJSP, contemplan la retroactividad favorable para las sanciones.

En segundo lugar, aclara que dicha retroactividad favorable no se puede limitar como pretendía la Junta a la tipificación de la infracción o de la sanción, pero no a la graduación de la sanción porque:

"El inciso añadido a lo previsto en la Ley 30/1992, lejos de tener el efecto limitativo pretendido, tiene un sentido aclaratorio, aunque su redacción no sea la más afortunada. Quiere ello decir que la retroacción se extiende a todos los elementos que integran el hecho sancionador, citando expresamente la tipificación de la infracción, la sanción y los plazos de prescripción, pero deben entenderse incluidos también otros como la culpabilidad. Lo relevante es el resultado de esa aplicación de la nueva norma, esto es, que esta favorezca al expedientado o sancionado.

En ese sentido, antes incluso de la aprobación de la Ley 40/2015, la Sala tiene declarado que "uno de los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración es el que postula la aplicación retroactiva de la norma más favorable que establece el artículo 128.2 de la Ley 30/1992 cuando señala que "las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor", como excepción a la regla general del artículo 128.1 que establece la aplicación de las "disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa". Y efectivamente estamos ante un "presunto" infractor, cuando la infracción no ha devenido firme. Ahora bien, la aplicación retroactiva de la norma mas beneficiosa ha de hacerse determinando qué disposición es más favorable, mediante el contraste entre ambas, anterior y posterior, consideradas de modo global, no tomando lo que resulte más beneficioso de una y otra para crear, en realidad, una nueva disposición". (STS, Sala 3ª, Sección Quinta, de 28 de octubre de 2009, rec. c/a 334/2006, FD 6)".

Por si son de su interés, les dejo aquí "La retroactividad favorable en los recursos administrativos resueltos con la Ley 40/2015 en vigor" y "La retroactividad favorable de las sanciones en las infracciones "en blanco" (STS 12/06/2023)".

A continuación, después de exponer la normativa aplicable aclara que el órgano judicial está capacitado tanto para anular la sanción, como para reducirla:

"3.- Ninguna objeción cabe hacer a la posibilidad de que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa puedan modificar o reducir la cuantía de una sanción administrativa. En ese sentido, esta Sala tiene declarado que "el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción"(STS, Sala 3ª, Sección Tercera, 3550/2004, de 24 de mayo, FD 3)".

Continúa la sentencia señalando que, a la vista de las circunstancias concurrentes que hemos visto, de que fue la propia sancionada la que puso los hechos en conocimiento de la Administración y de que la sanción mínima para las infracciones graves que contemplan los arts. 109.h y 114.1.b de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía es de 100.001.-€, se puede concluir que la misma es desproporcionada y estaría, por ello, justificada su reducción.

Ahora bien, para saber si es posible reducirla en base al art. 29.4 LRJSP aplicado por la Sala andaluza, es necesario aclarar si el cambio de redacción entre el art. 4.3 del RD 1398/1993 por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora anterior (que decía que "el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en su grado mínimo") y el actual art. 29.4 LRJSP (que habla como hemos visto de que "podrá imponer la sanción en el grado inferior") es realmente un cambio o si, en realidad, están diciendo lo mismo con otras palabras.

Comenzando por la tramitación parlamentaria de la LRJSP, la sentencia afirma que en este caso no aporta nada porque la redacción del art. 29.4 LRJSP ya estaba en el proyecto original y no fue objeto de ninguna enmienda.

Sin embargo, a través de los demás criterios interpretativos de las normas previstos en el art. 3 del Código Civil desarrollados de manera brillante por el ponente indica que "la Sala entiende que hay argumentos suficientes para considerar que se trata de un criterio nuevo para modular la imposición de sanciones administrativas en supuestos justificados en que la aplicación estricta de la tipificación legal de una sanción predeterminada pueda conducir a un resultado desproporcionado".

En primer lugar, comienza por el criterio lógico, afirmando que si el Legislador hubiera querido dejarlo igual, habría incorporado directamente la redacción del art. 4.3 del RD 1398/1993 y no lo hizo así:

"(ii) Un criterio lógico apuntaría en el mismo sentido interpretativo. Si lo que el legislador hubiese querido era que se pudiera imponer la sanción tipificada para la infracción correspondiente en su grado mínimo, o hubiera mantenido el texto del Reglamento de 1993, o simplemente no hubiera incluido esa mención por innecesaria, porque esa alternativa ya la tiene la Administración sancionadora sin necesidad de esa previsión legal. Por el contrario, esa cláusula tiene sentido si lo que se pretende es que, en casos acotados, en que la aplicación de la sanción tipificada pueda dar lugar a resultados contrarios al principio de proporcionalidad, debidamente justificados y con la necesaria motivación, se permita a la Administración sancionadora imponer la sanción establecida para la infracción inferior en gravedad".

Si acudimos a la interpretación lógica y sistemática se llega a la misma conclusión:

"(iii) Lo mismo cabe decir de una interpretación lógica y sistemática: como hemos indicado ya, la única gradación que por regla general hace el legislador en materia de infracciones y sanciones administrativa es la que distingue entre infracciones muy graves, graves y leves. Así lo hace la propia Ley 40/2015 para clasificar las infracciones en el artículo 27.1 o para establecer los plazos de prescripción en su artículo 30.1. Y es lo que se recoge también la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, en los términos ya descritos. Lo lógico es pensar entonces que ese grado inferior está referido a la gravedad de las infracciones, y que cuando el artículo 29.4 de la Ley 40/2015 lo utiliza está permitiendo que se aplique la multa prevista para una infracción de menor gravedad, porque esos son los únicos grados utilizados por el legislador.

(iv) Esta posibilidad, por otra parte, no es desconocida por la legislación administrativa sectorial. Así sucede con el artículo 67.3 de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, que señala lo siguiente:

"Si, en razón de las circunstancias concurrentes, se apreciara una cualificada disminución de la culpabilidad del infractor o de la antijuridicidad del hecho, o si atendida la situación económica del infractor, en razón de su patrimonio, de sus ingresos, de sus cargas familiares y de las demás circunstancias personales que resulten acreditadas, la sanción resultase manifiestamente desproporcionada, el órgano sancionador podrá determinar la cuantía de la sanción aplicando la escala correspondiente a la clase o clases de infracciones que precedan en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate".

Con una redacción mucho más precisa técnicamente, ese precepto permite aplicar "la escala correspondiente a la clase o clases de infracciones que precedan en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate". Eso mismo es lo que, con una redacción técnica más defectuosa, hace el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, permitir que se pueda aplicar con carácter general la sanción correspondiente a la infracción que preceda en gravedad a la que correspondería aplicar".

Lo mismo pasa si acudimos a la interpretación teleológica, citando jurisprudencia comunitaria y constitucional de aplicación del principio de proporcionalidad:

"(v) Abunda en ese mismo sentido la finalidad de esta previsión normativa: garantizar el principio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora. Sabida es la relevancia que en los tiempos actuales ha ido adquiriendo el principio de proporcionalidad, no sólo como parámetro para enjuiciar las restricciones a los derechos fundamentales sino también como límite a la potestad administrativa sancionadora, tanto a la hora de tipificar infracciones y sanciones como respecto a su aplicación. Y ello no solo en nuestro ordenamiento interno sino también en los sistemas jurídicos supranacionales en los que el nuestro debe integrarse. Baste recordar que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que "el principio de proporcionalidad no solo rige en lo que respecta a la determinación de los elementos constitutivos de una infracción, sino también en cuanto atañe a la determinación de las normas relativas a la cuantía de las multas y a la apreciación de los elementos que pueden tenerse en cuenta para fijarlas (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, apartados 53 y 54). En particular, las medidas administrativas o represivas que permite una normativa nacional no deben exceder de lo que resulta necesario para lograr los objetivos legítimos de dicha normativa (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, apartado 22). En este contexto, la gravedad de las sanciones deberá adecuarse a la gravedad de las infracciones que dichas sanciones castigan (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, apartado 23)".( STJUE 31 mayo 2018, C-190/2017, apartados 40 a 42).

El Tribunal Constitucional ha seguido esa línea y en una reciente resolución ha sintetizado la doctrina constitucional sobre la proporcionalidad de las sanciones del siguiente modo:

"...) a) El "punto de partida" de este juicio de proporcionalidad, dijimos entonces, es el "amplio margen de libertad" que este tribunal debe reconocer al legislador en la configuración del sistema de infracciones y sanciones derivado de su "posición constitucional" y "legitimidad democrática". El grado de desvalor de las infracciones y la magnitud de las sanciones que aquellas deben llevar aparejadas no es un juicio técnico de "mera ejecución o aplicación de la Constitución", sino un "complejo juicio de oportunidad" y "político-criminal" en que intervienen estimaciones sobre la importancia absoluta y relativa de los bienes jurídicos merecedores de protección y sobre la medida adecuada de la reacción punitiva eficaz para cumplir con sus funciones de retribución, prevención especial y prevención general. b) Por lo tanto, concluimos, la Constitución no impone "una exacta proporción entre el desvalor de la sanción y el desvalor del comportamiento prohibido, según un hipotético baremo preciso y prefijado". El principio de proporcionalidad solo dará lugar a la censura de inconstitucionalidad cuando la norma "produzca un 'patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho'", o cuando "a la luz del razonamiento lógico, de datos empíricos no controvertidos y del conjunto de sanciones que el mismo legislador ha estimado necesarias para alcanzar fines de protección análogos, resulta evidente la manifiesta suficiencia de un medio alternativo menos restrictivo de derechos para la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador" [STC 74/2022 , FJ 3 B), con cita de otras anteriores]"( STC 69/2024, FJ 3). Aun cuando esa jurisprudencia se refiere a la tipificación legal, no cabe duda de que es aplicable también a la interpretación y aplicación de las disposiciones sancionadoras, de suerte que estas no conduzcan a resultados excesivos frente a soluciones menos restrictivas de derechos y que permitan la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador. Eso es lo que permite la interpretación del artículo 29.4 de la Ley 40/2025 que estamos defendiendo.

Así lo tiene reconocido esta Sala en una consolidada jurisprudencia en la que tiene declarado que "el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción"( STS, Sala 3ª, Sección Tercera, 3550/2004, de 24 de mayo, FD 3). Igualmente ha sostenido que "es posible apreciar por un Tribunal de justicia que la Administración no ha observado el principio de proporcionalidad en un caso como el examinado, aun cumpliendo la literalidad de la norma penal" (STS Sala Tercera, Sección 2ª, 1093/2023, de 25 de julio, FD 6).

En suma, es el de proporcionalidad un principio particularmente relevante, en cuanto constituye una garantía estrechamente vinculada al principio de legalidad en materia sancionadora consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución".

La sentencia también explica con buen criterio que entender que el art. 29.4 LRJSP permite imponer la sanción prevista para la infracción inferior en gravedad a la que legalmente le correspondería no va en contra de los principios de tipicidad y legalidad:

"(vi) Por otra parte, este criterio interpretativo del artículo 29.4 de la Ley 40/2015 no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, como aduce la parte actora. En primer lugar porque es el propio legislador quien lo ha establecido explícitamente, al estipular un criterio legal para de determinación de la sanción aplicable a las infracciones administrativas en supuestos tasados y debidamente justificados. Eso es lo que hace ese precepto. Lo cual no obsta para que en estos casos la Administración sancionadora tenga una obligación reforzada de motivación si hace uso de esta facultad, y corresponderá después a los órganos integrantes de la jurisdicción contencioso-administrativa revisar esa decisión, si se plantean recursos contra el acto sancionador".

Relacionado con esto les dejo aquí la entrada "El principio de taxatividad en el derecho administrativo sancionador".

Por último, como argumento de cierre introduce la equidad diciendo que:

"...es preciso recordar que el Código Civil, en su artículo 3.2, estipula que "la equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita". En el presente caso es el artículo 29.4 de la Ley 40/2015 el que permite la aplicación ponderada de la equidad con los límites y condicionantes que establece y la necesaria justificación mediante una motivación adecuada".

En función de todo ello fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio que, recordemos nos dice que "...en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 de la Ley 40/2015, el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto".

Esta doctrina jurisprudencial coincide con lo que decía el profesor Tomás Cano Campos sobre el art. 29.4 LRJSP en "Sanciones administrativas":

"El problema que plantea este precepto es qué ha de entenderse por sanción en el grado inferior. Algún autor ha considerado que alude a la sanción en su grado mínimo (por ejemplo, la imposición de una sanción de I.001 euros en aquella infracciones para las que se prevén sanciones de entre I.001 y l0.000 euros). Pero el precepto, en realidad, se refiere a la potestad para imponer la sanción prevista para las infracciones inferiores en grado (por ejemplo, imponer la sanción contemplada para una infracción leve cuando la cometida es grave). Primero, porque «grado inferior» es el grado que está por debajo de o subordinado a otro, mientras que «grado mínimo» es lo más bajo o menor dentro del grado, esto es, su límite inferior. Segundo, porque el REPEPOS art.4.3, que sin duda se ha tomado como modelo, aludía a la imposición de la sanción en su grado mínimo y ahora esa expresión se cambia por otra distinta, que da un mayor margen (pero siempre para reducir el castigo) a la Administración en función de las circunstancias del caso".

Finalmente desestima el recurso confirmando la sentencia de la Sala andaluza, por entender que las circunstancias del caso se adaptaban al art. 29.4 LRJSP, no sin antes negar la posibilidad alegada por la Junta de aplicar analógicamente el art. 71.1 del Código Penal por incurrir esa pretensión en la prohibición de analogía “in malam parte”:

"3.- Finalmente, no resulta posible, como pide la parte actora, la aplicación analógica de la regla 2ª del artículo 71.1 del Código Penal para limitar la cuantía de la reducción de la multa. En primer lugar, porque la Ley 40/2015 no establece esa limitación. En segundo lugar, porque, aun cuando el artículo 4.2 del Código Civil no incluya las normas administrativas sancionadoras en los supuestos de exclusión de la analogía legis, la jurisprudencia constitucional ha excluido el recurso a la analogía in malam partem en el Derecho administrativo sancionador, por resultar contrario al artículo 25.1 de la Constitución ( SSTC 75/2002, 52/2003 o 111/2004). Y, en último término, la diferente naturaleza y estructura de las infracciones y sanciones penales tampoco permitiría esa traslación automática"

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

Si le ha gustado esta entrada, puede compartirla a través de las redes sociales para que pueda llegar a otras personas. ¡Muchas gracias!