El Tribunal Supremo anula la obligación impuesta por el Reglamento de Extranjería a las personas físicas de relacionarse electrónicamente con la Administración (STS 8/07/2026)

La STS de 8/07/2026 (P.O. 19/2025. Ponente D. Carlos Lesmes Serrano) que tenía por objeto el Real Decreto 1155/2024 de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (En adelante, RLOEX) estima parcialmente el recurso interpuesto por varias asociaciones de defensa de los derechos de los inmigrantes y anula diversos preceptos de dicho reglamento, entre ellos el art. 197.2 que imponía a las personas físicas la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración.

1. Algunos antecedentes de la obligación de imposición de medios electrónicos.

Esta anulación del art. 197.2 RLOEX confirma la posición de la Sala Tercera respecto a la libertad de elección de las personas físicas no cualificadas de relacionarse o no con la Administración de manera electrónica (art. 14.1 Ley 39/2015 y art. 3 del Real Decreto 203/2021) y a los requisitos legales y reglamentarios que se deben de cumplir para poder extender la obligación de relacionarse electrónicamente a diversos colectivos.

En «La obligación general de relacionarse electrónicamente con la Agencia Tributaria es ilegal» comentaba la STS de 11/07/2023 (RC 6391/2021) que anuló la obligación indiscriminada de relacionarse electrónicamente con la Administración que había impuesto la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, por la que se aprueban los modelos de declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Patrimonio.

En «La Administración electrónica ¿derecho u obligación?» había comentado previamente la misma solución que había adoptado la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su sentencia de 9/02/2022 que había anulado una previsión similar recogida en un Decreto de la Diputación Foral de Bizkaia sobre la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Con relación a la extensión a otros colectivos del art. 14.3 de la Ley 39/2015 («3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios»), la Sala Tercera dictó en su día la STS de 6/05/2021 que comenté en «Requisitos para ampliar la obligación de usar la Administración electrónica a otros colectivos» en la que habían ratificado como dice la ley que para realizar esa extensión debía de quedar acreditado que los colectivos de personas físicas a los que se amplíe la obligación de relacionarse electrónicamente tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos.

Sobre esta misma cuestión en «La ampliación a otros colectivos de la Administración electrónica» había comentado la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 16/2/2021 (Stichting Landgoed Steenbergen y otros vs. Holanda).

2. Los requisitos para la extensión reglamentaria de los colectivos obligados a relacionarse electrónicamente y el art. 179.2 RLOEX.

El art. 14.3 de la Ley 39/2015 establece como veíamos que «Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios», mientras que el art. 3.3 del Real Decreto 203/2021 añade que «De acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente podrá establecerse reglamentariamente por las Administraciones Públicas para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. A tal efecto, en el ámbito estatal la mencionada obligatoriedad de relacionarse por medios electrónicos con sus órganos, organismos y entidades de derecho público podrá ser establecida por real decreto acordado en Consejo de Ministros o por orden de la persona titular del Departamento competente respecto de los procedimientos de que se trate que afecten al ámbito competencial de uno o varios Ministerios cuya regulación no requiera de norma con rango de real decreto. Asimismo, se publicará en el Punto de Acceso General electrónico (PAGe) de la Administración General del Estado y en la sede electrónica o sede asociada que corresponda».

Como antes decía, la STS de 6/05/2021 exigió para poder realizar esa extensión del art. 14.3 de la Ley 39/2015 a otros colectivos de personas físicas que se motive y acredite que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos.

Los apartados 1º y 2º de este art. 197 RLOEX decían lo siguiente:

«Artículo 197. Lugares de presentación de las solicitudes, legitimación y representación cuando el sujeto legitimado se encuentra en territorio nacional.

1. De conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, las solicitudes relativas a las autorizaciones de residencia y trabajo previstas en este reglamento habrán de presentarse personalmente ante la oficina de extranjería competente. Cuando el sujeto legitimado se encuentre en territorio español, se entenderá cumplida la exigencia de comparecencia personal, tanto si la presentación se realiza de forma presencial, como si realiza a través de medios electrónicos. Asimismo, podrán presentarse conforme a lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando el interesado no disponga de medios electrónicos. Las restantes solicitudes previstas en este reglamento podrán presentarse tanto presencialmente como a través de medios electrónicos conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

2. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tendrán obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos habilitados las personas físicas que presenten alguno de los tipos de solicitud siguientes:

a) Solicitudes de prórroga de autorizaciones de estancia por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas.

b) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal no lucrativa.

c) Solicitudes de autorización inicial de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.

d) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta propia.

e) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal y excepción de trabajo.

f) Solicitudes de autorización inicial de residencia y trabajo para actividades de temporada.

g) Solicitudes de autorización inicial de residencia y trabajo relativas a la gestión colectiva en origen».

Monumento ó emigrante. Concello de Vigo

3. La STS de 8/07/2026

3.1 Los argumentos de las asociaciones demandantes y de la Abogacía del Estado

La sentencia nos expone cuáles son las razones alegadas por las asociaciones recurrentes para entender que el art. 179.2 RLOEX es contrario a derecho:

«La actora considera que esta obligación carece de la necesaria cobertura habilitante, toda vez que el artículo 14.3 de la Ley 39/2015 solo permite imponer la relación electrónica a personas físicas reglamentariamente, cuando así lo determine la Administración por razón de su capacidad económica, técnica o profesional, u otras características que garanticen el acceso y disponibilidad de los medios electrónicos, y que esa justificación no ha sido acreditada en el expediente. Sostiene que la remisión al artículo 14.3 de la Ley 39/2015 coloca a los extranjeros en la misma categoría que determinados colectivos profesionales obligados a relacionarse telemáticamente con la Administración en razón de su actividad (notarios, registradores, etc.), lo que resulta improcedente teniendo en cuenta la diversidad de situaciones que pueden concurrir en los solicitantes de autorizaciones de extranjería. Aduce también que esta regulación vulnera los artículos 2, 3 y 103.1 de la Constitución; el artículo 14 de la Ley 39/2015; el artículo 129 de la misma Ley; su Disposición Adicional Primera; y el artículo 3 del Real Decreto 203/2021, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos».

La Abogacía del Estado replicaba diciendo que:

«la habilitación del artículo 197.2 no proviene del artículo 14.3 de la Ley 39/2015 —cuya aplicación en materia de extranjería es supletoria— sino de la propia Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 4/2000, que permite el establecimiento reglamentario de excepciones al régimen de presentación personal. Añade que los colectivos sometidos a la obligación de presentación electrónica por el artículo 197.2 — solicitantes de prórroga de estudios, de renovación de residencia no lucrativa, de autorización de trabajo por cuenta ajena, por cuenta propia y para actividades de temporada— disponen, por la propia naturaleza de su situación, de capacidad técnica y económica suficiente para relacionarse electrónicamente con la Administración».

Monumento ó emigrante. Concello de Negreira

3.2 La reforma del Reglamento en 2026 ¿había dejado sin objeto del recurso?

La jurisprudencia ha declarado que cuando se produce la derogación de un reglamento recurrido, el recurso contencioso-administrativo pierde su objeto y se archiva el proceso.

La STS de 27/11/20212 (RC 2542/2011) declaró que eso sucede tanto cuando el Tribunal Supremo conoce directamente del recurso como en este caso que es un procedimiento ordinario o como cuando conoce del recurso de casación interpuesto contra una sentencia de un órgano inferior. Ahora bien, aclara que no es una consecuencia automática:

«Tiene razón la recurrente cuando afirma que la declaración de pérdida de objeto del procedimiento no es una consecuencia automática de la derogación de la norma reglamentaria objeto del recurso. Ello lo hemos dicho, verbigracia, en la Sentencia de 9 de diciembre de 2004, recaída en el recurso de casación 7893/99 , en que manifestábamos que "la pérdida de vigencia de las disposiciones generales, con posterioridad a su impugnación no determina necesariamente la desaparición sobrevenida del objeto del proceso. (...) La pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios impugnados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquéllos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se impugna directamente un reglamento que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la disposición reglamentaria, acaso ilegal o inconstitucional (Cfr.art. 73 LJCAy 40 LOTC, STC 199/1987). Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. SSTC 160/1987,150/1990y 385/199). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STC 233/1999, en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. SSTC 196/1997 ,199/1987 ,233/1999 ), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de 2000), o si la norma derogatoria, al reproducir el contenido de la norma derogada, prolonga la aplicación de unos preceptos reglamentarios que pudieran estar aquejados de los mismos vicios que se atribuyen a la norma sustituida. Criterios estos que, aplicados al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permiten concluir que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria.".

Esta doctrina ha sido más recientemente aplicada en sentencias de 10 y de 17 de diciembre de 2008 (recs. 9258/2003 y 2474/2006), en cuanto al caso de pervivencia en la norma derogatoria de los aspectos jurídicos cuya nulidad era pretendida por la recurrente en la derogada, como también tienen su base en la posibilidad de no archivar el recurso a pesar de la derogación de la norma recurrida las sentencias de 4 de diciembre de 2008, dictadas respectivamente en los recursos contencioso- administrativos 50 y 52/2005 , en cuanto a una posible ultraactividad de la norma derogada.

Ahora bien, la parte recurrente no ha interpretado adecuadamente la doctrina de esta Sala referida a la excepcional posibilidad de mantener vigente un recurso no obstante la derogación anterior al momento de dictar sentencia de la norma impugnada, en los casos en que la norma derogada pueda extender sus efectos más allá de la estricta fecha de entrada en vigor de su derogación. Y es que aquélla sustenta la necesidad de mantener el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, en el hecho de haber sido aplicado éste durante el tiempo en que ha permanecido en vigor. En cambio, el supuesto en que nuestra Sala ha previsto la posibilidad de subsistencia del recurso (en este sentido, la cita ya hecha de la Sentencia de 9 de diciembre de 2004, rec. de casación 7893/99), es aquel en que " se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia" . En otro caso, y si se estimara lo alegado por la Administración recurrente en el sentido de que bastaría que la norma derogada hubiera sido aplicada para impedir el archivo del procedimiento, quedaría en la práctica sin campo de aplicación la posibilidad de acordarlo por pérdida de objeto procesal, supuesto que únicamente tendría cabida en la improbable hipótesis de que la norma hubiera sido derogada en momento anterior al de su entrada en vigor"».

En el caso que nos ocupa, del análisis de la reforma del RLOEX realizada por el Real Decreto 316/2026, de 14 de abril el Tribunal afirma que no se da este supuesto, ya que la reforma dejó intacto el art. 179.2 RLOEX.

No obstante, considera que los cambios introducidos en el modo de presentación de las solicitudes sí es un elemento interpretativo que hay que tener en cuenta para compararlo con el precepto enjuiciado; dice así:

«el Real Decreto 316/2026 tiene una relevancia interpretativa indirecta que esta Sala no puede ignorar. Las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razón de arraigo previstas en las disposiciones adicionales vigésima y vigesimoprimera del RLOEX pueden ser solicitadas por la persona extranjera, personalmente o mediante representación, ante las oficinas públicas de la provincia en la que resida que estén habilitadas para ello, o a través de los medios electrónicos disponibles, en los términos previstos en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y en el artículo 197.4 de este reglamento. A tal efecto, las solicitudes pueden presentarse de manera telemática desde la web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y también de forma presencial en oficinas de Extranjería, oficinas de la Seguridad Social y oficinas de Correos en capitales de provincia y localidades de más de 50.000 habitantes.

El contraste entre el régimen de presentación establecido por el Real Decreto 316/2026 para las autorizaciones extraordinarias —que ofrece simultáneamente las vías presencial y telemática— y el régimen del artículo 197.2 del RLOEX —que impone con carácter exclusivo la vía electrónica para las solicitudes que enumera— es jurídicamente significativo: el propio titular de la potestad reglamentaria ha considerado necesario, para las solicitudes de arraigo extraordinario, prever expresamente la vía presencial junto a la telemática, reconociendo implícitamente que la imposición exclusiva de la vía electrónica puede resultar incompatible con el perfil socioeconómico de los destinatarios de esas autorizaciones —extranjeros en situación irregular o en tránsito de regularización—. Como se verá en el examen de fondo, esa misma consideración es trasladable al análisis del artículo 197.2, cuyos destinatarios presentan perfiles análogos de limitación de acceso a los medios electrónicos.».

3.3 La solución a la controversia dada por el Tribunal Supremo.

Entrando ya en el fondo del asunto, para resolver este alegato la sentencia señala que debe de resolver varias cuestiones sucesivamente: la habilitación normativa, la justificación exigida para la imposición de la obligación de relación electrónica a personas físicas, la proporcionalidad de la medida respecto de los colectivos afectados y la incidencia del principio de igualdad y de no discriminación.

A) La cuestión de la habilitación normativa: Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 4/2000 versus artículo 14.3 de la Ley 39/2015.

La sentencia rechaza la tesis de la Abogacía del Estado de que la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Extranjería permite establecer excepciones a la obligación de presentación personal y que ello significa que puede imponer la presentación electrónica:

«La habilitación para sustituir el requisito de presentación personal es distinta de la habilitación para imponer la exclusividad del canal electrónico: la primera amplía las posibilidades del ciudadano, la segunda las restringe. Solo el artículo 14.3 de la Ley 39/2015 - que expresamente contempla la imposición obligatoria de la vía electrónica a personas físicas- puede servir de fundamento para una previsión como la del artículo 197.2, lo que el propio precepto reconoce al citarlo expresamente».

B) La ausencia de justificación de la obligación impuesta: vulneración del artículo 14.3 de la Ley 39/2015 y del artículo 3.2 del Real Decreto 203/2021.

La sentencia deja claro que no se ha motivado como exigen los arts. 14.3 de la Ley 39/2015 y art. 3.2 del Real Decreto 203/2021 que justifiquen que al colectivo de personas físicas afectado que se le impone la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración tiene acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios para ello, aclarando como es jurisprudencia consolidada que la motivación no se puede realizar posteriormente en la defensa judicial del reglamento impugnado:

«Ambos preceptos imponen, por tanto, una obligación de motivación específica al titular de la potestad reglamentaria cuando establece la relación electrónica obligatoria para personas físicas: debe acreditar, en la propia norma o en su proceso de elaboración, que el colectivo afectado cuenta efectivamente con los medios y la capacidad necesarios para relacionarse electrónicamente. Esa obligación de motivación no es meramente formal: responde a la necesidad de garantizar que la imposición de la vía electrónica no se convierte en una barrera de acceso efectivo al procedimiento que menoscabe el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administración.

Pues bien, ni la exposición de motivos del Real Decreto 1155/2024 ni el articulado del artículo 197.2 contienen justificación alguna de las razones por las que los colectivos enumerados en sus letras a) a g) se consideran dotados del acceso y disponibilidad de medios electrónicos que el artículo 14.3 de la Ley 39/2015 exige acreditar. La Abogacía del Estado ha intentado suplir esa carencia en la contestación a la demanda, aduciendo que los solicitantes de prórroga de estudios cuentan con capacidad técnica por la naturaleza de sus estudios, que los solicitantes de renovación de residencia no lucrativa acreditan medios económicos suficientes para disponer de acceso electrónico, y que los solicitantes de autorización de trabajo por cuenta ajena llevan un año trabajando en España. Sin embargo, esos argumentos -razonables en algunos casos- no pueden suplir la ausencia de motivación en la propia norma, que es lo que los artículos 14.3 de la Ley 39/2015 y 3.2 del Real Decreto 203/2021 exigen. La justificación ex post proporcionada en sede procesal no equivale a la acreditación previa que la norma habilitante impone al momento de dictar la disposición reglamentaria.

Esta conclusión resulta tanto más fundada si se advierte que entre los colectivos afectados por la obligación del artículo 197.2 figuran trabajadores extranjeros cuya situación económica y nivel de alfabetización digital puede ser muy heterogéneo -desde trabajadores temporeros del sector agrícola, cuya primera autorización de residencia y trabajo para actividades de temporada es precisamente la prevista en la letra f) del precepto, hasta solicitantes de renovación de residencia no lucrativa con mayor capacidad económica-. Esa heterogeneidad requería, como mínimo, una justificación diferenciada por categorías que la norma no contiene, y que la Abogacía del Estado no ha podido aportar de forma global».

C) La vulneración del principio de proporcionalidad: artículo 129.3 de la Ley 39/2015 y artículo 103.1 de la Constitución

La sentencia aclara que, aunque con lo anterior sería ya suficiente para declarar nulo el art. 179.2 RLOEX analiza también el alegato sobre la infracción del principio de proporcionalidad diciendo lo siguiente:

«El artículo 129.3 de la Ley 39/2015 exige que toda iniciativa normativa evite cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalice la gestión de los recursos públicos. El artículo 103.1 de la Constitución proclama los principios de eficacia y sometimiento pleno a la ley y al Derecho como criterios rectores de la actuación de las Administraciones Públicas. Ambos preceptos imponían al titular de la potestad reglamentaria el deber de verificar que la imposición exclusiva de la vía electrónica para los procedimientos enumerados en el artículo 197.2 no generaba cargas desproporcionadas para sus destinatarios en relación con la finalidad de eficiencia administrativa perseguida.

Esa verificación no consta en el expediente de elaboración del RLOEX. La norma no analiza si existen medidas alternativas menos restrictivas que alcancen el mismo objetivo de eficiencia -por ejemplo, prever la vía electrónica como preferente pero no exclusiva-, ni si el coste de exclusividad de la vía electrónica para los colectivos más vulnerables de los enumerados -trabajadores temporeros, solicitantes de primera autorización por cuenta ajena con escasa alfabetización digital- resulta proporcionado respecto de los beneficios de eficiencia administrativa que la medida persigue.

La perspectiva de proporcionalidad resulta iluminada, una vez más, por el régimen que el propio Real Decreto 316/2026 ha establecido para las autorizaciones extraordinarias. Las solicitudes de regularización extraordinaria pueden presentarse de manera telemática desde la web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, pero también de forma presencial en oficinas de Extranjería y de la Seguridad Social habilitadas y en oficinas de Correos en capitales de provincia y localidades de más de 50.000 habitantes. El Gobierno ha considerado, respecto de esas autorizaciones, que la eficiencia administrativa no exige la exclusividad del canal electrónico, sino que la coexistencia de ambos canales -telemático y presencial- sirve igualmente el objetivo de agilización del procedimiento sin imponer a los destinatarios cargas desproporcionadas. Esa misma conclusión es aplicable al artículo 197.2, sin que conste en el expediente normativo razón alguna que justifique una solución más restrictiva para los procedimientos que ese precepto enumera que la adoptada para las autorizaciones extraordinarias».

D) La incidencia del principio de igualdad y de no discriminación.

La sentencia considera finalmente que las asociaciones recurrentes tienen razón en que la extensión de la obligación de relacionarse electrónicamente a los colectivos de extranjeros que, por razón de su nivel educativo, situación económica o procedencia cultural, tienen problemas para hacerlo vulnera los principios de igualdad y de prohibición de la discriminación:

«El artículo 14 de la Constitución Española, en relación con el artículo 9.2 de la misma norma —que impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva—, impide que las normas administrativas de organización del procedimiento generen barreras de acceso que, siendo formalmente neutras, produzcan en la práctica una desventaja relevante para determinados colectivos sin justificación objetiva y proporcional. La obligación de relación electrónica exclusiva para los procedimientos del artículo 197.2, impuesta sin verificación previa de las capacidades digitales de los destinatarios y sin previsión de medidas de acompañamiento o de alternativas accesibles para quienes no dispongan de esa capacidad, puede producir ese efecto de exclusión indirecta que el artículo 14 de la Constitución, en su vertiente de prohibición de la discriminación indirecta, proscribe».

En función de todo ello, la sentencia concluye lo siguiente:

«A la vista de cuanto antecede, procede estimar la impugnación del artículo 197.2 del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por las siguientes razones, que se formulan en orden de preferencia lógica:

Primera. El artículo 197.2 vulnera el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 3.2 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por ausencia de justificación de las razones que permiten considerar que los colectivos enumerados en sus letras a) a g) tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios para relacionarse electrónicamente con la Administración. Esa justificación, que los preceptos citados imponen al momento de dictar la disposición reglamentaria habilitante, no consta ni en la exposición de motivos del Real Decreto 1155/2024 ni en el expediente de elaboración de la norma, ni puede ser suplida por la argumentación ex post

proporcionada por la Administración en sede procesal.

Segunda. El artículo 197.2 vulnera el principio de proporcionalidad del artículo 129.3 de la Ley 39/2015 y del artículo 103.1 de la Constitución Española, al no acreditar que la imposición exclusiva del canal electrónico para las categorías de procedimientos enumeradas sea la medida menos restrictiva para alcanzar el objetivo de eficiencia administrativa perseguido, habida cuenta de que el propio titular de la potestad reglamentaria ha considerado suficiente para las autorizaciones extraordinarias del Real Decreto 316/2026 la coexistencia de los canales telemático y presencial.

Tercera. El artículo 197.2 puede producir efectos discriminatorios indirectos contrarios al artículo 14 de la Constitución Española respecto de determinados colectivos de extranjeros con escasa capacidad digital, sin que conste en el expediente normativo medida correctora alguna que atenúe ese riesgo».

Por todo ello, la sentencia estima el recurso y anula este art. 179.2 RLOEX pero añade una aclaración: «La declaración de nulidad no impide que el titular de la potestad reglamentaria establezca, en ejercicio de la habilitación del artículo 14.3 de la Ley 39/2015, una obligación de relación electrónica para determinadas categorías de procedimientos de extranjería, siempre que se cumpla con la obligación de justificación y proporcionalidad que esos preceptos imponen y que en el presente caso se ha incumplido».

4. Una reflexión sobre la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente con la Administración.

Esta última aclaración que hace la sentencia (por otra parte obvia ya que se deriva de lo que recoge el art. 14.3 de la Ley 39/2015) me lleva a reflexionar una vez más sobre si los ciudadanos no deberíamos de tener el derecho a elegir el modo en que nos relacionamos con la Administración, de modo que ni esta ni el legislador pueda imponernos que lo tengamos que hacer exclusivamente por medios electrónicos.

En «Una reflexión sobre el derecho a no ser digital a raíz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 16/02/2026 sobre la imposición por las empresas a los consumidores de la factura electrónica» transcribí parte de «La digitalización: puesta en marcha de procedimientos digitales accesibles al ciudadano y alternativas para las personas mayores», un capítulo que redacté para el II Tratado de derecho y envejecimiento de la Fundación Mutualidad de la Abogacía; allí reflexionaba sobre la necesidad de mantener la libertad de elegir qué servicios digitales utilizar aunque en el futuro desapareciese la brecha digital, en base a las siguientes razones:

"La libertad de elección sobre qué servicios digitales usamos está en España limitada legalmente respecto a la relación electrónica con las Administraciones Públicas. El art. 14 LPAC, aunque recoge en su apartado 1º la libre elección de las personas físicas, contempla a continuación en su apartado 2º excepciones y en su apartado 3º la habilitación a las Administraciones para que cuando haya colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, puedan imponerles directamente la obligación de relacionarse electrónicamente con las mismas. Esto ha sido reiterado y ratificado por la STS de 6/05/2021 (RC 150/2020) .

A mi juicio las Constituciones y en general las cartas de derechos deberían actualizarse y reconocer expresamente esa libertad o derecho de libre elección a las personas físicas con carácter vinculante y, además, sin permitirle al legislador que pueda limitarlo .

¿Cuál es el estado actual de esta cuestión?

La Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital del Parlamento, Consejo y Comisión Europea de 23/01/2023 (DOUE 23/01/2023; en adelante, la Declaración) tiene un capítulo titulado precisamente «Libertad de elección», que en su art. 10 dice que «Toda persona debería poder elegir de manera efectiva y libre qué servicios digitales utiliza sobre la base de información objetiva, transparente, fácilmente accesible y fiable».

Además de por esta libertad de elección, la Declaración es muy relevante en cuanto a la lucha contra la brecha digital. En su preámbulo declara que «ha llegado el momento de que la UE exprese cómo han de aplicarse en el mundo digital sus valores y sus derechos fundamentales que se aplican fuera de línea. La transformación digital no debe implicar un retroceso en los derechos. Lo que es ilegal fuera de línea, es ilegal en línea». En el capítulo «Solidaridad e inclusión» dice que «La tecnología debe utilizarse para unir a las personas, no para dividirlas…Nos comprometemos a…asegurarnos de que el diseño, el desarrollo, el despliegue y el uso de soluciones tecnológicas respeten los derechos fundamentales, permitan su ejercicio y promuevan la solidaridad y la inclusión…llevar a cabo una transformación digital que no deje a nadie atrás. Debe beneficiar a todos, lograr el equilibrio de género e incluir, en particular, a las personas de edad avanzada…», mientras que en el capítulo dedicado a «Una transformación digital centrada en las personas», como hacía la resolución del Parlamento europeo que hemos visto, se proclama que «Las personas constituyen el núcleo de la transformación digital de la Unión Europea. La tecnología debe servir y beneficiar a todas las personas que viven en la UE y empoderarlas para que cumplan sus aspiraciones, en total seguridad y respetando plenamente sus derechos fundamentales».

Sin embargo, frente a esa amplitud y claridad y aunque la Declaración afirma que se dicta en base al derecho primario y derivado de la Unión Europea, a la jurisprudencia del TJUE y al pilar europeo de derechos sociales, a los que complementa, al mismo tiempo afirma que es soft law; es decir, que no tiene carácter vinculante («tiene carácter declarativo y, por tanto, no afecta al contenido de las normas jurídicas ni a su aplicación»). Ahora bien, esto último habría que matizarlo, ya que el soft law sí podría en algunos casos afectar indirectamente a esas normas jurídicas en el momento de controlar judicialmente su correcta aplicación y provocar la anulación de la actuación administrativa que ha aplicado las mismas por las siguientes razones.

Las facultades discrecionales de la Administración son aquéllas en las que el legislador se limita a señalar unos fines y le deja a la Administración la tarea de diseñar el camino para conseguirlos; para ello podrá optar entre distintas posibilidades, siempre que sean todas ellas legales; aunque también se verá condicionada por otros principios (como el de buena administración) y otros parámetros como podría ser el soft law. Rodríguez de Santiago nos dice que en estas potestades discrecionales existe una diferencia entre la «norma de conducta» Tpor la que el legislador le fija a la Administración los fines que debe de alcanzar para que ésta lleve a cabo la actuación administrativa para ello «completando» dicha norma con sus decisiones y elecciones y la «norma de control» que es la que aplicarían los órganos judiciales para enjuiciar esa actuación administrativa. En base a esta distinción defiende con unos argumentos que comparto plenamente que «los criterios del soft law se integran directamente en la «norma de conducta» (con que construye la Administración la norma que aplica al caso), pero solo indirectamente en la «norma de control» (con ayuda de la cual un órgano judicial llevará a cabo su tarea de revisar jurídicamente la actuación administrativa). En efecto, la inobservancia de un criterio de soft law puede permitir a un órgano judicial declarar la invalidez de la decisión de que se trate haciendo entrar indirectamente el criterio incumplido». Aunque afirma que, «con carácter general la infracción de estos criterios del soft law no está directamente sancionada con la invalidez de la actuación administrativa que las ha contravenido…estos criterios de actuación, sin embargo, pueden integrarse en el supuesto de hecho de otras reglas del ordenamiento jurídico o desencadenar la aplicación de diversos principios de éste. Dicho brevemente, los criterios de soft law pueden convertirse en hard law a través de su interacción (por remisión, por concreción, por integración, etc.) con otras normas del ordenamiento.».

En España la Carta de Derechos digitales que tiene el mismo carácter de soft law recoge esa libertad de elección que habíamos visto antes en la Declaración, dentro de su apartado XVII Derechos digitales de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones Públicas pero lo hace de manera más restrictiva: lo hace depender de en su art. 4 de a qué personas considere en cada momento el legislador que están obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración: «Se ofrecerán alternativas en el mundo físico que garanticen los derechos de aquellas personas que no quieran o no puedan utilizar recursos digitales y no resulten obligadas a ello, en las mismas condiciones de igualdad».

Esta restricción es preocupante, tanto por lo dicho sobre esa capacidad de la Administración (o del legislador) de ir ampliando la obligación de relacionarse electrónicamente a colectivos prevista en el art. 14.3 LPAC como porque el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su STEDH de 16/2/2021 Caso Stichting Landgoed Steenbergen y otros vs. Holanda (ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD001973217) consideró ajustada a derecho una ley holandesa que preveía la posibilidad de notificar las decisiones del gobierno provincial únicamente por medios electrónicos en base a que en Holanda tenían acceso a internet un 92% de los mayores de 12 años y los recurrentes no habían probado que fuesen analfabetos digitales.

En España Digital 2026 con relación a la Carta de Derechos digitales se dice que «su objetivo es reconocer los novísimos retos de aplicación e interpretación que la adaptación de los derechos al entorno digital plantea, así como sugerir principios y políticas referidas a ellos en el citado contexto. A partir de su publicación, el objetivo es continuar con la difusión y sensibilización sobre sus principios, así como monitorizar e impulsar su integración en la aplicación e interpretación del marco normativo español…».

Sin embargo, a mi juicio esto no es suficiente. Más allá de lo dicho sobre el soft law, siguiendo a la Declaración y a la resolución del Parlamento Europeo de 13/12/2022, considero que ese derecho de elección se debe de introducir sin limitaciones en las Cartas de derechos, no permitiendo como hace la Carta española que el legislador lo pueda ir dejando sin contenido a medida que va desapareciendo la brecha digital e incluye a más personas como obligados a relacionarse electrónicamente.

Pero, además, es necesario contemplar ese derecho con carácter vinculante directo; la posición central del ciudadano en nuestro sistema constitucional al que me he referido antes demanda respetar esa libertad de elección. Como explica Piñar Mañas «el derecho a no ser digital puede tener claro fundamento en los artículos 10, 14, 15 y 18 del Texto Constitucional. La dignidad humana, la igualdad, la privacidad, el libre desarrollo de la personalidad, incluso el derecho a la integridad física y moral, son sin duda derechos que, como el último de los citados, reconocen a la persona la protección de su esencia “como sujeto con capacidad de decisión libre y voluntaria” (STC 94/2023, F.J. 3B)». Añadiría a sus acertadas reflexiones que precisamente la libertad es el primer valor superior del ordenamiento jurídico recogido en el art. 1.1 CE, lo que demuestra su importancia en nuestro actual sistema constitucional.

En último término se trataría con ello de introducir un colchón que proteja a la ciudadanía. La otra cara de esa libertad y derecho de elección sobre qué servicios digitales utilizamos es la obligación de empresas y Administraciones de respetarlo, relacionándose presencialmente y en papel con el ciudadano que así lo elija.

Apreciar las ventajas que conllevan los avances tecnológicos no es incompatible con tener en cuenta sus riesgos. Y el impacto que parece tener el llamado «metaverso» en nuestros cerebros de «cazadores-recolectores» aún no adaptados parece aconsejar introducir ese colchón; que la realidad física no se vea sustituida y que conviva con las demás creaciones tecnológicas que tantos beneficios nos traen".

Como también refería en esa entrada, el profesor José Luis Piñar Mañas publicó en los Anales de la Academia Matritense del Notariado 2024/2025 "El derecho a no ser digital", en el que con su habitual sabiduría y profunda humanidad, explicaba por qué deberíamos de mantener la libertad de elegir los medios electrónicos: 

"La sociedad que hoy vivimos es la sociedad digital. Desde luego lo es en occidente y lo va a ser a nivel global. Es la sociedad en la que nos ha tocado vivir y en la que vivirán nuestros hijos. Quizá nuestros nietos lleguen a vivir en otra diferente, la de la inteligencia artificial general o la cuántica, pero hoy por hoy es imposible ignorar la digitalización. Y precisamente por eso es más necesario que nunca, y lo será más en el futuro, poder reivindicar el derecho a no ser digital. Un derecho en construcción frente a la euforia tecnológica, que si bien no es hoy una categoría jurídica plenamente consolidada, sí es una exigencia democrática. Se trata de garantizar que la transformación digital, aun siendo inevitable, no se convierta en exclusión digital de facto para quienes no pueden o no quieren adaptarse, especialmente cuando hablamos del disfrute de derechos fundamentales.

Un derecho que deriva de la dignidad, la libertad y la autonomía personal. Y que es o debe ser un límite necesario al gobierno algorítmico y a la exclusión digital.

El derecho a no ser digital no implica en absoluto rechazo a la tecnología, sino la garantía de que la elección siga estando en manos del individuo. No se trata de frenar la innovación, sino de humanizarla. Un derecho al que hay que dotar de contenido, no dejarlo en un mera e ingenua formulación vacía de facultades, semejante al derecho imposible que reivindica Stan en la genial escena de Monty Python en “La Vida de Brian”. Stefano Rodotà solía recordar la frase de Greta Garbo “no quiero vivir sola, sino poder vivir sola”. Algo semejante al derecho a no ser digital. No se trata de vivir al margen de la digitalización, sino de poder hacerlo sin que ello implique exclusión y marginación. Para de este modo poder seguir siendo personas en un entorno humano, cercano y natural. Y para que no se piense en algún momento futuro que la única opción posible es y era la digital, sin margen para elegir una alternativa distinta más humana y libre."

Los ciudadanos somos el centro del sistema constitucional, al ser por una parte, los titulares de la soberanía nacional de los que "emanan" los poderes del Estado (art. 1.2 CE) y, por otra parte, la dignidad, los derechos fundamentales, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son el fundamento del orden político y de la paz social (art. 10.1 CE).

Esa posición central del ciudadano a la que se refería la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 de reforma de la Ley 30/1992 de procedimiento administrativo cuando decía que «los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés», es la misma que se recoge en la Declaración sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital de la ComisiónEuropea de 26/01/2022: «Aspiramos a promover una vía europea para la transición digital que sitúe a las personas en el centro. Esa vía se basará en los valores europeos y beneficiará a todas las personas y empresas. Por consiguiente, declaramos lo siguiente: Capítulo I: Las personas, en el centro de la transformación digital. Las personas constituyen el núcleo de la transformación digital de la Unión Europea. La tecnología debe servir y beneficiar a todos los europeos y empoderarles para que cumplan sus aspiraciones, en total seguridad y con pleno respeto de sus derechos fundamentales».

También somos los contribuyentes, los que con nuestros impuestos, es decir con nuestro trabajo y tiempo de vida, sostenemos las arcas públicas y el Estado social.

Si somos el centro del sistema constitucional y quien lo sostiene, ¿cómo pueden ser que no tengamos plena libertad de elección en el modo en que nos relacionamos electrónicamente con las Administraciones Públicas? ¿Por qué dejamos que "el Estado" decida por nosotros?

Se podría oponer que la imposición a determinadas personas de la relación electrónica del art. 14.2 de la Ley 39/2015 o la extensión a otros colectivos del art. 14.3 de la misma Ley es voluntad del legislador y, por lo tanto, expresión de la voluntad popular. Sin embargo, con esa identificación entre las leyes que salen de los parlamentos y la voluntad popular sucede algo parecido a los relojes de cuerda parados; que aciertan la hora dos veces al día.

En Administración electrónica en la Ley 39/15: ¿Un nuevo despotismo ilustrado? veíamos que las leyes en general y las de procedimiento administrativo en particular no son expresión de la voluntad popular decía:

«Más adelante el profesor Arias Senoseaín ahonda en otra idea que para mí es clave y que es cómo se llega a la redacción final de las leyes de procedimiento administrativo:

"...en los Estados donde el Poder Ejecutivo, del cual depende la Administración, no está excluido de presentar proyectos de Ley, sino todo lo contrario, y donde la mayoría parlamentaria es solidaria con el Gobierno (como en Francia, Alemania, Italia y naturalmente España) la mayor parte de la Leyes formales son propuestas por éste y fácilmente aprobadas por las Cámaras legislativas. Por consiguiente, el proyecto gubernamental que luego el Parlamento convertirá en Ley es el fruto de una elaboración del Ejecutivo y en muchas ocasiones de los altos funcionarios..., de tal modo que no es raro ver, en tales normas, en muchos casos, las opciones y las preocupaciones de los correspondientes burócratas".

Esto no es sólo una idea de Arias Senoseaín, sino una realidad. Además de lo dicho por García de Enterría en relación a la elaboración de la Ley 30/1992 que contaba en "La STC 110/2018 y la necesaria simplificación del procedimiento administrativo", el profesor Santamaría Pastor en su magnífico artículo "Reformas incompletas, proyectos futuros" nos cuenta que ha sido y es la tónica general de todas y cada una de las leyes de procedimiento administrativo que ha habido en España desde la primera del siglo XIX:

"La Ley de 1889 fue una iniciativa personal exclusiva, parece, de Don Gumersindo de Azcárate… y los proyectos de las sucesivas Leyes de 1958, 1992 y 2015 fueron gestados, todos ellos, por pequeños grupos de juristas dirigidos, respectivamente, por Don Laureano López Rodó en el primer caso, y por los titulares de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, en los dos restantes”.

Si las leyes de procedimiento administrativo 1) no nacen realmente de la voluntad popular, sino del Ejecutivo, de un reducido grupo de "burócratas" o del encargo a un determinado despacho de abogados y, en todo caso no se someten al debate previo de todos los operadores jurídicos afectados como decía García de Enterría en el artículo al que me he remitido y 2) el resultado (la ley) no respeta ni la objetividad en la defensa de los intereses generales que debe de regir la actuación de las Administraciones Públicas ni el necesario equilibrio entre prerrogativas y garantías, parece que como decía el profesor Arias Senoseaín no hayan tenido lugar las revoluciones del Siglo XVIII y sigamos siendo para el Poder meros súbditos y no ciudadanos».

Con la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración pasa a mi juicio algo parecido que con la imposición de la cita previa obligatoria

Aunque entre ambas existe una diferencia fundamental en una Administración sometida constitucionalmente a la ley y al Derecho (art. 103 CE), que la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente con la Administración de determinadas personas físicas cualificadas viene habilitada por la ley (art. 14.2 y 3 Ley 39/2015) y la imposición de la cita previa no, la similitud está en que la posibilidad de relacionarse electrónicamente con la Administración y la de obtener una cita previa son en sí mismas algo positivo para la Administración y la ciudadanía. Permiten ahorrar tiempo y organizar mejor los servicios públicos y las agendas personales de cada uno. El problema es cuando una buena opción (que no está exenta de graves inconvenientes como los derivados de la brecha digital) se impone como obligación y pasa a ser la única disponible.

La sentencia comentada, al referirse a la reforma del RLOEX de 2026, decía que «El Gobierno ha considerado, respecto de esas autorizaciones, que la eficiencia administrativa no exige la exclusividad del canal electrónico, sino que la coexistencia de ambos canales -telemático y presencial- sirve igualmente el objetivo de agilización del procedimiento sin imponer a los destinatarios cargas desproporcionadas».

Si la eficacia y eficiencia administrativa no exigen la exclusividad de un solo canal para relacionarse con la Administración, ¿no sería más respetuoso con el papel central que el ciudadano tiene y debe jugar en el sistema no imponer en ningún caso como único medio de comunicación con la Administración el electrónico?

Si tantas ventajas tiene, como sucedió en su día con los coches de caballos y los de combustión, se impondrá democráticamente por la libre elección diaria de los ciudadanos que elegirán por comodidad o gusto el modo electrónico. Sin necesidad de que una Administración que tiene el deber constitucional de estar a nuestro servicio (art. 103 CE) nos imponga un único medio de relacionarse con ella.

Es de Justicia.

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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