La reciente STS de 1/07/2021 (RC 1928/2020) brillantemente comentada por Emilio Aparicio en su imprescindible blog (a quien agradezco las referencias y predicción culinaria) tenía por objeto interpretar la subsanación electrónica del art. 68.4 LPAC de la que me había ocupado aquí, aquí y aquí. Seguramente por las limitaciones del caso concreto que se resolvía y que condicionaban la fijación de doctrina, la sentencia no resuelve las interesantes cuestiones que habían suscitado el interés casacional para la Sección de admisión y se limita a fijar la siguiente doctrina jurisprudencial:
“El apartado 4 del artículo 68 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica, y que a estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación, resulta aplicable a la fase inicial de los procedimientos administrativos iniciados a instancia del interesado”Vamos a ver primero cuál era el debate planteado en la instancia; a continuación las cuestiones que la Sección de admisión había considerado que tenían interés; después cómo resuelve el asunto la Sala Tercera y finalizaré preguntándome si lo dicho respecto a los recursos podría ser extensible a los procedimientos iniciados a instancia de parte.
La sentencia de instancia
En la STSJ de Castilla y León de 24/10/2019 (Rec. 1138/2018) se interpretaba si era correcta la inadmisión de un recurso de alzada que se había presentado por un obligado a relacionarse electrónicamente del art. 14.2 LPAC dentro del mes que señala el art. 122 LPAC pero cuya subsanación electrónica, esto es, la presentación en la sede electrónica del órgano a que iba dirigido se había realizado después de que se le hubiera requerido para ello y fuera de ese plazo.
La Administración había inadmitido el recurso 1) al entender que era de aplicación el art. 68.4 LPAC y 2) al interpretar dicho artículo entendiendo que la fecha que había que tomarse en cuenta no era la de la presentación en papel original (dentro del mes), sino la de la subsanación electrónica (fuera del mismo).
Recordemos que el art. 68.4 LPAC nos dice:
“4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación”La Sala castellano-leonesa rechaza dicha inadmisión por las siguientes razones:
1) Entiende que el art. 68.4 LPAC sólo es aplicable a las solicitudes presentadas a instancia de parte, no a los recursos por su ubicación sistemática en la LPAC.
2) Porque iría contra la doctrina de los actos propios y se vulnerarían los principios antiformalistas y de subsanabilidad. Si se le había requerido previamente para la subsanación al amparo del art. 68.4 LPAC, deberá de tomarse como fecha a los efectos de la presentación por el interesado la del primer escrito porque si no, no sería una subsanación sino una primera presentación.
3) Porque según la disposición final 7ª de la LPAC se ha de entender que la misma no entra en vigor en cuanto a la aplicación de lo atinente al Registro Electrónico hasta el 20/10/2020, lo que afectaría a la subsanación electrónica del art. 68.4 LPAC.
El Auto de admisión del recurso de casación
En el ATS de 18/12/2020 para lo que aquí nos interesa se había admitido el recurso de casación con el objetivo de fijar la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:
“(i) aclarar cuáles son las consecuencias que se derivan del requerimiento de subsanación que prevé el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuando no se ha cumplido con la obligación de relación a través de medios electrónicos que impone el artículo 14.2 de la misma norma; en particular, si una vez subsanado el defecto y presentado el recurso por medios electrónicos, la subsanación es retroactiva (como entiende la Sala) o es la que fija el día en que ha de entenderse cumplimentado el trámite de que se trate.
(ii) aclarar el régimen de vigencia de los mencionados preceptos, de acuerdo con lo establecido en la Disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre…”.
La interpretación dada por la STS de 1/07/2021
La sentencia afirma que el art. 68.4 LPAC regula un trámite procedimental de subsanación específico "estrictamente aplicable a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, ni a los procedimientos de revisión de los actos administrativos".
Para que una consecuencia tan grave como la inadmisión de un recurso por haberlo presentado en plazo en papel y haberlo hecho electrónicamente después dentro del plazo dado por el requerimiento de subsanación realizado al amparo del art. 68.4 LPAC fuese posible debería estar expresamente en la ley y ubicado sistemáticamente en otro lugar:
"Cabe significar al respecto, que el deber de la Administración de respetar el derecho al procedimiento debido, cuya constitucionalización como principio rector de la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas se deriva del artículo 103 de la Constitución, impone (a falta de una previsión normativa con rango que regule de forma específica las consecuencias que con carácter general origine el incumplimiento de la obligación de relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, a los efectos de determinar la fecha en que debe considerarse presentado el recurso administrativo, que, sedes materiae, debería establecerse en el artículo 14 de la Ley 39/2015), que se interpreten las normas procedimentales que regulan la interposición de recursos administrativos previos a entablar acciones ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa con los mismos criterios hermenéutico formulados por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo para garantizar y asegurar el derecho a la tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 24 de la Constitución"Añade que es también significativo que cuando se le notificó la resolución la misma no advirtiese de la necesaria presentación del recurso en sede electrónica. Aunque por lo que hemos visto y dice a continuación, por mucho que existiese ese aviso en la notificación no hubiese sido posible inadmitir el recurso:
"En este sentido, cabe poner de relieve que la resolución de la Dirección General de Comercio y Consumo de 22 de mayo de 2018 (contra la que la Confederación de Organizaciones Empresariales de Castilla y León interpuso recurso de alzada) se limitaba a informar que contra dicha resolución cabía interponer recurso de alzada ante la Consejera de Economía y Hacienda en el plazo de un mes a partir del día siguiente al de su publicación, sin mencionar que el recurso debiera presentarse en la sede electrónica de la propia Consejería de la Junta de Castilla y León". Y no hubiese sido posible inadmitir el recurso , no sólo por lo dicho antes, sino por otros dos argumentos determinantes:
“Al respecto, esta Sala considera que, tal como argumentó el Tribunal de instancia, la decisión de la Consejera de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León de inadmitir el recurso de alzada interpuesto por la Confederación de Organizaciones Empresariales de Castilla y León infringe el principio antiformalista y los principios de buena fe y confianza legitima que rigen en la tramitación de los procedimientos administrativos, en la medida que se sustenta en una aplicación exorbitante del artículo 68.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que cause indefensión.”"...no resulta convincente la tesis argumental que desarrolla el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que postura la aplicación generalizada de la previsión contenida en el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, en aras de incentivar el cumplimiento de la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos contemplada en el articulo 14.2 del citado texto legal, por cuanto no hay -según se aduce- diferenciación de objetos entre el procedimiento administrativo común y los procedimientos revisorios, pues no tiene en cuenta que el instituto procedimental de la subsanación no puede comportar para el interesado que cumple en tiempo y forma el requerimiento efectuado por la Administración unas consecuencias jurídicas lesivas del derecho a la protección jurídica, que constituye uno de los postulados nucleares de la configuración del Estado social y democrático de Derecho, en contravención del deber de buena administración".
En función de todo ello, considera que el art. 68.4 LPAC no es aplicable a los recursos y, por ello, no entra a interpretarlo ni tampoco si era o no de aplicación como había planteado la Sección de admisión o había resuelto la Sala castellano-leonesa de instancia.
¿Da alguna pista la Sala Tercera sobre cómo interpretará la subsanación electrónica del art. 68.4 LPAC para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado?
A mi juicio y con el debido respeto, algunas afirmaciones que se realizan no parecen dejar lugar a dudas que la Sala Tercera considera que, a los efectos del interesado, la subsanación electrónica del art. 68.4 LPAC debe surtir los efectos clásicos y tomar como fecha de presentación la de la solicitud originaria y no la de la subsanación.
Sólo así podrían entenderse las referencias que realiza en estos dos últimos párrafos que hemos transcrito al principio de buena administración (como deber de la Administración y derecho del ciudadano) y a la posibilidad de subsanar, así como a los principios antiformalista, de buena fe y de confianza legítima.
Estas afirmaciones vienen a sumarse a la doctrina fijada por la STS de 31/05/2021 citada aquí, que pone un poco de sentido común al retroceso que hubiese supuesto una interpretación restrictiva de las posibilidades de subsanación por sólo haber cambiado de medio de presentación (de papel a electrónico).
Con la interpretación contraria no sólo tendríamos menos derechos que con el régimen dictatorial del General Franco (ya que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 sí que permite dicha subsanación en 10 días, como lo hace el resto del art. 68 LPAC), sino que incluso hubiésemos sido más atrasados que en 1900, cuando durante la regencia de María Cristina de Habsburgo y bajo la Presidencia de Francisco Silvela, esta Real Orden obligaba a la Administración a admitir los escritos realizados con máquina de escribir, no a inadmitir los que se hacían a mano, como ahora se pretendía hacer con los de papel.
Hay que aclarar por enésima vez que esto no supone ningún retroceso en la implantación de la Administración electrónica.
Si el ciudadano obligado a relacionarse electrónicamente no presenta su escrito telemáticamente se le requerirá para que lo subsane en 10 días. Si no lo hace, se tendrá por inadmitida dicha solicitud, con lo que, al final, sí o sí deberá usar la Administración electrónica si no quiere pechar con las consecuencias negativas de dicha inadmisión.
Lo único que hace esta sentencia con estas afirmaciones es traer al Siglo XXI los principios clásicos del procedimiento administrativo (antiformalismo y subsanabilidad) y el art. 103 de la Constitución, ya que del mismo se ha derivado no sólo el principio de buena administración, sino la obligación de que los modelos administrativos se construyan y se interpreten desde el punto de vista del ciudadano/contribuyente y no al revés, como nos recordaba la tantas veces citada Exposición de Motivos de la Ley 4/1999:
"...debe señalarse que, al igual que lo acontecido en relación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés. Por ello, también en el proceso de reforma de la Ley 30/1992 se ha tenido como objetivo esta orientación general que debe presidir todas y cada una de las manifestaciones de la reforma administrativa, puesto que la Constitución de 1978 ha querido señalar solemnemente en su artículo 103 que la «Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales»".Espero que en la siguiente oportunidad que tenga el Tribunal Supremo para interpretar este art. 68.4 LPAC sí se encuentre con un procedimiento iniciado a instancia de parte y pueda fijar doctrina jurisprudencial específica en el sentido que apunta en los párrafos citados.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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