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La retroactividad favorable en los recursos administrativos resueltos con la Ley 40/2015 en vigor


La reciente STS de 15/03/2023 (RC 8037/2021) fija la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial en relación con la retroactividad favorable en materia sancionadora cuando se ha interpuesto un recurso administrativo antes de la entrada en vigor de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público pero es resuelto después de su entrada en vigor:


"...el cómputo del plazo de prescripción de la sanción previsto en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley 40/2015, debe ser aplicado retroactivamente, por ser más favorable, en los supuestos de sanción impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso administrativo contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tardíamente tras la entrada en vigor de dicha ley."

Dicho art. 30.3 LPAC dice que:


"3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.


Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.


En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso."


Esto quiere decir que todo el tiempo en que la Administración tarda en resolver el recurso de alzada, el plazo de prescripción de la sanción administrativa sigue corriendo a partir de que se cumpla el plazo de tres meses del art. 122.2 LPAC para entenderlo desestimado.


La STS de 30/11/2020 que comenté aquí extendió dicha previsión legal del último párrafo del art. 30.3 LPAC del recurso de alzada al recurso de reposición, por lo que el plazo de prescripción de la sanción se reactiva al pasar el mes del art. 124.2 LPAC para entender desestimado dicho recurso de reposición.


La reforma legislativa de 2015 supuso el cambio de la jurisprudencia que se había sentado en interés de la ley en la STS 22/09/2008 (RCIL 69/2005) en la que se había declarado que “interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción”.


Veremos brevemente esta interesante STS de 15/03/2023, comenzando por sus antecedentes para luego entrar a ver los argumentos dados por la sentencia comentada.

Los antecedentes


La Confederación Hidrográfica del Cantábrico incoa expediente sancionador a una empresa concesionaria de una central hidráulica por supuestamente no respetar los caudales para usos comunes en la presa.


El 18/06/2015 se dicta resolución por la que se impone la sanción de 3.000.-€ por infracción leve de la Ley de Aguas. Dentro del mes desde su notificación la empresa interpone el 21/07/2015 recurso de reposición contra la misma, que es desestimado mediante resolución de 26/12/2018, notificada el 4/01/2019.


La empresa recurre en vía contencioso-administrativa y se desestima su recurso por STSJ de Asturias de 22/07/2021 en la que se rechazaba la prescripción por las siguientes razones:


"3.1 Esta vertiente impugnatoria ha sido resuelta por la STS de 6 de mayo de 2021 (rec.2329/2020) que no aprecia la prescripción al considerar que el plazo de prescripción "no se inicia sino desde que transcurrió el mes de paralización del procedimiento, es decir, desde el día 25 de agosto, por lo que los mencionados seis meses no se habrían producido sino hasta ese mismo día del mes de febrero siguientes, por lo que habiéndose dictado el trámite subsiguiente- notificación de la propuesta de resolución- el día 18 de dicho mes, no se habría producido la prescripción de la infracción".


3.2 A ello añadiremos que no cabe aplicar al cómputo de la prescripción el tiempo empleado en la resolución del recurso administrativo, pues al tiempo de dictarse la resolución sancionadora (18/6/2015) no había entrado en vigor el art. 30.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 1 de octubre de 2015, y en cambio estaba vigente la doctrina sentada por la STS de 22 de septiembre de 2008, en interés de ley, que parte de que la resolución administrativa definitiva ya plasma el resultado del procedimiento, y precisaba que la desestimación por silencio de los recursos solo tiene el efecto de permitir interponer el recurso contencioso-administrativo pero no cabe apreciar la prescripción, ni lógicamente caducidad alguna, puesto que "la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella".

Mediante ATS de 20/07/2022 se admite a trámite el recurso de casación preparado por la empresa contra la sentencia de instancia, entendiendo que la cuestión que planteaba interés casacional era la siguiente:


"SEGUNDO.-Precisar que la cuestión que se entiende tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cómo debe computarse el plazo de prescripción de una sanción, impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso de reposición contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tras la entrada en vigor de dicha ley y transcurrido el plazo legal previsto para la resolución de dicho recurso"


El recurrente defendía que "no obstante haberse dictado la resolución sancionadora en fecha 18 de junio de 2015, es de aplicación retroactiva la citada ley 40/2015 y, en su virtud, la sanción impuesta ha incurrido en prescripción habida cuenta que el recurso de reposición interpuesto contra la misma se resuelve por resolución de fecha 26 de diciembre de 2018, por lo que hay que tener en cuenta la previsión contenida en el artículo 30.3 de la dicha Ley 40/2015, que aunque referida al recurso de alzada, es también aplicable al recurso de reposición, como tiene declarado este Tribunal Supremo".

La STS de 15/03/2023


En primer lugar explica la diferencia entre la regulación anterior, interpretada por la citada STS de 22/09/2008 y el actual art. 30.3 Ley 40/2015:


"Ambas legislaciones parten de la base de vincular la ejecutividad de la sanción a su firmeza en vía administrativa (Ley 30/1992, arts. 138.3 y 132.3; Ley 40/2015, art. 30.3, apartado primero, en relación con el art. 98.1.b de la Ley 39/2015), y, consiguientemente, de fijar tal firmeza en vía administrativa como dies a quo del plazo de prescripción de la sanción, pero mientras este criterio se establecía sin matiz o excepción alguna en la Ley 30/1992, la nueva Ley 40/2015, aunque mantiene este criterio como regla general, introduce la importante matización que deriva del precepto que acabamos de transcribir que, en los supuestos de silencio administrativo en vía de recurso, obliga a computar el plazo de prescripción de la sanción "desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso" (...)


Por tanto, en la nueva regulación contenida en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley 40/2015, la sanción, aun cuando todavía no sea ejecutiva, debe considerarse prescrita desde el momento en que transcurre su plazo legal de prescripción a contar desde que finaliza el plazo para resolver el recurso administrativo contra ella interpuesto. Y esta previsión que el legislador ciñe al recurso de alzada la hemos considerado extensible al recurso de reposición en la sentencia de 15 de octubre de 2020, antes citada (doctrina que hemos reiterado posteriormente en las sentencias de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, o de 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019)."

A continuación nos da la clave para resolver la cuestión planteada al admitir la casación:


"...la solución a esta pregunta nos la debe proporcionar la naturaleza material y no simplemente procedimental que, tanto la jurisprudencia constitucional como la de este Tribunal Supremo, viene atribuyendo a la prescripción de los delitos y de las penas, así como de las infracciones y sanciones administrativas que participan de su misma naturaleza en cuanto manifestaciones, todas ellas, del ius puniendi del Estado.


Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han afirmado la naturaleza material de la prescripción en la esfera del derecho penal o sancionador. Se sostiene a este respecto que la prescripción de los delitos y de sus penas (y por lo mismo, de las infracciones y sanciones administrativas), no responde sólo a razones estrictamente procesales o procedimentales derivadas de la necesidad de establecer límites temporales por razones de seguridad jurídica, sino a razones materiales o sustantivas de "justicia intrínseca", de limitar el ejercicio del ius puniendi del Estado en atención a la consideración de que el simple transcurso del tiempo disminuye la necesidad de la respuesta punitiva y puede suponer una desproporción de la respuesta del Estado al comportamiento infractor al perder sentido la imposición o cumplimiento de la pena o sanción, justificando todo ello su configuración como de orden público.


En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (sentencias 83/1989, 157/1990, 12/1991, 62/2001, 63/2005, 97/2010 o alguna más reciente como la sentencia 33/2022, entre otras) y viene, asimismo, pronunciándose de forma constante la jurisprudencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo (entre otras muchas, sentencias de 10 de marzo de 1993, 12 de febrero de 2002, 19 de noviembre de 2003 ó 30 de marzo de 2004).


Y también esta Sala Tercera viene desde antiguo (v.gr. sentencia de 22 de enero de 1991) reconociendo tal carácter material o sustantivo a la prescripción en materia sancionadora, carácter material que obliga a su aplicación retroactiva en caso de ser más favorable. Así se recuerda, entre otras, en la sentencia de 4 de marzo de 2010, rec. 2421/2005 y las que en ella se citan".

La sentencia continúa explicando que la retroactividad favorable ya se recogió en su día en el art. 128.2 de la Ley 30/1992 y hoy en el art. 26.2 Ley 40/2015 y que esa naturaleza sustantiva de la prescripción obliga a considerar aplicable retroactivamente la previsión del art. 30.3 de esta última ley a los recursos interpuestos con anterioridad a su entrada en vigor como sucedía en el caso resuelto por la sentencia:


"D.-Es, por tanto, esta naturaleza material o sustantiva de la prescripción en materia sancionadora la que obliga a su aplicación retroactiva en favor del interesado, como es propio de las normas penales y sancionadoras, según viene sosteniendo de forma constante este Tribunal Supremo, invocando a contrario el art. 9.3 CE (SSTS de 11 de mayo de 1987, de 15 y 22 de diciembre de 1988 o de 28 de noviembre de 1991, entre otras muchas).


Esta retroactividad favorable se encuentra ya positivizada en el ámbito del derecho administrativo sancionador en el art. 128.2 de la Ley 30/1992 y, actualmente, en el art. 26.2 de la Ley 40/2015, precepto, este último, que se hace eco, además, de esta naturaleza material de la prescripción al referirse expresamente a ella entre las normas sancionadoras con preceptiva retroactividad favorable, encontrándose, además, desde antiguo referencias jurisprudenciales que han aplicado la retroactividad favorable en materia de prescripción en el ámbito sancionador (v.gr. SSTS de 10 de febrero de 1982 o de 16 de mayo de 1989).


Además, como destaca la recurrente, en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, si bien no era esta misma la cuestión casacional a la que debíamos dar respuesta, y no era, por tanto, la razón de decidir de la misma, ya afirmamos que debía aplicarse retroactivamente la previsión contenida en el art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015, a un supuesto sustancialmente coincidente con el que subyace al presente recurso (sanción impuesta en 2003 y confirmada en reposición en 2017), doctrina a la que nos remitimos en nuestra sentencia de 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019, para responder a una pregunta similar a la que aquí nos ha formulado el auto de admisión".

Por todo ello, se fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio. Al aplicarla al caso concreto anula la sentencia porque:


"El plazo de prescripción de la sanción leve impuesta, ante el silencio de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001), es de un año (art. 132.1 de la Ley 30/1992 y, en el mismo sentido, art. 30.1 de la Ley 40/2015). Este plazo debe computarse desde que finaliza el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de reposición (art. 30.3, apartado tercero, de la Ley 40/2015), plazo que es de un mes (art. 117.2 de la Ley 30/1992 y art. 124.2 Ley 40/2015). Y es evidente que ha transcurrido el plazo de un año de prescripción de la sanción desde que debió resolverse el recurso de reposición en 2015 hasta que tardíamente se resuelve en 2018. El recurso contencioso administrativo debió prosperar por esta causa, las resoluciones impugnadas debieron ser anuladas y así debemos declararlo ahora".


Es de Justicia.


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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