El silencio administrativo en los procedimientos seguidos para el reconocimiento de cualificaciones profesional es positivo (SSTS 1 y 8 de octubre de 2025)

Las SSTS de 1/10/2025 (RC 1381/2024. Ponente Mª Pilar Teso Gamella) y 8/10/2025 (RC 1383/2024. Ponente Mª Alicia Millán Herrandis) han establecido la siguiente doctrina jurisprudencial con relación al silencio administrativo en las peticiones de reconocimiento de cualificaciones profesionales:

"El sentido del silencio administrativo en los procedimientos seguidos para el reconocimiento de cualificaciones profesional tiene un sentido positivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto Ley 8/2011, pues no concurre ninguna excepción al respecto, de las previstas en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, en las normas que contienen los artículos 50.3 de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y 70.3 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/ CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI)"

Como son muy parecidas, vamos a comentar la STS de 8/10/2025 comenzando por los antecedentes para después analizar las razones que da el Tribunal Supremo en ambas sentencias para fijar esta doctrina jurisprudencial.

Los antecedentes

Una persona licenciada en 2017 en Fisioterapia por la Escuela Superior de Salud Atlántica-Universidad de Portugal solicita el 15/01/2018 a la Dirección General de Ordenación Profesional de la Secretaría General de Sanidad que le sea reconocida la cualificación profesional obtenida en Portugal, para así poder acceder al ejercicio de la profesión regulada en España de Fisioterapeuta, al amparo de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Tras requerirle para que aportase más documentación, el 6/06/2019 volvió a presentar la solicitud. El 21/06/2019 se solicitó informe al Consejo General de Colegios Oficiales de Fisioterapeuta, quien lo emitió el 9/09/2019, diciendo que los 62 créditos obtenidos por la realización de las prácticas del Grado se realizaron en Madrid en un centro no sanitario y que para la obtención del reconocimiento profesional sería necesaria la superación de una prueba de aptitud sobre diversos aspectos de la materia en cuestión o la superación de un período de prácticas tuteladas de 24 meses de duración en las mismas materias relacionadas para la prueba de aptitud.

El 24/09/2019 se le da traslado para realizar alegaciones que presenta el 30/09/2024; el 7/10/2019 se le vuelve a dar plazo para alegar, lo que realiza el 10/10/2019.

El 11/03/2020 se dicta resolución en el sentido indicado, de condicionar la solicitud de reconocimiento de efectos profesionales a la previa superación de medidas compensatorias consistentes en la prueba de aptitud o un período de prácticas de 24 meses de duración, a su elección, conforme a lo previsto en los arts. 23 a 24 del Real Decreto 581/2017. La resolución recurrida razona que la profesión de fisioterapeuta no está incluida entre las profesiones sanitarias que la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, contempla de reconocimiento automático; señala que sobre la formación cursada en España, es relevante tener en cuenta que sólo puede validar una enseñanza realizada en su territorio si esta enseñanza es una formación regulada, en base al artículo 3. e) de la Directiva traída a colación y el artículo 4 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio.

Contra dicha resolución, el afectado interpone recurso contencioso-administrativo que es estimado por la SAN de 30/03/2023 (P.O. 745/2020) que entendió que se había producido un acto presunto por silencio administrativo positivo por las siguientes razones:

"TERCERO.- El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en el artículo 26 dispone "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

El Anexo I recoge el procedimiento de Acreditación de títulos españoles correspondientes a profesiones reguladas de acuerdo con las previsiones contenidas en la Directiva 2005/36/CE. Señalando como normas reguladoras: Directiva 2005/36/CE y Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado. Recogiendo un plazo de tres meses.

Consta en el expediente haberse efectuado la solicitud uncialmente el 15 de enero de 2018, pero que tras solicitarse documentación se volvió a proceder a presentar la solicitud el 6 de junio de 2019, mediante aplicación EPC nº 68573. El 21 de agosto de 2019, se solicitó informe al Consejo General de Colegios Oficiales de Fisioterapeutas. Dicho informe fue emitido el 9 de septiembre de 2019, habiéndose dado traslado del mismo al interesado para efectuar alegaciones el 24 de septiembre de 2019 y el 7 de octubre de 2019. Alegaciones que fueron realizadas el 30 de septiembre y el 10 de octubre de 2019. La resolución se dictó el 11 de marzo de 2020.

Por lo expuesto resulta, que cuando se dictó la resolución impugnada había transcurrido sobradamente el plazo de tres meses legalmente previsto, debiéndose considerar estimada la solicitud por silencio.

De conformidad con el art. 24.3.a) de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común "la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo". Al dictarse la resolución impugnada tras la estimación de la solicitud por silencio no era posible condicionar el reconocimiento de efectos profesionales de título de Fisioterapeuta obtenido en Portugal para el ejercicio de la profesión regulada en España de Fisioterapeuta a la previa superación de medidas compensatorias consistente en prueba de aptitud o un periodo de prácticas de 24 meses de duración, por lo que el recurso debe ser estimado."

Mediante ATS de 18/12/2024 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Administración con el objetivo de fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión:

«El sentido del silencio aplicable en el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales, si es positivo como sostiene el fallo recurrido o si es negativo como opina la Administración.

Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son: Los arts. 70 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, 51 de la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de 2005 y 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas».

Las sentencias del Tribunal Supremo

Las sentencias desestiman los recursos de casación, confirmando las sentencias de instancia.

Para ello, realizan un análisis de las normas legales y reglamentarias para concluir en el sentido fijado en la doctrina jurisprudencial que en los procedimientos de reconocimiento de cualificación profesional, que son procedimientos iniciados a instancia de parte, el sentido del silencio es positivo.

Respecto a las normas reglamentarias, aunque la sentencia le da la razón a la Abogacía del Estado que defendía que el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre había sido derogado y que se aplicaba el Real Decreto 581/2017, lo cierto es que su art. 70.2 tiene un un contenido exactamente igual ("el plazo para dictar y notificar la resolución que proceda será de tres meses, a partir de la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. Este plazo será de cuatro meses en los casos cubiertos por los capítulos I y II del presente título"), por lo que en nada afecta dicho error de elección de la norma reglamentaria aplicable al resultado del pleito.

Con relación a las normas legales, el art. 24.1 LPAC nos dice que:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

Con relación a este art. 24 LPAC que recoge una regla general y una excepción; explica en primer lugar que nos encontramos ante la regla general de silencio positivo; dice así:

«que establece una norma general de silencio administrativo positivo para los procedimientos iniciados por solicitud del interesado cuando la Administración rebasa el plazo para resolver sin haber dictado resolución expresa. Ahora bien, se contienen, en el mismo artículo 24.1, varias excepciones, como son los casos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.

En concreto, respecto de los procedimientos sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, la norma específica al respecto es el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, que establece, entre las "medidas de simplificación administrativa", la modificación del "sentido del silencio en determinados procedimientos administrativos". Así es, el artículo 26 declara que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, se legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el entonces vigente artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y ahora artículo 24 la Ley 39/2015.

Téngase en cuenta que el Anexo I, tras la modificación por la disposición final vigésima sexta de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, en su completa relación, se refiere, por lo que importa al caso, a los "procedimientos administrativos con sentido del silencio negativo que pasa a positivo", e incluye en tal relación el plazo de los procedimientos sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales reguladas por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social y el entonces vigente Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/ CE y la Directiva 2006/100/CE. De manera que cambió el sentido del silencio administrativo, pasando del silencio negativo a silencio positivo.

A tenor de las citadas normas con rango de ley, el silencio en este tipo de procedimientos es, por tanto, de carácter positivo».

Aclarar que, como decía el afectado en su escrito de oposición al recurso de casación, es un caso distinto al previsto en el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales de títulos extranjeros de especialistas en ciencia de la salud obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, en cuyo art. 14.2 se recoge expresamente que el sentido del silencio es negativo («De acuerdo con lo establecido en el anexo II de la disposición adicional vigésimo novena, de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuando transcurra el plazo máximo para resolver, sin que se haya notificado la correspondiente resolución, se podrá entender desestimada la solicitud a efectos de interposición del recurso procedente»).

La sentencia rechaza también el alegato de la Abogacía del Estado de que concurría una de las excepciones al silencio positivo previstas en el art. 24.1 LPAC, que haya una norma de Derecho de la Unión Europea que establezca lo contrario; según explica, la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales no regula el sentido del silencio, sino que se limita a establecer un régimen general impugnatorio, por lo que no existe la supuesta excepción:

«el artículo 50.3 de la citada Directiva, no altera el régimen jurídico sobre el silencio administrativo ni establece una norma contraria al silencio positivo en estos procedimientos, pues señala que "la decisión, o la ausencia de decisión en el plazo prescrito, podrá dar lugar a un recurso jurisdiccional de Derecho interno".

Del mismo modo que el artículo 70.3 del citado Real Decreto de 581/2017 señala que la "resolución del procedimiento será motivada, y contra ella, así como contra la falta de resolución expresa en el plazo establecido, podrán interponerse los recursos procedentes en vía administrativa y contencioso-administrativa, de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

De tales preceptos se infiere, a juicio de la Administración recurrente, que como en esos procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales sólo hay una persona interesada, la ahora recurrida, resulta claro, a su juicio, que se está aludiendo a la impugnación de una resolución expresa y a una presunta, pero esta última sólo puede impugnarse si entendemos que tiene sentido negativo y es, por tanto denegatoria presunta, pues no tiene sentido, sostiene, que sea impugnada por el interesado si hubiera operado el silencio positivo.

Esta tesis no puede ser acogida por esta Sala porque los indicados artículos 50.3 de la citada Directiva y 70.3 del Real Decreto 581/2017 no tienen como finalidad regular o modificar el sentido del silencio administrativo, que establece el citado Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, tras cuya regulación pasó de tener sentido negativo a ser de carácter positivo, en los procedimientos que relaciona el Anexo I. En definitiva, no estamos ante una norma comunitaria que establezca una norma contraria al régimen del silencio que establece la Ley 30/2015 y el Real Decreto Ley 8/2011.

Conviene reparar que la norma que contiene el artículo 50.3 de la Directiva tiene un alcance general y una formulación genérica comprensiva de las distintas posibilidades y opciones sobre la impugnación seguida en los diferentes sistemas de los distintos países de la Unión Europea, en relación con este tipo de procedimientos. Pero no pretende alterar el sistema sobre el sentido del silencio en nuestro derecho interno, en los citados procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Y, en fin, el artículo 70.3 del citado Real Decreto es una norma de rango reglamentario que naturalmente no puede alterar, en virtud del principio de jerarquía normativa, lo previsto en una norma con rango de Ley, como es el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, que específicamente alude a este tipo de procedimientos y establece el carácter positivo del silencio administrativo.»

Habiéndose constatado que existe silencio positivo y diciendo el art. 24.3 LPAC que «La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo», la sentencia desestima el recurso de casación, confirmando la anulación por parte de la Audiencia Nacional de la resolución recurrida que desconocía los efectos del silencio positivo.

Recordar por último que, según el art. 24.2 LPAC, «La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento», por lo que la Administración no podrá desconocerlo y debe respetarlo; si ésta estima que el acto es contrario a derecho, tendrá que iniciar alguno de los procedimientos de revisión de oficio de los arts. 106 o 107 LPAC, como explica la STS de 19/07/2016 (RC 2273/2015), siendo las referencias hechas a los arts. 43.4.a), 62.1.f y 102.1 de la Ley 30/1992 perfectamente trasladables a los actuales arts. 24.3, 47.1.f y 106.1 LPAC:

«La sentencia de esta misma Sala y Sección de 27 de abril de 2007 (Rc 10133/2003), analiza la adquisición de derechos por silencio positivo de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, rechazando la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido, y resaltando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho.

Comienza señalando la sentencia, acerca de esta cuestión, que en la legislación vigente sobre procedimiento administrativo, el silencio positivo da lugar a un verdadero acto administrativo estimatorio.

Cierto es -continúa la sentencia su argumentación- que aun partiendo de esta caracterización del silencio positivo como auténtico acto administrativo, la misma Ley ha querido poner remedio a las consecuencias potencialmente lesivas para el principio de legalidad a que conduce esta caracterización jurídica del silencio, y por eso su art. 62.1.f) establece que los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". Ahora bien, puntualiza la sentencia, este precepto que se acaba de transcribir "no puede ser interpretado y aplicado prescindiendo de lo dispuesto por el art. 43.4.a)" de la misma Ley, reformado por la Ley 4/1999, donde se establece que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo". Esta específica previsión legal, coherente con la naturaleza del silencio positivo como acto administrativo declarativo de derechos, implica que si la Administración considera que el acto administrativo así adquirido es nulo, por aplicación del propio art. 62.1.f) (esto es, por carecer el adquirente del derecho de los requisitos esenciales para su adquisición), no podrá dictar una resolución expresa tardía denegatoria del derecho, posibilidad vedada por el art. 43.4.a), sino que habrá de acudir al procedimiento de revisión de oficio contemplado en el art. 102.1, de la tan citada Ley 30/1992. La interpretación contraria, es decir, la consistente en que el acto adquirido por silencio positivo puede ser directamente desplazado por un acto expreso posterior en los casos del art. 62.1.f), es no solo contraria a la naturaleza del silencio positivo plasmada en la misma Ley, sino también a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que la propia Ley también recoge, sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos distorsionadores de la adquisición de derechos cuando no se cumplen las condiciones para ello, mediante el simple expediente de resolver los procedimientos en plazo».

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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