Los Ayuntamientos no están legitimados para ejercer la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento (STS 4/06/2025)
- Diego Gómez Fernández
- hace 58 minutos
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La STS de 4/6/2025 (RC 5738/2023) que ha estimado el recurso de casación interpuesto por un Ayuntamiento gallego cuya defensa ha llevado con éxito el compañero Jorge Romero Rivera, resuelve una cuestión muy interesante sobre la legitimación de los Ayuntamientos en el uso de la acción pública urbanística, fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:
«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.
2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».
Esta acción pública urbanística de la que me ocupé en esta entrada anterior, que es una especialidad de la acción popular a la que se refiere el art. 125 de la Constitución, se regula en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, arts. 5 y 62:
"Artículo 5. Derechos del ciudadano.
"Todos los ciudadanos tienen derecho a: (..) f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora".
"Artículo 62. Acción pública.
"1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.".
En la jurisdicción contencioso-administrativa se recoge en la letra h) del art. 19 LJCA:
"1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: (...) h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes."
Veremos en primer lugar los antecedentes y después las razones dadas por la sentencia comentada para fijar la doctrina jurisprudencial indicada.
Los antecedentes
Mediante Orden de 20/5/2021 de la Consejería de Medio ambiente, Territorio y Vivienda, de la Xunta de Galicia se aprueba definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Cambre (A Coruña).
El limítrofe Ayuntamiento de Oleiros interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el que alegaba la vulneración del procedimiento de evaluación ambiental; de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2016 del suelo de Galicia al haber reclasificado el suelo pasando de un suelo no urbanizable a suelo urbano y urbanizable; y de los arts. 33 y 83.3 de la misma ley porque "implica la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio y la clasificación del suelo y supone la adopción de un nuevo modelo territorial. La reclasificación afectará a una zona que es el verdadero "pulmón verde" para los dos Concellos, un espacio con vegetación y libre de edificaciones, donde se sitúan dos importantes conjuntos arquitectónicos: Casa Bailly y Villa Concepción. El proyecto alteraría gravemente la percepción del paisaje y agravaría de forma notoria los problemas de tráfico en zona especialmente congestionada (especialmente en horas punta).".
El letrado de la Xunta opuso la excepción de falta de legitimación activa del art. 69.b) LJCA porque "no puede ampararse el Concello de Oleiros en la acción pública, lo cual sería una vía de fraude procesal para obviar el reconocimiento de legitimación a las Corporaciones Locales en el art. 19.1 e) de la Ley 29/1998. En cuanto a la legitimación por su condición de municipio limítrofe, que determinó su intervención en el procedimiento de elaboración de la MP, no es una invitación a pronunciarse sobre si les gusta más o menos la forma en que el municipio vecino va a ordenar su término municipal, sino para hacer alegaciones sobre cuestiones que, por la proximidad de los términos municipales, podrían tener trascendencia que no se ciñe estrictamente al territorio, desde limitaciones extraterritoriales hasta determinaciones con efectos que podrían llegar al municipio vecino. Nada se desprende de la demanda sobre la afectación de la autonomía del Concello de Oleiros o a sus intereses y los ámbitos de su competencia".
Dicha excepción de falta de legitimación activa fue formulada primero por el letrado de la Xunta en un escrito de alegaciones previas resuelto por Auto del TSJG de 25/3/2022 que, aunque desestimó las alegaciones previas por sostener que no se podía negar sin entrar en el fondo del asunto la legitimación del Ayuntamiento de Oleiros por posible afectación de sus competencias ni su alegato de que se le había reconocido esa legitimación en vía administrativa al dársele audiencia, ya mantenía la imposibilidad de sostener esa legitimación al amparo de la acción pública en materia urbanística diciendo:
"En cuanto al ejercicio de la acción pública en materia urbanística por parte de una Administración Pública, debe indicarse que conforme al art. 19.1 h) de la LJCA está legitimado cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos reconocidos en las leyes.
Para la materia urbanística, el art. 5 f) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana incluye dentro de los derechos del ciudadano "Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora"; y su art. 62 establece que: "1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística".
La sentencia del Tribunal Constitucional 8/2008, de 21 de enero , citada por el Letrado de la Xunta de Galicia, sobre la legitimación de las Administraciones Públicas para el ejercicio de la acción popular, reconocida a los ciudadanos, se remite a un pronunciamiento anterior, declarando que nada impide la ampliación del término "ciudadanos" a las personas jurídico-públicas a la luz del reconocimiento a las mismas de la titularidad en ámbitos específicos del derecho a la tutela judicial efectiva, pero en función de lo que se determine por las leyes al regular las acciones que se pueden ejercitar por dichas personas jurídico-públicas, en estos términos:
"A continuación la STC 311/2006 señala que la Sentencia del Pleno 175/2001 afrontó la cuestión de la titularidad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión por parte de las entidades jurídico-públicas, y señala que en ella se dijo que nada impide la ampliación del término "ciudadanos" a las personas jurídico-públicas a la luz del reconocimiento a las mismas de la titularidad en ámbitos específicos del derecho a la tutela judicial efectiva. (...) También este segundo argumento había obtenido respuesta en la a tantas veces citada STC 311/2006, de 23 de octubre, cuyo fundamento jurídico 5 considera que, cuando la Ley autonómica prevé que la Comunidad Autónoma se persone como acción popular en algunos procesos seguidos por violencia de género, esa posibilidad legal "no puede desconocerse por los órganos judiciales e inaplicarse", como ocurre de facto en el presente caso, con el argumento de que con ello se crea una nueva forma de acusación que invade la legislación estatal y contradice la doctrina del Tribunal Constitucional.
A estos efectos la STC 311/2006 retoma la STC del Pleno 175/2001 para recordar que "corresponde a la Ley procesal determinar los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que tienen encomendado" y que, una vez que la Ley ha incorporado dichos mecanismos procesales, "la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione cuando se trata del acceso a la jurisdicción, ya que la limitación del alcance del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas actúa respecto del legislador, no en relación con el juez" (FJ 2.a).
Por lo demás, la STC 311/2006 concluye que "los órganos judiciales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley" y añade, acto seguido, que "en el ejercicio de la jurisdicción de amparo, desde la perspectiva del derecho de acceso al proceso aquí alegado, existiendo una ley vigente, no impugnada ante este Tribunal, que prevé la posibilidad de ejercicio de la acción popular por la Generalitat Valenciana, no compete a este Tribunal pronunciarse sobre la oportunidad de tal previsión legal ni sobre su constitucionalidad" (FJ 5)."
En aplicación de esta doctrina constitucional, hay que esclarecer si alguna ley atribuye a las Corporaciones Locales la legitimación para el ejercicio de la acción pública en materia urbanística (y consecuentemente para impugnar instrumentos de planeamiento aprobados por otra Corporación Local), y la respuesta es negativa. La acción pública como título legitimador de la acción en materia urbanística aparece regulada como derecho de los ciudadanos, no de las personas jurídico-públicas.
Así lo apreció ya en una ocasión una sentencia de esta Sala y Sección, citada por el Letrado de la Xunta de Galicia, en concreto la sentencia de 06/11/2014, Nº de Recurso: 4358/2013 Nº de Resolución: 848/2014, que se pronunciaba en estos términos respecto a la legitimación del Ayuntamiento de O Corgo para impugnar las Órdenes de 22-2-2013 y 8-10-2013 de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructura por las que, respectivamente, se dio aprobación definitiva al Plan Xeral de Ordenación Municipal de Láncara: "También alegan las partes demandadas en sus contestaciones que la pretensión principal del Ayuntamiento de O Corgo no puede ampararse en el ejercicio de la acción pública, y que solamente puede impugnar el PXOM del Ayuntamiento de Láncara en aquello que le afecta directamente, como son los extremos a los que se refiere la pretensión subsidiaria. En esto ha de dárseles la razón, visto lo que disponen los apartados e ) y h) del artículo 19.1 de la Ley jurisdiccional sobre la legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El primero, referido a los entes locales, la limita a lo que afecte al ámbito de su autonomía, y el segundo atribuye el ejercicio de la acción popular a los ciudadanos. El artículo 48.1 del vigente texto de la Ley del Suelo dice simplemente que será pública la acción para exigir la observancia de la legalidad territorial y urbanística, pero el artículo 4.f) de la misma incluye entre los derechos de los ciudadanos el ejercicio de la acción pública para hacer respetar dicha legalidad. Este concepto de ciudadanos puede extenderse a personas jurídicas que los agrupan, e incluso a entidades que ejercen funciones públicas en algunos aspectos de su actividad, como han declarado algunas resoluciones jurisdiccionales, pero no a las Administraciones en sentido estricto. Por lo tanto, la pretensión principal de la Administración demandante tiene que ser desestimada."
Antes de continuar, decir que esa STC 175/2001 de 26 de julio citada por la Sala gallega en su auto nos decía que:
"7. Debemos tener en cuenta, además, que el amparo constitucional es una garantía procesal no sólo subsidiaria de la judicial, sino en sí misma extraordinaria (STC 143/1994, de 9 de mayo, FJ 5) y cuyo disfrute, por tanto, no garantiza la Constitución en la generalidad de los casos. Téngase en cuenta, por de pronto, que el art. 53.2 CE se refiere al (eventual) recurso de amparo como una garantía procesal subjetiva del ciudadano. Y si bien esta referencia expresa al ciudadano no impide que las personas jurídico privadas también disfruten de aquella garantía procesal, según razonó este Tribunal con apoyo en las normas de legitimación del art. 162.1 b) CE (SSTC 53/1983, de 20 de junio, FJ 1; y 241/1992, de 21 de diciembre, FJ 4) ello no justifica por sí que la misma ampliación subjetiva del amparo constitucional se deba predicar automática y necesariamente de las personas públicas. Señalemos también que el carácter extraordinario del amparo constitucional lo viene apreciando este Tribunal -en relación con las personas públicas- a la hora de interpretar los requisitos de legitimación que establece el art. 162.1 b) CE. En efecto, ya este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, en supuestos determinados, que el art. 162.1 b) CE no legitima a las personas públicas para defender en amparo sus propios actos y competencias (STC 257/1988, de 22 de diciembre, FFJJ 4 y 5; y AATC 139/1985, de 27 de febrero, FJ 2; 500/1987, de 22 de abril; 100/1989, de 20 de febrero; 205/1990, de 17 de mayo, FJ 3). En la doctrina expuesta se expresaba con claridad el carácter extraordinario del recurso de amparo constitucional cuando su actor es un sujeto público.
Debemos, por último, reseñar que el art. 34 CEDH impide que las organizaciones públicas invoquen ante el Tribunal de Estrasburgo los derechos reconocidos por el Convenio de Roma, y entre ellos, el derecho a un juicio justo (art. 6.1 CEDH). Ninguna distinción han hecho los órganos del Convenio Europeo en torno a la clase de derechos cuya defensa en juicio pretendía cada organización jurídico pública, como muestran la Decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos de 14 de diciembre de 1988 (asunto Municipio de Rothenthurm contra Suiza) y recientemente también la Decisión de la Sección Cuarta del Tribunal Europeo de 1 de febrero de 2001 (asunto Ayuntamiento de Mula contra España).
8. Según hemos adelantado ya, sólo excepcionalmente -y en ámbitos procesales muy delimitados- podemos admitir que las personas públicas disfrutan del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y con ello del recurso de amparo ante este Tribunal. Las excepciones que se contienen en nuestra jurisprudencia contemplan, en primer lugar, a las personas públicas en aquellos litigios en los que su situación procesal es análoga a la de los particulares. En este sentido, ya en la STC 19/1983, de 18 de marzo, FJ 2, declaramos que un sujeto público (la Diputación Foral de Navarra) estaba amparado por el art. 24.1 CE "en sus relaciones laborales" y en un proceso en el orden social. Siguiendo aquel precedente, en otras Sentencias hemos otorgado el amparo pedido frente a vulneraciones del art. 24.1 CE en procesos donde la situación jurídica de las personas públicas era equiparable a la de las personas privadas (entre otras, SSTC 120/1986, de 22 de octubre; 162/1990, de 22 de octubre; 117/1991, de 23 de mayo; 91/1991, de 25 de abril; 27/1992,de 9 de marzo; 168/1992, de 26 de octubre; 58/1993, de 15 de febrero; 96/1993, 22 de marzo; 278/1994, de 17 de octubre; 4/1995,de 10 de enero; 30/1995, de 6 de febrero; 189/1995, de 18 de diciembre; 124/1997, de 1 de julio; 68/1999 de 26 de abril; 179/1999, de 11 de octubre; 100/2000, de 10 de abril). Se trataba de litigios donde las personas públicas no gozaban de privilegios o prerrogativas procesales y pedían justicia como cualquier particular. No es necesario detenerse ahora en el fundamento, en cada caso, de aquella situación procesal ordinaria constituido bien por la existencia de una personificación jurídico privada para el cumplimiento de tareas públicas, bien por un mandato legal de sometimiento al Derecho privado y a los órdenes jurisdiccionales correspondientes, o bien por una decisión legal a favor del foro procesal ordinario, con independencia del Derecho material que en él había de aplicarse. Lo relevante ahora es destacar que en todos aquellos casos donde la posición procesal de los sujetos públicos es equivalente a la de las personas privadas el art. 24.1 CE también ampara a las personas públicas.
Las personas públicas son titulares, también, del derecho de acceso al proceso. El art. 24.1 CE no exige de la Ley la articulación, en todo caso, de instrumentos procesales con los que las personas públicas puedan hacer valer los intereses generales cuya satisfacción les atribuye el Ordenamiento. Dicho de otro modo, según viene declarando este Tribunal, esta vertiente del art. 24.1 CE sólo tutela a las personas públicas frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador (SSTC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 4; 129/1995, de 11 de septiembre, FJ 7). Corresponde a la Ley procesal determinar, entonces, los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado. Lógicamente, aquella tarea de configuración legal ha de ejercerse con sometimiento al ordenamiento constitucional, lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso. El alcance limitado del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas actúa, según venimos diciendo, respecto del legislador, no en relación con el juez. Así que la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción) o por el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la irrazonabilidad y el error patente, cuando se trate del acceso a los recursos legales.
También, como excepción, las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso (art. 24.1 CE). Así lo hemos entendido en relación con procesos donde una defectuosa contradicción entre las partes conducía a un vicio de incongruencia en la resolución del litigio (SSTC 150/1995, de 23 de octubre; y 82/1998, de 20 de abril). Y ello con independencia de qué derechos o competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen. Tiene sentido destacar aquí que la prohibición de indefensión procesal a las personas públicas protege inmediatamente a éstas, pero mediatamente también a otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE). Y también al interés de las otras partes de que el proceso en el que actúan esté desprovisto de toda indefensión; de esta forma queda reforzada la confianza de las demás partes en la estabilidad de las resoluciones que pongan fin al proceso. Correlato lógico del derecho a no sufrir indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este Tribunal en numerosas Sentencias, desde la STC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2."
Volviendo al caso, finalmente mediante STSJ de Galicia de 28/4/2023 se desestima el recurso, fundamentalmente por dos razones.
La primera, por los argumentos dados en el auto desestimatorio de las alegaciones previas que decían, como veíamos, que los Ayuntamientos no pueden ser titulares de la acción pública urbanística, acción que se reserva a los particulares.
La segunda razón de la Sala gallega es que entiende que ninguna de las alegaciones tenían encaje en el art. 19.e LJCA ("1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:...e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.").
Por un lado, porque indica que la audiencia de los Ayuntamientos limítrofes del art. 60.7 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia no confiere legitimación especial ni la consideración de interesado que permita plantear cualquier motivo impugnatorio ("Si se tratase de la verdadera condición de interesado en el procedimiento administrativo, la intervención a la que tendría derecho el municipio limítrofe no se limitaría a ese exclusivo trámite de audiencia en ese momento inicial del procedimiento de elaboración. En todo caso, no hay un acto propio del Concello de Cambre reconociendo legitimación como interesado al Concello de Oleiros en el procedimiento administrativo, sino la mera evacuación de un trámite reglado impuesto por la ley, de audiencia, en un concreto momento del procedimiento").
Por otro lado, en su fundamento Quinto, porque "debe rechazarse la legitimación de la recurrente para el planteamiento de cuestiones estrictamente procedimentales que no afectan a su esfera de intereses, como la supuesta vulneración del procedimiento de evaluación ambiental -en función del contenido del borrador sobre el que se pronunció el órgano ambiental autonómico competente para formular el informe ambiental estratégico- o la supuesta procedencia de haberse sometido la MP a un procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria, en lugar de simplificada, o la procedencia de acudir a un procedimiento de revisión en lugar de a una Modificación Puntual, o la pretendida imposibilidad de cambiar la clasificación de suelo rústico sin aprobar un plan general.
El planteamiento de tales cuestiones sería admisible en ejercicio de la acción pública, pero ya se ha expuesto que la legitimación admitida al Concello de Oleiros no tiene el alcance propio de la acción pública en materia urbanística (que se extiende a exigir la observancia de la legislación en esta materia con un alcance amplio, formal y materialmente): el hecho de que un determinado cambio de clasificación del suelo en otro municipio se realice por la vía de un procedimiento de revisión o por la aprobación de un plan general en lugar de articularse a través de una modificación puntual de las normas subsidiarias o el hecho de que se siga un procedimiento de evaluación ambiental ordinaria o simplificada, por sí mismo, no determina ninguna afectación material al ejercicio de las competencias propias del Concello de Oleiros, ni afecta a los fines genéricos que este está llamado a tutelar y cumplir.
Como dijo la STC 56/1990 todos los entes públicos estarían legitimados para recurrir los actos y disposiciones de los restantes cuando afectasen negativamente a los fines genéricos que cada uno de ellos debe cumplir, a las competencias que ostentan para atender a dichos fines, y al status de los órganos e instituciones que son concretamente titulares de dichas competencias; siempre y cuando existiese entre la actuación impugnada y alguno de dichos aspectos «un punto de conexión material» (como exige una constante doctrina constitucional: SSTC 96/2002; 48/2003; 108 y 194/2004; 32/2006; 68, 236, 247 y 249/2007; y 30, 32 y 110/2011; en la doctrina del Tribunal Supremo, se hace referencia al punto de conexión material entre la disposición impugnada y el propio ámbito competencia en la STS de 22.09.11, Rec. 60/2007).
En este caso, existen motivos de impugnación que carecen de un punto de conexión material con la esfera de intereses de la Corporación Municipal demandante, que carece de competencia para determinar cómo debe ser la clasificación del suelo fuera de su territorio y que solo puede impugnarla en cuanto de la misma se derive algún perjuicio alegado y acreditado para su propio territorio y para la esfera de intereses sobre los que ostenta competencia, sin que se pueda erigir en un ente fiscalizador de forma genérica de la legalidad formal de las actuaciones desarrolladas por el ente local vecino, suplantando las competencias que a este respecto corresponden a o y de protección del patrimonio cultural y de utilización del sistema general viario.
Se debe descartar además que las cuestiones formales suscitadas por la recurrente tengan ninguna repercusión en el ámbito de la autonomía local del Concello de Oleiros, en el ejercicio de sus competencias o incluso de forma amplia en el ámbito de sus intereses. Aunque el recurso contencioso-administrativo como tal no es inadmisible, sí deben considerarse inadmisibles alguno de los motivos de impugnación esgrimidos, que por su carácter eminentemente formal carecen de cualquier punto de conexión material con el interés legítimo que puede defender un ayuntamiento limítrofe a la hora de impugnar una modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico aprobada para el ámbito territorial de otro ayuntamiento (...)
En consecuencia, no se justifica que en la tramitación ambiental se le hayan sustraído del conocimiento y valoración del órgano competente aspectos sustanciales que pudieran variar el sentido del informe ambiental. No se desvirtúan las conclusiones ni de los informes ambientales ni del resto de informes sectoriales favorables, en cuanto a sus premisas fácticas y el sentido favorable de los informes.
Estas consideraciones se realizan para justificar que los efectos adversos para el ámbito de intereses del Concello de Oleiros no han quedado acreditados, y que los informes ambientales y de protección del patrimonio cultural fueron emitidos teniendo en cuenta todos los datos relevantes sobre el contenido de la MP, y a la vista de esos informes no se desprende ninguna transgresión normativa que pueda ser determinante de algún perjuicio para el municipio limítrofe, y se debe concluir que su fuerza probatoria no ha sido desvirtuada por ninguno de los alegatos de la recurrente, conteniendo una descripción objetiva del ámbito y del contenido de la MP que permite concluir que no se ha probado la existencia de efectos ambientales o paisajísticos significativos ni para el término municipal del Concello de Cambre ni para el limítrofe de Oleiros, sin que tampoco se haya probado ningún efecto adverso desde la perspectiva de la protección del patrimonio cultural o de la utilización del viario público, en lo que pueda concernir al ayuntamiento demandante -ni siquiera para el término municipal ordenado por la MP impugnada-.
Finalmente, en cuanto al resto de motivos de impugnación, su carácter puramente procedimental y la ausencia de trascendencia sustantiva de las consideraciones que los sustentan determinan la inadmisión de tales motivos, por falta de legitimación de la recurrente para su formulación como entidad local limítrofe.".
Mediante ATS de 21/02/2024 se admitió el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento en cuya parte dispositiva se dice:
“2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
Determinar si un ayuntamiento está legitimado para ejercitar la acción pública frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante y, en su caso, el alcance de la situación de colindancia entre las entidades locales a tales efectos.
3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: artículos 5.f) y 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en relación con el artículo 19.1.e) y h) de la LJCA y 24.1 de la CE”
La STS de 4/06/2025
Como antecedentes jurisprudenciales sobre esta materia cita la STS 27/05/1998 (RC 5868/1992) que aclara que fue dictada bajo la vigencia de la LJCA de 1956 donde aún no se reconocía de manera específica como hace el art. 19.1.e LJCA la legitimación de las Entidades Locales y la STS 27/05/1998 (RC 5868/1992) que había reconocido la acción pública a la Diputación de Guadalajara, puntualizando también que, en realidad es un caso distinto, ya que ahí se discutía la implantación de un almacén nuclear en un municipio de la provincia y, por lo tanto, la legitimación de la Diputación provenía del art. 19.1.e LJCA (aquellas que afecten al ámbito de la autonomía de las Entidades Locales) y no al art. 19.1.h LJCA (donde se recoge como hemos visto la acción pública). Por ello la Sala Tercera afirma que "considera oportuno un nuevo pronunciamiento sobre la posibilidad de la acción pública urbanística ejercitada por una administración pública frente a otra, teniendo en cuenta la normativa más reciente aplicable sobre la materia".
La sentencia transcribe los artículos que regulan la acción pública y también la STC 175/2001 de 26 de julio del Pleno que hemos visto antes; en ella y en la STC 311/2006 de 23 de octubre se decía que es tarea del legislador ordinario determinar cuándo está legitimada una persona jurídico-pública para la defensa del interés general que representa (siempre que esa delimitación se haga "con sometimiento al ordenamiento constitucional, lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso").
Esto tiene todo el sentido desde el punto de vista de nuestro entramado constitucional y su mito fundacional, el art. 1.2 CE; éste como sabemos otorga la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, añadiendo que las Instituciones son algo posterior y que emanan del pueblo y no al revés: "La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado". Estas Instituciones, incluidas las Administraciones Públicas, a diferencia del poder directo conferido constitucionalmente a la ciudadanía (pueblo español), reciben su poder indirectamente a través de las leyes que aprueban nuestros (supuestos) representantes; ese poder como es sabido en nuestro derecho administrativo se llama competencia. Por eso tiene lógica que puedan actuar en defensa del interés general cuando el legislador le otorgue ese poder o competencia.
Dentro de esa configuración legal, por lo que respecta a las Entidades Locales, la sentencia nos dice por una parte que hay una regulación específica, el citado art. 19.1.e) LJCA y el art. 63.2 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local que de modo muy similar nos dice que:
"Están igualmente legitimadas en todo caso las entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como ésta resulta garantizada por la Constitución y esta Ley".
Pero por otra parte, añade que las Entidades Locales están también legitimadas al amparo del art. 19.1.a LJCA en los casos en que ostenten algún derecho o interés legítimo; tal y como ha dicho el Tribunal Constitucional y su jurisprudencia afirma que este derecho o interés legítimo concurre:
"...siempre que el demandante pueda obtener un beneficio o ventaja con la estimación de sus pretensiones, o evitar un perjuicio o desventaja, más allá de la mera defensa de la legalidad (...)
Por todo ello, teniendo en cuenta la normativa de aplicación a la figura de la acción pública urbanística, la regulación de la legitimación activa de las entidades locales en el artículo 19 de la LJCA y en el artículo 63.2 de la LRBRL, así como las sentencias del Tribunal Constitucional que en parte han sido trascritas, la conclusión que alcanzamos es que un municipio no tiene legitimación al amparo de la acción pública urbanística para impugnar el planeamiento de otro municipio. Específicamente, nuestra ley procesal, la LJCA, reconoce legitimación para el ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes», y no hay ninguna ley que atribuya expresamente a estas entidades territoriales locales acción pública en materia urbanística".
Para finalizar, después de fijar la doctrina jurisprudencial transcrita al inicio, en la que se decía que el Ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planteamiento urbanístico por parte de otro municipio limítrofe o colindante "cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante", resuelve el caso concreto estimando el recurso y casando la sentencia de la Sala gallega.
Lo hace porque, aunque respalda como hemos visto la postura de la sentencia a quo respecto a la limitación de la acción pública urbanística a los ciudadanos, de las cuestiones alegadas por el Ayuntamiento que la Sala gallega dejaba sin resolver, entiende que, aunque no afecten directamente a las competencias municipales (art. 19.1.e LJCA), sí lo hacían a sus intereses generales (art. 19.1.a LJCA); por ello, estima el recurso y acuerda la retroacción de actuaciones al tenerse que aplicar legislación autonómica cuya interpretación corresponde a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma:
"Como antes se ha expuesto, la sentencia recurrida examina y resuelve las cuestiones que considera que suponen afectación material a las competencias del municipio recurrente, pero inadmite respecto de otros motivos, de carácter procedimental, o relativos a la planificación urbanística de Cambre por entender que no asiste al Ayuntamiento de Oleiros la acción pública urbanística. No tiene en cuenta, sin embargo, que esta entidad local impugnaba el planeamiento alegando que resultaba afectada directamente, e invocando un interés general del municipio, como es el conservar lo que denominaba «pulmón verde» entre ambos municipios, en la zona afectada por la modificación del planeamiento, y se refería a criterios de ordenación compatibles con el planeamiento de municipios limítrofes, y a las Directrices de Ordenación Territorial.
La posible afectación a esos intereses generales confería al Ayuntamiento recurrente legitimación activa, no limitada al estricto cauce de la afectación de sus competencias, por lo que, de acuerdo con lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, y con la respuesta que hemos dado a la cuestión de interés casacional, ha lugar a estimar el presente recurso de casación y, en consecuencia, casar y anular la sentencia recurrida.
Para resolver esos motivos respecto de los que se inadmitió el recurso contencioso administrativo del que trae causa este recurso de casación es precisa la interpretación de normativa autonómica, entre otras la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia y normas concordantes y/o de desarrollo, en su caso, correspondiendo la competencia a la Sala de instancia, por lo que debemos, de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA, retrotraer las actuaciones para que dicha Sala, con observancia de lo razonado y decidido en esta sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo las restantes alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente a las que se alude en el penúltimo párrafo del fundamento quinto de la sentencia ahora anulada".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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