La acción pública urbanística, ¿legitima para ser codemandado en un proceso contencioso-administrativo? (STS 24/06/2026)
- Diego Gómez Fernández
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La STS de 24/06/2026 (RC 6952/2024. Ponente Dª Mª Consuelo Urís Lloret) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial con relación a la acción pública urbanística:
«No puede reconocerse legitimación pasiva a tercero que comparece en el proceso contencioso-administrativo como codemandado al amparo del carácter público de la acción para exigir la observancia de la legislación de ordenación territorial y urbanística, postulando el mantenimiento de la validez de la disposición impugnada en aquel, puesto que la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa solo reconoce legitimación activa en ejercicio de la acción pública, en los casos expresamente previstos por las Leyes, sin que el articulo 21 reconozca la condición de parte codemandada en ejercicio de una supuesta acción pública urbanística.».
En esta entrada veremos en primer lugar qué es la acción pública urbanística; a continuación qué supone ser codemandado en un proceso contencioso-administrativo; después seguiremos con los antecedentes del caso y la solución dada por la sentencia comentada, y finalizaré con unas pequeñas reflexiones personales sobre esta doctrina jurisprudencial adoptada.
1. La acción pública urbanística.
Como decía en esta entrada anterior «Algunas reflexiones sobre las propuestas de limitación de la acción pública en urbanismo»:
«En esta entrada de 2017 "La acción pública en Urbanismo en la jurisprudencia" hablé de este tipo de acción popular (art. 125 CE) referida al urbanismo y a la ordenación urbana. El Tribunal Constitucional ha dicho que es un derecho de configuración legal, de modo que su alcance y contenido deberá ser determinado por el legislador; de ahí la importancia de examinar las propuestas normativas que pretenden limitarla y comprobar si realmente existen y/o son o no válidas las razones esgrimidas por el legislador para hacerlo.
Su objetivo, como explica la STS de 21/1/2002 (RC 8961/1997) que citaba en dicha entrada, es la de "perseguir y conseguir, por encima de cualquier otra consideración, la observancia en todo caso de la legislación urbanística y del planeamiento urbanístico".
Para ello no se le exige al recurrente que ostente un interés particular específico; como dice la STS de 24/1/2001 (RC 9481/1995), la legitimación derivada de la acción pública "se concede al margen de toda condición subjetiva, permitiendo a cualquiera («quivis de populo») traer a conocimiento de un órgano jurisdiccional la existencia de una vulneración del ordenamiento jurídico adornado por el mero interés de la legalidad; es decir, el interés de que el juez restablezca el orden jurídico vulnerado.".
En nuestro país la acción pública urbanística fue introducida en la primera Ley de Suelo de 1956, en cuyo art. 223 decía que "Será pública la acción para exigir ante los Tribunales Contencioso-Administrativo la observancia de la presente Ley y de los Planes de ordenación urbana.". En la Exposición de Motivos se decía que: "...se regulan los recursos administrativos y las acciones jurisdiccionales, de modo que se armoniza la eficacia de la gestión urbanística con la seguridad jurídica que los complejos intereses afectados por esta Ley inexcusablemente demandan."
Aún dentro del régimen franquista, la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que sustituyó a la anterior, mantuvo la acción pública urbanística introduciendo una primera limitación temporal. En la Exposición de Motivos explicaba que: "Se conserva como única especialidad frente al sistema común en materia de legitimación para recurrir la llamada acción pública, ya introducida por la Ley del Suelo, si bien se puntualiza el plazo dentro del cual puede ser ejercitada".
Así, en su art. 223 (que luego fue el art. 235 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976) se decía: "Uno. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes. Proyectos, Normas y Ordenanzas. Dos. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta un año después de su terminación" (este plazo de 1 año era el que, según el art. 171.1.bis de dicha Ley de 1975 entonces vigente, tenía la Administración para reponer la legalidad infringida por dicha obra ilegal).
Después de recogerla prácticamente con la misma redacción en el art. 304 del Texto Refundido de 1992 (que no fue declarado nulo por la STC 61/1997), la acción pública actualmente se recoge en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, arts. 5 y 62, donde se dice:
"Artículo 5. Derechos del ciudadano.
"Todos los ciudadanos tienen derecho a: (..) f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora".
"Artículo 62. Acción pública.
"1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.".
Esto se completa procesalmente con lo indicado en la letra h) del art. 19 LJCA donde dice que:
"1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: (...)
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes."»
Este art. 62.f RDL 7/2015 tiene. la misma redacción que la acción pública para defender el patrimonio histórico recogida en el art. 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español que nos dice:
«Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos el cumplimiento de lo previsto en esta Ley para la defensa de lo bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español».
En «Los Ayuntamientos no están legitimados para ejercer la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento (STS 4/06/2025)» comenté esta sentencia que fijó como doctrina jurisprudencial la siguiente:
«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.
2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».
Una vez apuntado brevemente qué es la acción pública urbanística, veremos la figura del codemandado del art. 21.1 LJCA.
2. El codemandado en el proceso contencioso-administrativo.
El art. 21.1 LJCA nos dice que:
«1. Se considera parte demandada:
a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.»
El profesor D. Jesús González Pérez en sus imprescindibles «Comentarios a la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa» nos explica el cambio de la dualidad codemandado/coadyuvante de la LJCA de 1956 a la actual LJCA de 1998 y cuál es la limitada posición procesal del ahora codemandado dentro del proceso contencioso-administrativo de la actual LJCA:
«En los procesos en que es parte demandada la Administración pública de que dimana el acto o disposición, sólo las personas públicas o privadas titulares de derechos subjetivos derivados del acto estaban legitimadas para comparecer como partes demandadas. Cuando así lo hicieran, se produciría un litisconsorcio pasivo, que constituye uno de los supuestos de pluralidad de partes.
El titular de un interés en el mantenimiento del acto o disposición únicamente podía comparecer como coadyuvante en una posición de parte accesoria, subordinada a la de la parte principal.
La LJ, texto actual, ha eliminado esta dualidad de posiciones procesales y reconoce el carácter de parte demandada, no subordinada a la de la parte principal, al titular de interés legítimo, al igual que los titulares de derechos subjetivos. Son demandados dice la S. de 13 de octubre de 2000. Ponente: MATEOS GARCÍA- no sólo los titulares de derechos, sino también los portadores de intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la estimación de la pretensión.
La S. de 21 de mayo de 1997 (Ar. 3937. Ponente: YAGÜE) delimita así la posición de la parte demandada en el proceso:
«1.a) Las partes demandadas y las codemandadas no pueden articular en el recurso contencioso-administrativo otras pretensiones distintas a las de la pura y escueta desestimación del recurso, ya que, siendo la parte demandada la autora del acto impugnado y derivándose derechos de éste para la parte codemandada, ninguna de las dos partes puede pedir lógicamente otra cosa que la confirmación del acto administrativo recurrido. 2.a) Tampoco puede la parte codemandada, manteniendo la confirmación del acto del que se derivan derechos a su favor, realizar otras peticiones distintas, adicionales, complementarias o derivadas, porque para ello es necesario que las haga previamente en vía administrativa, pues en otro caso faltaría acto previo de la Administración sobre ellas. 3.a) En definitiva, no le es lícito procesalmente a la parte codemandada venir al proceso como tal, con la misión de defender el acto impugnado, y convertirse sorpresivamente en recurrente para atacar no importa qué actuación administrativa; para obrar así la parte ha de comenzar por recurrir en vía administrativa el acto o actos de que se trate (expresos o presuntos) y acudir después en su caso como parte recurrente y no aprovechando recursos ajenos a la vía judicial contencioso-administrativa.»
Y habiéndose comparecido en el proceso como parte codemandada, no es admisible que la posición de partida se transforme en un momento posterior en una posición de demandante»
La más reciente STS de 4/11/2015 (RC 77/2014. Ponente D. César Tolosa Tribiño) insiste en esta limitada posición procesal del codemandado que lleva aparejada que cuando pretenda actuar como demandante o recurrente encubierto no puedan atenderse a sus peticiones por manifiesta infracción del art. 11.2 LOPJ («Los jueces y juezas, así como los Tribunales rechazarán fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal»):
«OCTAVO.- El artículo 19 de la LRJCA regula la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, refiriéndose los artículos 31 y siguientes, al demandante, como la única persona que puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. De otro lado, es el artículo 21, el que regula la figura del codemandado, cuyos derechos o intereses legítimos son contrarios a los del demandante, ya que pueden quedar afectados por la estimación de las pretensiones de este.
Por tanto, todo el que se persona en el recurso como titular de un derecho subjetivo o interés legítimo para sostener la conformidad a Derecho de la disposición o acto recurridos tiene que actuar como codemandado. De esta manera queda suficientemente delimitada la figura del codemandado, porque "sus derechos o intereses legítimos son contrarios a los del demandante" y su intervención en el pleito se admite "para sostener la conformidad a Derecho de la disposición o acto recurridos." En relación con la posición procesal de codemandado, no resulta infrecuente que el mismo asuma, como ha ocurrido en el presente caso, una posición que lejos de instar la desestimación de la demanda, viene a plantear una posición similar a la de codemandante, esencialmente en supuestos en los que no ha procedido a impugnar, pudiendo hacerlo, la actividad administrativa que es objeto de enjuiciamiento.
La sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2010, señala, acerca de tan anómala situación, que: "No es la primera vez que esta Sala se enfrenta a una posición similar. En la sentencia de 22 de noviembre de 2007, recurso de casación 7539/2004, aclarábamos que si bien no se está en situación de inadmitir el recurso de casación formulado por quien actuó como codemandado en la instancia al no poderse negar a dicha parte, al menos formalmente, su legitimación para interponer el recurso de casación (art. 89.3 de la Ley de la Jurisdicción), se está en la necesidad de desestimar sus pretensiones esgrimidas en el recurso de casación por su parte presentado "por el manifiesto fraude procesal que su actuación comporta, pronunciamiento en línea con lo que dispone la Ley Orgánica del Poder Judicial acerca de rechazar fundadamente las peticiones que entrañen fraude de ley o procesal pues no le es lícito procesalmente a la parte que comparece como codemandada venir al proceso como tal y convertirse sorpresivamente en recurrente en sede casacional cuando la sentencia dictada en la instancia desautorizó la actuación administrativa".
Esta limitación tiene alguna excepción referida a los procesos de selección con concurrencia competitiva a la que se refería el profesor César Cierco Seira en" su magnífico libro El codemandado en el proceso contencioso-administrativo. Hacia un desarrollo más completo de la intervención en la justicia administrativa". y de la que me ocupé en «¿Vulnera el derecho a la tutela judicial del codemandado contencioso-administrativo, beneficiario del nombramiento, si no puede discutir los méritos del recurrente? (STC 161/2025, de 7 de octubre)». En este tipo de procesos se da una situación especial; la persona que ha obtenido plaza tiene una posición de codemandado porque no ha podido recurrir la resolución administrativa que le otorga esa condición al ser dicha resolución favorable; eso impide que, de partida, no pueda discutir los méritos de los otros participantes; sin embargo, el recurrente sí puede discutir todos los méritos del elegido; el Tribunal Supremo y el Constitucional señalan que para evitar que esto perjudique el derecho a la tutela judicial efectiva del codemandado vencedor del proceso selectivo, dentro del proceso judicial el codemandado también pueda discutir los méritos del recurrente y otros participantes.
Sobre algunas cuestiones relacionadas con el codemandado les dejo aquí por si son de su interés otras entradas anteriores de este blog:
Fuente: FRONTON BETI JAI
3. Los antecedentes
Una asociación interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra el acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Madrid de 17/07/2023 que aprobó definitivamente el plan especial para la mejora de las determinaciones pormenorizadas del FRONTON BETI JAI.
Dentro del plazo para contestar la demanda dado al Ayuntamiento, se dictó la diligencia de ordenación el 26/01/2024 por el que se admitía la personación como codemandada de otra asociación, la Asociación Ecología y Libertad, para defender la legalidad del acuerdo municipal recurrido; asociación a la que el Ayuntamiento no le había reconocido la condición de interesado en el procedimiento administrativo previo.
Estando en plazo para contestar de la demanda por providencia de 3/04/2024 se plantea por el Tribunal a las partes una posible nulidad de la diligencia de 26/01/2024 citada.
Por auto del TSJM de 7/05/2024 se declara nula dicha diligencia, quedando la asociación codemandada apartada del proceso; lo basa en las siguientes razones:
«A tenor de la normativa reguladora de esta figura en el ámbito urbanístico y su interpretación doctrinal arriba expuestas, dentro del marco de los artículos 24.1 y 125 de la CE, la acción pública en el proceso contencioso administrativo está ligada íntimamente al artículo 19.1, h) de la LJCA, en tanto legitimación activa y en el sentido de que no se requiere para su ejercicio un interés particular por parte de quien la ejercita, dado que su finalidad es exclusivamente hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, pudiendo exigir ante los órganos administrativos y los tribunales de lo contencioso administrativo la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística (artículos 5, c y 62 del RDL 7/2015, de 30 de octubre).
Este encuadramiento legal y doctrinal conlleva que sólo se pueda ejercitar esa acción de forma activa y en dichos términos, como lo ha hecho correctamente la asociación recurrente, pero en ningún caso en tanto parte codemandada y en los términos invocados por la entidad Asociación Ecología y Libertad.
El artículo 21, b) de la LJCA sólo admite esta figura de codemandado en "las personas o entidades cuyos derechos e intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante". Como arriba se dijo, la entidad Asociación Ecología y Libertad no ostenta un derecho o interés propio afectado por la aprobación definitiva del plan especial del FRONTÓN BETI JAI en Madrid, sino que, y se reitera, basa su personación únicamente en el ejercicio de una acción pública que solo procede legalmente materializarlo en tanto legitimación activa y con la finalidad expuesta de defensa de la legalidad urbanística, pero en ningún caso como acción pública contra otra acción pública dirigida contra una administración pública y en posición de codemandada y defendiendo a esta última, pues la legislación reseñada y en la interpretación doctrinal también expuesta lo impide de forma clara.
Por todos estos razonamientos, y a tenor de la normativa y doctrina expuesta, la diligencia de ordenación, de 26 de enero de 2024, declarando la personación de la codemandada Asociación Ecología y Libertad en estas actuaciones, es nula de pleno derecho, así como todas las posteriores derivadas de la misma, con la consecuencia de que dicha parte queda apartada del presente procedimiento, reponiéndose las actuaciones al momento anterior a las diligencias declaradas nulas, y por ende del alzamiento de la suspensión de la tramitación acordada en la providencia de 3 de abril de 2024, con el efecto también de la reanudación de la misma en el trámite en que se encontraba».
Fuente: FRONTON BETI JAI
Para poder acceder al recurso de casación contra los autos del art. 87.1 LJCA (incluidos aquellos que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación), en el art. 87.2 LJCA se exige como presupuesto procesal interponer contra dicho auto recurso de reposición:
«Para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en el apartado 1, es requisito necesario interponer previamente el recurso de reposición. Sin embargo, no será requisito necesario interponer previamente recurso de reposición en los recursos de casación contra los autos a que se refiere el apartado 1 bis»
Siguiendo lo dispuesto en dicho art. 87.2 LJCA, la asociación apartada interpuso recurso de reposición que fue desestimado por auto del TSTJM de 6/06/2024 en el que reitera lo dicho en el auto anterior corriendo la referencia al art. 5 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, que era en realidad a la letra f) de dicha norma.
Por ATS de 21/05/2025 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Asociación excluida con el objeto de fijar la siguiente doctrina jurisprudencial:
«Determinar si puede reconocerse legitimación pasiva a tercero que comparece en el proceso contencioso-administrativo como codemandado al amparo del carácter público de la acción para exigir la observancia de la legislación de ordenación territorial y urbanística, postulando el mantenimiento de la validez de la disposición impugnada en aquel».
4. La STS de 24/06/2024
La sentencia expone las razones por las que considera que la acción pública urbanística existe solamente de manera activa, para impugnar actos y disposiciones para hacer cumplir la legalidad y planeamiento territorial y urbanístico y no de manera pasiva, para defenderla como codemandado en un proceso contencioso-administrativo:
«QUINTO.- Acción pública en materia urbanística.
El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece en su artículo 5, «Derechos del ciudadano: «Todos los ciudadanos tienen derecho a: f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora».
Esta Ley contempla la acción pública en materia urbanística en su artículo 62.1: «Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística».
Específicamente, y en relación con los instrumentos de ordenación territorial y ordenación y ejecución urbanística, el artículo 64. 2 dispone: «Los actos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación territorial y de los de ordenación y ejecución urbanísticas, sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan proceder, podrán ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos prevenidos por su legislación reguladora».
La acción pública está prevista en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), concretamente en el artículo 19, que dispone que «1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: (…) h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes».
Por tanto, de la lectura de las normas citadas se desprende sin ninguna dificultad que cualquier ciudadano está legitimado ante la jurisdicción contencioso-administrativa para exigir la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas.
La problemática que se suscita en el presente caso, que se ha considerado que presenta interés casacional objetivo, es si la acción pública urbanística, de larga tradición en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico, es también de aplicación para la parte codemandada, es decir, si alguna persona física o jurídica puede ser parte codemandada, junto con la Administración demandada, con fundamento en la acción pública urbanística.
La acción pública en materia urbanística fue reconocida en el artículo 235.1 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en el artículo 304 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en el artículo 4 f) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo. En la actualidad se encuentra reconocida en la vigente Ley de Suelo, así como en las distintas leyes autonómicas reguladoras del urbanismo.
La LJCA regula la legitimación activa en su artículo 19, y la pasiva en el artículo 20. Se trata de cuestiones de orden público -apreciables incluso de oficio-, pues en un proceso solo pueden ser parte aquéllos a quienes la Ley les reconoce la condición subjetiva para tener la posición procesal de parte demandante o demandada, o, en su caso, codemandada. El artículo 19 al regular la legitimación en este orden jurisdiccional, condiciona dicho presupuesto subjetivo del proceso, en primer lugar, a la titularidad de derechos e intereses legítimos de quien ejercita la pretensión.
Vinculada la legitimación al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, se reconoce por el ordenamiento constitucional a los ciudadanos frente a los poderes públicos. Se trata de un derecho fundamental, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, si bien, deberá ejercerse de acuerdo con lo establecido en las distintas leyes procesales (por todas, STC 63/2006, de 27 de febrero de 2006, Rec. 4772/2003).
Respecto a la legitimación activa, y en concreto, en relación con la acción pública, el artículo 19.1 dispone que están legitimados ante este orden jurisdiccional contencioso-administrativo: «h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes».
Es decir, que nuestra ley procesal remite, para el ejercicio de la acción pública (popular, la denomina) a los casos expresamente previstos por las Leyes. Ciertamente, y como se ha razonado, en nuestro derecho urbanístico la acción pública está reconocida a cualquier ciudadano. Pero su posición en el proceso contencioso-administrativo solo puede ser como parte recurrente, de acuerdo con el artículo 19.1 h).
Esta conclusión viene corroborada por lo dispuesto en el artículo 21 LJCA, pues establece quienes se consideran parte demandada, y entre ellos no figuran las personas físicas y jurídicas, en general, en ejercicio de la acción pública. Únicamente será parte demandada (en realidad, codemandada) junto con la Administración, las «personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante».
Es decir, se exige para ser parte codemandada algo más que la mera defensa de la legalidad urbanística, invocada por la recurrente, siendo necesaria la titularidad de un derecho o de un interés concreto y específico que pueda verse afectado en el caso de una eventual estimación del recurso.
Por tanto, la conclusión a la que ha de llegarse necesariamente es que existe acción pública en materia urbanística que permite -en los casos previstos en la ley- la interposición del recurso contencioso-administrativo; sin embargo, no contempla ni admite una legitimación pasiva. Por ello, y como hemos razonado, siempre ha sido configurada como un derecho del ciudadano, frente a los poderes públicos, para exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística y de los planes e instrumentos de ordenación territorial y urbanística, derecho que se articula a través del reconocimiento de la acción pública en el proceso contencioso-administrativo».
La sentencia descarta que se pueda aplicar la misma doctrina fijada por la STS de 11/03/2025 de la que hablé en «La personación de un concejal como codemandado en un proceso contencioso-administrativo interpuesto contra su propio Ayuntamiento (STS 11/03/2025)» por lo siguiente:
«En el auto de admisión se cita la Sentencia de la Sección Tercera de esta Sala de 11 de marzo de 2025 (Rec. núm. 1069/2022) en la que se fijó un criterio interpretativo en relación con el artículo 21.1 b) de la LJCA, admitiendo que los concejales puedan personarse como codemandados en un proceso contencioso-administrativo en que es demandada la corporación a la que pertenecen. En concreto, la doctrina que establece, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en dichos autos es la siguiente:
«El artículo 21.1b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe interpretarse, conforme al principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en el sentido de que los Concejales, en su condición de miembros electos que integran la Corporación Local, están legitimados para personarse en un proceso contencioso-administrativo entablado contra el Ayuntamiento del que forman parte, cuando de la estimación de las pretensiones deducidas puedan quedar afectados los derechos o intereses legítimos del mismo, en la medida que les ampare el titulo legitimador que se corresponde con el interés concreto de velar por el correcto funcionamiento de dicha Corporación, que resulta evidenciable en aquellos supuestos en que esté en riesgo la recta y regular gestión de la contratación pública, que incida lesivamente en la administración de los caudales o efectos públicos, susceptible de causar daños y perjuicios a la propia Corporación».
Ahora bien, esa doctrina no puede trasladarse a la cuestión planteada en el presente recurso, pues se interpreta el artículo 21.1 b) y se considera que los concejales, en esos casos, pueden ver afectados sus derechos e intereses legítimos. No hay una mera defensa de la legalidad de la actuación de la corporación.
En la acción pública urbanística se defiende esa legalidad, con carácter general, y sin necesidad de que exista una conexión directa entre el acto recurrido y los derechos o intereses legítimos del recurrente. Pero esa legitimación es, como ya hemos dicho, para ser parte recurrente, en ningún caso recurrida, en que es necesario un derecho o interés legítimo concreto que puede verse afectado por la eventual estimación de las pretensiones de la parte recurrente.
El mero interés por la legalidad urbanística -aun cuando sea un fin estatutario- no puede convertir a ninguna persona física o jurídica en parte codemandada en el proceso contencioso-administrativo».
Una vez fijada la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio («No puede reconocerse legitimación pasiva a tercero que comparece en el proceso contencioso-administrativo como codemandado al amparo del carácter público de la acción para exigir la observancia de la legislación de ordenación territorial y urbanística, postulando el mantenimiento de la validez de la disposición impugnada en aquel, puesto que la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa solo reconoce legitimación activa en ejercicio de la acción pública, en los casos expresamente previstos por las Leyes, sin que el articulo 21 reconozca la condición de parte codemandada en ejercicio de una supuesta acción pública urbanística»), resuelve el caso concreto, desestimando el recurso de casación y confirmando los autos de la Sala madrileña.
5. Unas reflexiones personales
Por las razones que expondré a continuación, entiendo que la conclusión a la que ha llegado la Sala Tercera al fijar la doctrina jurisprudencial y resolver el caso concreto podría vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el derecho a un proceso equitativo (art. 6.1 CEDH) de la asociación recurrente, dicho sea, con el debido respeto.
En primer lugar, veíamos antes que los arts. 5.f y 62.1 RDL 7/2015 que recogen y regulan la acción pública urbanística, de manera muy similar a la acción pública en defensa del patrimonio histórico del art. 8.2 de la Ley 16/1985 nos dicen que «Todos los ciudadanos tienen derecho a: f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora» y que «Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística».
Lo que se pretende con ello es que los ciudadanos puedan contribuir a hacer respetar la legislación y planeamiento territorial y urbanístico porque es algo que nos concierne a todos.
La interpretación restrictiva de los arts. 19.1.h y 21.1 LJCA que realiza la sentencia comentada para limitar la acción pública urbanística (o la de patrimonio histórico por la similitud entre ambas) a la legitimación activa no la podemos deducir del tenor literal de estos arts. 5.f y 62.1 RDL 7/2015 donde se habla de "hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística" o de "exigir ante...los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística".
Exigir la observancia o hacer respetar la legislación y planeamiento territorial y urbanísticos se puede hacer tanto de manera activa, impugnando actos y reglamentos, como de manera pasiva, compareciendo como codemandado para defender su legalidad; ya hemos visto antes que la posición procesal del codemandado no le dejará plantear otra pretensión que no sea la conformidad a derecho del acto o reglamento urbanístico impugnado.
En ambos casos, tanto en el caso de ejercicio activo, como en el caso pasivo, se conseguirá que el órgano judicial pueda comprobar si efectivamente la actuación administrativa impugnada respeta la legislación y planeamiento territorial y urbanísticos aplicados, dándose así plena efectividad al objetivo de interés común buscado por el legislador.
En segundo lugar, entrando ya en la interpretación de los arts. 19.1.h y 21 LJCA, la sentencia como hemos visto antes nos decía respecto al ciudadano que pretender hacer respetar la legislación y planeamiento territorial y urbanísticos que «su posición en el proceso contencioso-administrativo solo puede ser como parte recurrente, de acuerdo con el artículo 19.1 h). Esta conclusión viene corroborada por lo dispuesto en el artículo 21 LJCA, pues establece quienes se consideran parte demandada, y entre ellos no figuran las personas físicas y jurídicas, en general, en ejercicio de la acción pública. Únicamente será parte demandada (en realidad, codemandada) junto con la Administración, las «personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante». Es decir, se exige para ser parte codemandada algo más que la mera defensa de la legalidad urbanística, invocada por la recurrente, siendo necesaria la titularidad de un derecho o de un interés concreto y específico que pueda verse afectado en el caso de una eventual estimación del recurso».
Sin embargo, esta interpretación choca con la que dio el Tribunal Constitucional en su STC 62/1983 de 11 de julio al preguntarse si la acción popular penal incluía el interés legítimo del particular del art. 24 CE; esta sentencia explicaba lo siguiente:
«A) Sin desconocer los problemas doctrinales que suscita tal precepto, que no es misión de este Tribunal resolver, es lo cierto que el derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitución aparece delimitado en su alcance, ya que se circunscribe al ejercicio por las personas de «sus derechos e intereses legítimos». Por lo que, desde la perspectiva del derecho constitucional, hay que determinar si el ejercicio de la acción popular, tal y como aparece regulado por la legislación preconstitucional, puede incluirse o no en el ámbito del derecho fundamental.
Esta pregunta nos lleva a hacer algunas reflexiones acerca del concepto de interés legítimo, que hace referencia a la idea de un interés protegido por el Derecho, en contraposición a otros que no son objeto de tal protección. Dentro de los intereses protegidos hay que distinguir los de carácter personal, pues en relación a ellos se establece el derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitución («sus... intereses legítimos»), lo que significa que si el que ejercita la acción es titular de un interés legítimo y personal lo que está ejercitando es un derecho fundamental, que goza de la protección reforzada que otorga la Constitución a los comprendidos en la Sección 1.ª del Capítulo 2.° de su Título I, incluido el recurso de amparo. Por ello, para delimitar el ámbito del derecho fundamental a la tutela judicial es necesario determinar si en los supuestos comprendidos por la legislación preconstitucional dentro de las acciones populares se encuentran casos en que el ciudadano que las ejercita es titular de un interés legítimo y personal. Pues bien, por lo que aquí interesa, debe señalarse que dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el Derecho las acciones públicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común. Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo, particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede o no ser directo, como ya indica la Sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal de 11 de octubre de 1982 (núm. 60/1982, «Boletín Oficial del Estado» de 17 de noviembre).
B) En el caso de que se trata -el denominado síndrome tóxico- la acción pública se ejercita por los delitos contra la salud pública de los arts. 346 y 348 del Código Penal (y por el de imprudencia temeraria del art. 565 del mismo cuerpo legal), en la redacción entonces vigente, que tipificaban la actuación del que «con cualquier mezcla nociva a la salud alterase las bebidas o comestibles destinados al consumo público, vendiere géneros corrompidos, fabricare o vendiere objetos cuyo uso sea nocivo a la salud», siendo distinta la pena según que de tales hechos resultara o no muerte. Estos preceptos se encuentran incluidos dentro de la Sección 2.ª («Delitos contra la salud pública») del Capítulo 2.° («De los delitos de riesgo en general») del Título V del Libro II del Código Penal.
Pues bien, entendemos que el bien jurídico protegido en los delitos de riesgo en general contra la salud pública es el bien común en que la misma consiste, que se refleja en definitiva en la salud personal de los ciudadanos, por lo que estamos en un supuesto en el que la defensa del bien común es la forma de defender el interés personal, o, como antes decíamos, en que la defensa de este interés se hace sosteniendo el interés común, aun cuando en el caso de que se trata el interés personal no sea directo.»
Esto es exactamente lo que sucede con la acción pública urbanística creada como hemos visto por el legislador franquista de 1956; que la defensa del bien común consistente en velar porque se aplique correctamente la legislación y el planeamiento territorial y urbanístico, es la forma de defender el interés personal del ciudadano que la sostiene. Y esa defensa de su interés legítimo particular, incluido dentro de la defensa del bien común, la podremos hacer tanto de manera activa, como demandantes, como de manera pasiva, como codemandados en un proceso contencioso-administrativo.
De este modo, como decía el profesor César Cierco en el libro antes citado al tratar la similitud entre el art. 19.1.a) y el 21.1.b) LJCA nos decía que «las dos riberas se nos presentan como dos espejos perfectamente alineados entre sí y, a su vez, en perfecta sintonía con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, definido sobre la base de la misma sustancia legitimadora ex art. 24 de la CE. Tendremos, de un lado, al actor, quien está legítimamente interesado en anular el acto y, de otro, al tercero, con un interés contrario, de análoga intensidad solo que de signo opuesto»
Con la interpretación realizada que deja fuera de juego a la asociación excluida, podría vulnerar a mi juicio y dicho sea, con el máximo respeto, sus derechos fundamentales.
En primer lugar, su derecho a una tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión del art. 24 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción. La STC 30/2022 de 7 de marzo (FJ 3) nos decía que «el principio pro actione (de obligada observancia por los órganos judiciales) juega con especial intensidad en los supuestos de acceso a la jurisdicción, impidiendo, por un lado, que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida; y obligando a los órganos judiciales, por otro, a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE (por todas, SSTC 83/2016, de 28 de abril, FJ 5, y 12/2017, de 30 de enero, FJ 3)».
En segundo lugar, su derecho a un proceso equitativo del art. 6 CEDH. En la interesantísima «Guía art. 6 civil. Derecho a un proceso justo», disponible en abierto en la página del TEDH se dice que: «Una interpretación particularmente estricta por parte de los tribunales nacionales de una norma procesal (formalismo excesivo) puede privar a los solicitantes de su derecho de acceso a un tribunal (Zubac c. Croacia [GC], 2018, § 97; Pérez de Rada Cavanilles c. España, 1998, § 49; Miragall Escolano y otros c. España, 2000, § 38; Sotiris y Nikos Koutras ATTEE c. Grecia, 2000, § 20; Běleš y otros c. República Checa, 2002, § 50; RTBF c. Bélgica, 2011, §§ 71-72 y 74; Miessen c. Bélgica, 2016, §§ 72-74; Gil Sanjuan c. España, 2020, § 34; Vachik Karapetyan y otros contra Armenia, 2025, §§ 103-104)»
Como se añade en la STEDH 23/10/2018 Arrózpide Sarasola y otros c. España «los límites aplicados no deben restringir el acceso abierto al individuo de un modo o hasta tal punto que el derecho se vea afectado en su propia esencia. Además, (los límites) solo son compatibles con el artículo 6 § 1 si persiguen un fin legítimo y si existe una proporcionalidad razonable entre los medios empleados y el fin perseguido (Zubac c. Croacia [GC], nº 40160/12, § 78, 5 abril 2018, y Arribas Antón c. España, nº 16563/11, § 41, 20 enero 2015). En efecto, el derecho de acceso a un tribunal se ve afectado en su esencia cuando la regulación deja de servir a los fines de la seguridad jurídica y la buena administración y constituye una especie de barrera que impide al justiciable ver su litigio examinado en cuanto al fondo por la jurisdicción competente (Kart c. Turquía [GC], nº 8917/05, § 79, CEDH 2009 (extractos))».
En este caso, a mi juicio y con el debido respeto, entiendo que la interpretación realizada por la sentencia comentada no ha respetado esa proporcionalidad; lo que le ha impedido a la asociación excluida que su pretensión de que fuese desestimado el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo municipal y confirmado este y las razones para ello pudiesen ser examinadas por el órgano judicial. Con ello, como antes decíamos, se podrían haber vulnerado sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión (art. 24 CE) y a un proceso equitativo y justo (art. 6.1 CEDH).
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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