La desviación procesal por discrepancias entre el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y el de demanda (STS 8/07/2026)

La STS de 08/07/2026 (RC 2017/2023. Ponente D.ª María Alicia Millán Herrandis), además de reiterar la doctrina fijada en la STS de 7/11/2023 (RC 922/2021) declarando que «las sociedades integrantes de una unión o asociación de empresas ostentan legitimación para actuar individualmente en defensa de sus derechos frente a la no adjudicación de un contrato administrativo al que ha concurrido la unión de empresas siempre que quede acreditado dicho interés particular y que al actuar en beneficio de la unión de empresas su acción individual no entra en contradicción con la actuación procesal o los intereses de la unión de empresas en cuanto entidad colectiva», ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial con relación a la desviación procesal:

«No concurre desviación procesal cuando en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se identifican como actos impugnados tanto la resolución desestimatoria del recurso especial en materia de contratación como el acto de adjudicación al que aquella se refiere, y en el suplico de la demanda se interesa la nulidad de este último, toda vez que la resolución desestimatoria carece de sustantividad autónoma y posee carácter meramente confirmatorio. En tales supuestos, el acto originario queda integrado en el objeto del proceso contencioso-administrativo, por lo que la pretensión anulatoria dirigida frente a él no supone una alteración del objeto del litigio ni la introducción de una cuestión nueva determinante de desviación procesal»

La desviación procesal

Existen dos tipos de desviación procesal en esta jurisdicción contencioso-administrativa. Una referida a la desviación entre lo pedido en la vía administrativa y lo solicitado en la vía jurisdiccional y otro entre el objeto del proceso fijado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y la demanda.

Respecto al primer caso, la discrepancia entre lo pedido en vía administrativa y contencioso-administrativa en la STS de 28/01/2021 (RC 5982/2019) que comenté aquí se decía lo siguiente:

«Por su parte, la sentencia de 17 de abril de 2017 (rec.1129/2016), dictada en unificación de doctrina, entiende que se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, garantizado en el art. 24 de la Constitución, cuando no se da respuesta a cuestiones que no suponen una alteración de los hechos ni de la pretensión planteada en vía administrativa, sino nuevos motivos o argumentaciones para fundar el mismo petitum, señalando que: "Esta es, claramente, la conclusión que se extrae de la doctrina del Tribunal Constitucional. Así, en la STC 158/2005, de 20 de junio, puso de manifiesto que mientras que los hechos "no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada" (FJ 5). En la STC 133/2005, de 23 de mayo, señaló que el órgano judicial debe pronunciarse sobre la cuestión planteada si no existe "discordancia entre lo solicitado en la vía administrativa y la Contencioso-Administrativa al no alterarse en todo o en parte el acto administrativo que la demandante señala como el impugnado una vez acude a los Tribunales de Justicia ni interesarse la nulidad de otros actos"; y que "el planteamiento de alegaciones no suscitadas en la vía administrativa, está amparada por la literalidad del art. 56.1 LJCA" y "por la doctrina del Tribunal Supremo", pues la demandante no trajo "al proceso cuestiones nuevas no suscitadas ante la Administración, sino que se limit[ó] a introducir o a añadir nuevos argumentos jurídicos con los que fundamentar su pretensión de anulación" del acto impugnado (FJ 4). En la STC 202/2002, de 28 de octubre, el máximo intérprete de la Constitución volvió a recordar que "el recurso Contencioso-Administrativo no ha de fundarse necesariamente en lo ya alegado ante la Administración demandada, sino que, siempre que no se incurra en desviación procesal, podrán aducirse en él cuantos motivos se estimen convenientes en relación al acto administrativo impugnado, se hubiesen alegado o no al agotar la vía administrativa" (FD 3). Y, en fin, en la STC 160/2001, de 5 de julio, en relación con una cuestión de carácter tributario, el Tribunal Constitucional llegó a la conclusión de que, al negarse a resolver una alegación planteada por la entidad recurrente por no haberse suscitado previamente en vía administrativa, el órgano judicial había vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva porque, frente a lo que mantenía la Sentencia impugnada en amparo, "no se ha[bía] producido en vía judicial alteración alguna de los hechos que dieron lugar al recurso administrativo precedente o de la pretensión o resultado que la litigante desea obtener; tampoco de los actos administrativos impugnados, que delimitan el objeto del proceso. Lo que indudablemente sí ha tenido lugar en el curso del proceso contencioso-administrativo es la ampliación o desarrollo del razonamiento en el que se fundamenta la petición de anulación de las liquidaciones tributarias con una nueva alegación o argumentación jurídica. Pero, como señalamos en la STC 98/1992, de 22 de junio (F.3), la posibilidad de apoyar la pretensión en motivos distintos de los utilizados en vía administrativa es algo que autoriza expresamente la literalidad del art. 69.1 LJCA".

Esta doctrina ha sido recogida en Sentencias de esta Sala de 18 de junio de 2008 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 305/2004), FD Cuarto, en la que recordábamos (FD Quinto) que también constituye una consolidada jurisprudencia de la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal la de que, siempre que no se alteren los hechos ni las pretensiones ejercitadas en vía administrativa, en el recurso contencioso-administrativo pueden formularse nuevas alegaciones que vertebren el mismo petitum. En este sentido, en la Sentencia de 5 de febrero de 2000 (rec. cas. núm. 2784/1995) aclaramos que la naturaleza revisora de esta jurisdicción exige "la existencia de un acto o actuación de la Administración pública sometida a Derecho Administrativo, pero no es el contenido de ese acto el que condiciona las facultades de revisión jurisdiccional de los Tribunales de este orden, sino que son las peticiones de la demanda las que determinan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, siempre que la Administración hubiera tenido la oportunidad de resolver sobre las mismas, e interpretando, además, esta última expresión, o esa posibilidad u oportunidad, en sentido amplio y abierto y no en el estricto de formulación mimética en vía jurisdiccional de las pretensiones articuladas y deducidas previamente en la vía administrativa" [FD Segundo; en el mismo sentido, Sentencia de 23 de octubre de 2001 (rec. cas. núm. 5149/1995), FD Segundo]. En la Sentencia de 23 de noviembre de 2000 (rec. cas. núm. 2655/1995) señalamos que la circunstancia de que la "ausencia de concreción de hechos imponibles y de elementos que permitan deducir su correcta atribución al sujeto pasivo fuera aducida por la recurrente, por vez primera, en su demanda y no antes en las vías administrativas de gestión o en la económico-administrativa, no puede permitir la conclusión (...) de que se esté ante una "cuestión nueva" respecto de la que la Administración no hubiera tenido la posibilidad de pronunciarse en vía administrativa", dado que "[l]a naturaleza revisora de esta Jurisdicción, (...) no supone otra cosa que la exigencia de un acto o actuación previa de la Administración a la que, como criterio de referencia general, hayan de referirse las peticiones oportunamente deducidas en la vía jurisdiccional, que son las únicas que acotan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria" [FD Quinto b)]. Asimismo, en la Sentencia de 23 de enero de 2002 (rec. cas. núm. 7341/1996), con apoyo en la doctrina sentada por la citada STC 160/2001, rechazamos que la actora hubiera planteado una "cuestión nueva" y estimamos el recurso porque "manteniéndose la misma pretensión que la planteada en la vía administrativa, es decir, la nulidad de la liquidación girada por el IMIVT", "en vía jurisdiccional se ha[bían] añadido "otros motivos diferentes" en que fundar la misma pretensión" [FD 4 A)]. Y, en fin, siempre en la misma línea, en la Sentencia de 1 de febrero de 2005 (rec. cas. núm. 7661/2000), recordamos que, conforme a reiterada doctrina de la Sala, "la Ley de la Jurisdicción, pese al carácter revisor de la misma que impide que puedan plantearse ante ella pretensiones que no hayan sido previamente formuladas en vía administrativa, y superando viejas concepciones sobre la imposibilidad de atacar un acto con argumentos no articulados previamente, permite alegar, a favor de la misma pretensión ejercitada ante la Administración, cuantos motivos procedan, se hubieran o no invocado antes, al corresponder la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que mientras aquéllos no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada" (FD Sexto). En fin, en los mismos o parecidos términos nos hemos pronunciado en las Sentencias de 16 de julio de 2008 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 60/2004), FD Quinto, de 22 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5684/2003), FD Tercero; y de 14 de enero de 2010 (rec. cas. núm. 3565/2004), FD Quinto"."

En el mismo sentido y referido a la cuantificación de la pretensión ejercitada, la sentencia de 11 de diciembre de 2019 (rec. 6651/2017), señala que el carácter revisor de esta jurisdicción solo resulta fundado y atendible "cuando quepa afirmar que lo pretendido en el proceso es algo distinto y ajeno a lo que fue pedido a la Administración y a las consecuencias o efectos jurídicos derivados de tal petición", y tras referirse a la reiterada y constante doctrina del Tribunal Constitucional según la cual la interpretación y aplicación de las causas de inadmisión del recurso jurisdiccional deja de ser constitucionalmente lícita cuando peca de excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que la causa preserva y los intereses que con ello se sacrifican, establece como doctrina de la Sala que: "No se incurre en desviación procesal cuando la parte pretende en su demanda un pronunciamiento que acoja o estime las consecuencias o efectos jurídicos que se incluyeron en la reclamación administrativa y que derivan de la misma causa de pedir, aunque tales consecuencias o efectos hayan disminuido o aumentado cuantitativamente por razón del tiempo que transcurrió entre la fecha de la reclamación y la fecha en que es presentada la demanda."

Por su parte, en las numerosas sentencias sobre el llamado céntimo sanitario (sirvan por todas las tres de 13-5-2020, recs. 4008/16, 4125/2016, 3996/2016), se declara que "la concreción del quantum indemnizatorio en vía contenciosa no supone desviación procesal ni impide conocer de la pretensión formulada en supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.»

En función de ello se acababa fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

«reclamada una indemnización en vía administrativa en evaluación de responsabilidad patrimonial, puede esta modificarse en su cuantía en vía judicial en cuanto responda a los mismos hechos y causa de pedir, sin incurrir por ello en desviación procesal»

Respecto al segundo caso que es el resuelto por la sentencia objeto de la presente entrada, la discrepancia entre el escrito de interposición y el de demanda, en la misma STS de 28/01/2021 (RC 5982/2019) se hablaba también de este otro tipo de desviación procesal:

«A tal efecto, la sentencia de 27 de junio de 2017 (rec. 145/2016), refiere el criterio establecido en la sentencia de 22 de octubre de 2009, según la cual: "Como es sabido, en el proceso contencioso-administrativo ordinario se distingue con carácter general entre el acto de iniciación, denominado de "interposición del recurso" y la demanda, acto procesal que contiene la pretensión. En el primero, ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne (artículos 45.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) delimitándose así el objeto del proceso; en cambio, en el escrito de demanda "se consignarán, con la debida separación, los hechos, los Fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan" ( artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional).

Pues bien, según la jurisprudencia de esta Sala existe desviación procesal, determinante de la inadmisibilidad del recurso, cuando entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. Por poner un ejemplo de lo que es reiterada jurisprudencia, la Sentencia de esta Sala de 6 febrero de 1991 señaló que "la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1.º y 37 de la citada Ley (se entiende que de la Ley 1956, a los que corresponden los artículos 1 y 25 de la vigente) al incidirse en desviación procesal, razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto será juzgar sobre las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas"."

Una vez apuntados cuáles son los dos tipos de desviación procesal, vamos a ver el caso que da lugar a la fijación de la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio.

Los antecedentes

Dentro de un contrato público de gestión del servicio de transporte sanitario por importe de casi cincuenta millones de euros, el 6/06/2014 se dicta resolución por el órgano correspondiente del Servicio Andaluz de Salud adjudicando el contrato a uno de los licitadores.

Otra empresa licitadora interpone contra dicha resolución de adjudicación recurso especial en materia de contratación que es desestimado por la Resolución nº 149/2015, de 28 de abril de 2015, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, por lo que interpone recurso contencioso-administrativo.

El recurrente en su escrito de interposición cita como actos recurridos en la via contencioso-administrativa la resolucióndeadjudicación del Servicio Andaluz de Salud y la Resolución del TARC que había confirmado la anterior.

En la demanda, en lugar de pedir la anulación de ambas resoluciones, se limita a pedir la anulación de la resolución administrativa del Servicio Andaluz de Salud, pero no hace ninguna petición expresa respecto a la resolución del TARC cuando, en puridad, debía de haber sido el objeto del recurso contencioso-administrativo, interpuesto dentro del plazo de dos meses desde su notificación (arts. 25 y 46 LJCA). En esa demanda el recurrente se limitaba a pedir la anulación de la resolución administrativa del Servicio Andaluz de Salud de adjudicación del contrato de gestión al otro licitador.

En virtud de esta discrepancia (y también porque entendió que no estaba legitimada al no haber recurrido la U.T.E. con la que había concurrido a esa licitación), la STSJ de Andalucía, Granada de 14/10/2021 (Nº de Recurso:21/2018. Ponente D. Jesús Rivera Fernández) inadmitió el recurso contencioso-administrativo; lo justifica así:

«comenzaremos por el análisis de la causa de inadmisibilidad argüida por la citada entidad mercantil, que, a su entender, se sustentaría en la extemporaneidad del recurso. Dice que lo que solicita la mercantil actora es la nulidad de la resolución de la Dirección General de Gestión Económica y de Servicios del Servicio Andaluz de Salud, de fecha 6 de junio de 2014, sin tan siquiera hacer referencia al objeto del recurso, la resolución 149/2015, de 28 de abril de 2015, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, que desestima el recurso interpuesto contra aquella resolución. De esta guisa, sostiene la mercantil codemandada que transcurrió con amplitud el plazo de dos meses establecido en el artículo 46 de la Ley de nuestra Jurisdicción.

En realidad, y a ello nos compele el principio iura novit curia, lo que se infiere del texto de la mentada excepción procesal no es propiamente la extemporaneidad del recurso deducido frente a la antedicha resolución de 6 de junio de 2014, sino la formulación de desviación procesal de lo suplicado en el escrito rector de demanda.

En lo que atañe a la desviación procesal, hemos de señalar que la misma, como vicio que produce la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, reviste dos modalidades: por un lado, la que consiste en la discordancia entre lo planteado en vía administrativa y la ulterior vía jurisdiccional; por otro, la que se identifica con la discordancia entre el escrito de interposición y el de demanda.

En relación con la segunda de las antedichas versiones del mentado vicio procesal, es menester recordar la doctrina jurisprudencial pergeñada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Así, la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 22 de septiembre de 2011 (recurso de casación 4312/2007; ponente, Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez; ref. EDJ 2011/225514), expone en su fundamento jurídico segundo que "...es de recordar que una jurisprudencia constante de esta Sala exige una concordancia obligada entre los escritos de interposición y el de demanda. Así en las sentencias de 30 de junio de 2011 (Casación 3388/2007), de 23 de septiembre de 2000 (Casación 5017/1995) y de 4 de abril de 2000 (Casación 7480/1994), precisamos que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo concreta los actos administrativos sobre los que puede proyectarse la acción revisora de este orden de jurisdicción, delimitando así el contenido sustancial del proceso. No puede éste alterarse posteriormente en la demanda salvo supuestos de ampliación que -como hemos dicho- habían sido excluidos de plano en este caso. Si se alteran los actos impugnados en el momento procesal ulterior de la demanda se incurre en el vicio de desviación procesal, que acarrea inexorablemente la inadmisibilidad del recurso frente a ellos ( Sentencias de 13 de marzo (Casación 1189/1993 ) y 9 de junio de 1999 (Casación 3596/1993 ))".

Pues bien, dicha causa de inadmisibilidad ha de ser acogida, toda vez que existe una palmaria desviación entre el acto administrativo individualizado e identificado en el escrito de interposición del recurso (la Resolución de 28 de abril de 2015 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales) y lo suplicado en la demanda, en la que, sin hacer siquiera mención al citado acto del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, en el apartado 1 -de la súplica de la demanda, se entiende- pide que se "declare parcialmente nula y deja sin efecto la resolución de 06/06/2014 (...)".

Contra dicha sentencia fue preparado recurso de casación que fue admitido por el ATS de 21/02/2024, en el que se indican dos cuestiones sobre las que formar jurisprudencia:

«(i) Si empresa que acude en UTE a licitación tiene legitimación activa para recurrir de forma independiente las actuaciones administrativas de la adjudicación; y

(ii) Se determine si concurre desviación procesal por el hecho de que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se cite la resolución que resuelve el recurso especial en materia de contratación de resolución administrativa y la resolución administrativa de adjudicación recurrida y el suplico de la demanda solo se refiera a esta última».

Las normas que serán objeto de interpretación serán los arts. 25 («1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos»), 31 («El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente») y 19.1 a) LJCA («Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo»).

La STS de 8/07/2026

La sentencia, además de reiterar la jurisprudencia que admite la legitimación de las empresas que participen de una U.T.E. aunque ésta no haya interpuesto el correspondiente recurso contencioso administrativo, con relación a la desviación procesal señala que habiéndose citado en el escrito de interposición las dos resoluciones, como la del TARC se habís limitado a desestimar el recurso especial y a confirmar la resolución administrativa del Servicio Andaluz de Salud, l hecho de que en la demanda sólo se solicitase la anulación de esta última no podía entenderse como un supuesto de desviación procesal porque aquélla no cambiaba nada y no se causaba tampoco indefensióna la Administración recurrida; lo explica del siguiente modo:

«1.- La cuestión controvertida se contrae a determinar si concurre la causa de inadmisibilidad por desviación procesal, al existir, según sostiene la sentencia recurrida, una discordancia entre el acto identificado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo -la resolución del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía- y la pretensión ejercitada en la demanda, dirigida de forma expresa frente al acto administrativo originario de adjudicación.

2.- La resolución de esta cuestión exige partir de la doctrina jurisprudencial de esta Sala acerca de la delimitación del objeto del proceso contencioso-administrativo y de la figura de la desviación procesal. Como es sabido, en el procedimiento ordinario se distingue entre el escrito de interposición, en el que debe identificarse el acto, disposición o actuación impugnados (artículo 45.1 LJCA), y la demanda, en la que se deducen las concretas pretensiones de la parte actora (artículo 56.1 LJCA). Conforme a una consolidada jurisprudencia, existe desviación procesal cuando entre ambos escritos se produce una alteración sustancial del objeto del proceso, singularmente cuando en la demanda se incorporan actos, disposiciones o pretensiones completamente ajenos a los identificados en el escrito de interposición. En tales supuestos, la divergencia afecta a la propia delimitación objetiva del litigio y determina la inadmisibilidad del recurso (por todas, sentencia de 27 de junio de 2017, recurso de casación 145/2016 ECLI:ES:TS:2017:2615, con cita, entre otras, de la sentencia de 22 de octubre de 2009).

3.- Ahora bien, dicha doctrina no puede aplicarse de forma automática ni mediante una interpretación excesivamente formalista, desconectada de la verdadera finalidad de la institución y de las exigencias derivadas del principio pro actione y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución. En el presente caso no nos hallamos ante la incorporación sobrevenida de un acto distinto ni ante el ejercicio de una pretensión nueva, sino ante dos actos que se encuentran íntimamente vinculados y que integran una misma secuencia impugnatoria: de una parte, la resolución del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales que desestima el recurso especial; de otra, el acuerdo de adjudicación cuya legalidad fue precisamente objeto de revisión en aquel procedimiento. La resolución desestimatoria del recurso especial en materia de contratación carece, en un supuesto como el presente, de sustantividad autónoma respecto del acto de adjudicación que confirma. Su función no es otra que revisar la conformidad a Derecho de dicho acto y ratificar sus efectos, de modo que la impugnación jurisdiccional de aquella comporta necesariamente el enjuiciamiento de este. No son, por tanto, realidades jurídicas escindibles, sino manifestaciones sucesivas de una misma actuación administrativa cuyo control corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Desde esta perspectiva, la identificación en el escrito de interposición de la resolución dictada por el Tribunal Administrativo no impedía que en la demanda se dirigiera explícitamente la pretensión anulatoria frente al acto de adjudicación, toda vez que este constituía el verdadero núcleo material de la controversia desde el inicio del procedimiento. La demanda no amplió el objeto del recurso ni incorporó un acto administrativo extraño al inicialmente impugnado, sino que se limitó a concretar el alcance de la pretensión deducida respecto del acto cuya validez había sido examinada y confirmada en vía administrativa. A ello se añade que en el propio escrito de interposición quedaba perfectamente identificado el contexto impugnatorio en el que se insertaba la resolución recurrida, esto es, la adjudicación contractual que había sido objeto del recurso especial. Por consiguiente, ni la Administración ni las demás partes pudieron albergar duda alguna acerca del auténtico objeto de la controversia ni padecieron indefensión material de ninguna clase. En estas circunstancias, apreciar desviación procesal supondría erigir en obstáculo formal una mera precisión de la pretensión impugnatoria, otorgando prevalencia a una lectura rígida de los requisitos procesales frente a la efectividad del derecho de acceso a la jurisdicción. Una conclusión de esta naturaleza resultaría incompatible con la interpretación antiformalista que debe presidir la aplicación de las causas de inadmisión.

4.- Por todo ello, no cabe apreciar la desviación procesal declarada por la sentencia recurrida. No se ha producido alteración sustancial del objeto del proceso ni introducción de un acto administrativo distinto del inicialmente identificado, sino únicamente una concreción de la pretensión ejercitada respecto del acto de adjudicación confirmado por la resolución del recurso especial en materia de contratación. La identidad material existente entre ambos actos excluye la divergencia sustancial exigida por la jurisprudencia para apreciar desviación procesal, por lo que la causa de inadmisibilidad acogida en la sentencia impugnada no puede ser mantenida».

Una puntualización final

A mi juicio, la solución hubiese sido distinta si el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, en lugar de desestimar el recurso especial y confirmar el acto de adjudicación, hubiese inadmitido el recurso especial. Porque en ese caso se habría introducido un elemento nuevo, la causa de inadmisión, que, a mi juicio, haría que ya no existiese esa identidad material entre el acto objeto del recurso especial y la resolución del TARC que lo resolvía.

Pasaría algo similar a lo que sucede en los casos en que el proceso se ha iniciado contra la desestimación presunta de una solicitud y, después de iniciado, se dicta el acto expreso,. En estos casos, sólo hay obligación de ampliar el recurso contencioso-administrativo contra la resolución expresa cuando ésta modifique en todo o en parte la desestimación presunta producida por la ficción del silencio administrativo negativo. La STS 2/07/2018 (RC  2456/2016) así nos lo explica:

«la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:

a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 LJCA).

.b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso- administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado»

Ese elemento nuevo, unido a la necesidad de destruir la presunción de validez de los actos administrativos del art. 39.1 de la Ley 39/2015 de la que hablé en su día en «Dame los hechos y te daré...¡una desestimación!» provocaría que, en ese caso de que el TARC hubiese inadmitido el recurso especial fuese absolutamente necesario exponer en la demanda las razones por las que esa decisión de inadmisión es contraria a derecho.

Así lo resolvió la reciente STSJ de Galicia de 23/04/2026 (p.o. 7396/2024. Ponente D. César Alexis González Fernández) que nos dice lo siguiente:

«SEGUNDO.- Resolución objeto de recurso. Cuestión previa expuesta en el escrito de contestación a la demanda.

Como bien puntualiza la parte demandada, la resolución objeto de recurso no solo desestima, sino que previamente decide inadmitir el recurso especial interpuesto por Sabina, concejal del Ayuntamiento de Nigrán. Al efecto, el Tribunal de Contratación Pública de Galicia razona lo siguiente:

"Cuarto.- Cómpre sinalar que, se ben non se cita no escrito de impugnación, a presente licitación foi obxecto xa de previos recursos especiais en materia de contratación algúns deles interpostos pola mesma recorrente (recurso 221/2023, Resolución 228/2023; recurso 42/2024, Resolución 57/2024), do que se conclúe resulta coñecedora da licitación e tivo a oportunidade de impugnar todos aqueles aspectos xa publicados naqueles intres, o que veda a posibilidade de reabrir esta vía de recurso sobre aqueles elementos que se mantiveron invariables respecto dunha e doutra convocatoria. Este TACGal mantén, en liña co resto de Tribunais encargados de resolver o recurso especial, esta tese relativa á imposibilidade de reabrir de xeito indefinido o prazo de impugnacións sobre o contido duns pregos non modificados ou debates xa resoltos por este Tribunal. Admitir o contrario suporía deixar aberta de xeito ilimitado as posibilidades de recurso, o que se compadece mal co espírito e finalidade útil deste, que non é outro que dar unha resposta rápida ás posibles eivas que se puideran detectar nun procedemento de licitación.

Tal e como se sinala no informe que acompaña ao expediente, en virtude das Resolucións emanadas por este TACGal, fundamentalmente a Resolución 57/2024, procedeuse á modificación nos pregos, mais boa parte do contido do presente recurso descansa sobre aspectos xa previamente recollidos meses pregos.

Analizado o texto do recurso, e tal e como se explica nese informe de alegacións, compróbase que os aspectos que agora se pretenden atacar xa constaban nos pregos anteriores, sobre os cales o recorrente non exercitou acción impugnatoria con ocasión da presentación de senllos recursos, o que impide que se dirixa agora a cuestionar eses elementos, pois suporía non só unha inxustificada obstrución do interese público a satisfacer coa licitación, senón unha especie de pretensión non suxeita a prazo, algo alleo á propia natureza e regulación deste recurso especial [...]".

En efecto, la parte actora omite en su escrito de demanda toda referencia a la decisión de inadmisión y a las razones en que la misma se basa, limitándose a argumentar motivos de impugnación relativos al fondo del asunto conectados con la validez de los pliegos. Por tanto, la demandante no esgrime motivo alguno que permita desvirtuar la presunción de validez del acto administrativo impugnado ex artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa".

De conformidad con el artículo 56.1 LJCA "en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración". En conexión con este precepto, la STS (sección 4ª) de 4 de diciembre de 2009 (rec. 292/2008) señala la importancia de que el escrito de la demanda exprese de forma adecuada los motivos de impugnación en que sustenta su posición, sin que pueda abandonar tal labor al parecer del órgano jurisdiccional ni siquiera acudiendo a una genérica alusión al aforismo iura novit curia: "Del mismo modo que corresponde a la parte actora la obligación de definir de manera inequívoca cuál es el concreto objeto de su "petitum", en este caso la anulación de la resolución impugnada, le incumbe también la carga de expresar en el cuerpo de su escrito de demanda, en términos claros y concluyentes, cuáles son las normas legales o reglamentarias infringidas por el acto impugnado sin que tal labor pueda ser realizada por el órgano jurisdiccional sustituyendo a la parte pues, ello, lesionaría la igualdad de armas procesales que rige cualquier proceso judicial".

Con cita de esta misma sentencia, la STSJ de Galicia (sección 4ª) de 18 de diciembre de 2013 (rec. 15750/2012) advierte que:

"[...] a propósito de la cita del principio "iura novit curia" a la que el actor dedica en apartado de su demanda, decir que si bien este principio, junto con el plasmado en el aforismo "da mihi factum, dabo tibi ius", permiten al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocadas por los litigantes, pudiendo así recurrir a argumentaciones jurídicas propias distintas de las empleadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas o los motivos planteados por las mismas (STC 20/1982, de 5 de mayo, STC 116/2006, de 24 de abril), sin embargo la aplicación de estos principios no podría conducir sin más a dictar una sentencia únicamente sobre la base de unos hechos y de una pretensión [...]".

Como también expone la STS (sección 5ª) de 20 de abril de 2001 (rec. 3919/1996): "El escrito de demanda es esencial en el proceso contencioso- administrativo. Es el acto de parte en que el actor formula y fundamenta su pretensión o pretensiones en relación con el acto o la disposición que se impugna en sede jurisdiccional, individualizado en el escrito de interposición, y solicita la aplicación del Derecho a su favor. Por eso el artículo 69 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable (LJCA) -y en igual sentido el artículo 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA )- exigen que se consignen en la misma con la debida separación los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan en el proceso y que se acompañen a ella los documentos en que directamente se funde (artículos 69.2 y 56.3 LJCA ). Esta Sala ha interpretado tradicionalmente los requisitos en la formulación de la demanda con un espíritu antiformalista, pero también ha exigido siempre un mínimo en la delimitación de la pretensión y en su fundamentación de hecho y de Derecho.". En el mismo pronunciamiento, continúa diciendo el Alto Tribunal que: "Dichos requisitos no se han cumplido en el caso de que conocemos: la parte recurrente ha limitado su escrito a una ambigua exposición de hechos, de la que no se desprende cuál puede ser la razón de la impugnación; resulta seguida de la formulación de una súplica imprecisa en la que tampoco se aprecia con claridad qué es lo que se pide ni por qué se aduce una supuesta indefensión por la no remisión del expediente completo a la Sala, circunstancia de la que parece extraerse la necesidad de anular lo actuado en el expediente administrativo después de la aprobación inicial".

Por tanto, la ausencia de todo argumento impugnatorio específico del acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia impide desvirtuar la presunción de validez del acto administrativo y entrar a conocer los restantes motivos de impugnación que la actora esgrime para poner en cuestión la validez de los pliegos. En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado».

Teniendo en cuenta que el argumento que usa la STS de 8/07/2026 comentada para no apreciar la desviación procesal (que «la resolución desestimatoria carece de sustantividad autónoma y posee carácter meramente confirmatorio»), parece claro a mi juicio que en esos otros casos en que el Tribunal Administrativo inadmita el recurso especial, esta resolución de inadmisión sí pasa a tener sustantividad propia y no es meramente confirmatoria, lo que obligaría por un lado a pedir expresamente su anulación en la demanda para evitar la desviación procesal y, por otro, a exponer los hechos y fundamentos jurídicos en que se sustenta su contrariedad a derecho y evitar su desestimación al no haber logrado destruir la presunción de validez del acto administrativo recurrido del art. 39.1 de la Ley 39/2015.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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