El apagón, los plazos procesales contencioso-administrativos y los plazos administrativos
- Diego Gómez Fernández
- hace 13 minutos
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El apagón que sufrimos en la península ibérica el lunes 28 de abril de 2025 impidió usar los medios tecnológicos para la redacción y presentación de escritos por profesionales y ciudadanos, tanto en la vía judicial como en la vía administrativa. Durante el día siguiente, aunque se recuperó el sistema eléctrico, Lexnet estuvo caído y hasta última hora del día no volvieron a funcionar los certificados electrónicos de la FNMT. Esto supone la vulneración del derecho/deber de los profesionales de relacionarse electrónicamente con la Administración de Justicia y de su derecho a utilizar los sistemas de identificación y firma establecidos en el Real Decreto Ley 6/2023 y de conformidad con la misma (art. 6 RDL 6/2023); de facto, que se hayan suspendido durante dos días.
Vamos a ver cómo ha afectado esto a los plazos procesales y a los administrativos.
1. Los plazos procesales
A la vista de estas excepcionales circunstancias, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial acordó la suspensión durante los días 28 y 29 de abril de 2025 de los plazos previstos en las leyes procesales en los órganos judiciales de toda España, sin impedir la realización de actos procesales urgentes o inaplazables o para la tutela de derechos fundamentales o los que pudieran celebrarse con plenitud de garantías.
Esta previsión es muy similar a la adoptada en el primer estado de alarma por la Disposición adicional segunda "Suspensión de plazos procesales" del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en cuyo apartado 1° decía:
"1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo...".
Y también a la adoptada en la disposición adicional décima del Real Decreto Ley 6/2024 "Suspensión de plazos procesales" con ocasión de la Dana de Valencia, aunque circunscrito a dicha provincia afectada; en su apartado 1° se decía que:
"1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales en los órganos judiciales con sede en la provincia de Valencia del 30 de octubre al 10 de noviembre de 2024. Dicho plazo podrá ser prorrogado por Acuerdo del Consejo de Ministros, previa consulta al Consejo General del Poder Judicial, si se mantienen las circunstancias que justifican la suspensión".
1.1. ¿Afecta dicha suspensión al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo?
Antes de nada, aclarar que, a diferencia de lo que pasa con los días de navidad, del 24 de diciembre al 6 de enero, declarados inhábiles por la Ley Orgánica 14/2022, de 22 de diciembre, aquí nos encontramos con algo distinto, la suspensión de los plazos procesales. En el caso navideño, si nos encontramos con el plazo ordinario de dos meses de interposición del recurso contencioso-administrativo, este no se ve afectado por esa declaración de inhabilidad (es decir, el plazo de fecha a fecha es el mismo), tal y como contaba aquí, mientras que, en el caso del plazo de diez días del procedimiento especial para la tutela de los derechos fundamentales, esa inhabilidad sí le afecta, ampliándose el plazo, tal y como contaba aquí con el gran Emilio Aparicio.
Aclarado lo anterior, en nuestro caso de suspensión de plazos procesales en el que se acuerda "Suspender durante los días 28 y 29 de abril de 2025 de los plazos previstos en las leyes procesales en los órganos judiciales de toda España", siendo al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo un plazo previsto en una ley procesal, la LJCA (arts. 46 y 115), y afectando la suspensión acordada a los plazos previstos en las leyes procesales, a mi juicio parece claro que dicha suspensión afectaría también al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo. Todo ello sin perjuicio de que como letrados debemos de extremar las precauciones, prever que la interpretación podría ser la contraria, no jugársela e interponer el recurso como si la suspensión no hubiese existido. Sólo en el caso de que se haya pasado el plazo acudiríamos a esta interpretación; y en ese caso añadiría además en el escrito la justificación que aquí se da para que el órgano judicial la tenga en cuenta cuando tenga que resolverlo; si no, con el tiempo que transcurrirá hasta esa decisión judicial, es muy probable que ni se acuerde del apagón y no lo tenga en cuenta de oficio si no se le recuerda y justifica al Juzgador la circunstancia concreta.
¿Cómo se contaría el plazo si le afecta esa suspensión?
a) Plazo por meses:
A diferencia de lo que sucedía con la Dana de Valencia como hemos visto en que se "suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales", aquí solamente se suspenden.
Como decía en esta entrada, la diferencia es que en la interrupción el plazo vuelve a contar entero de cero cuando desaparece la causa que la motivó, mientras que en la suspensión se reanuda el plazo donde lo habíamos dejado.
En el caso del plazo ordinario de dos meses indicado en los apartados 1, 2, 5 y 6 del art. 46 LJCA, como se cuentan de fecha a fecha, hay que entender que los días que restan se deben de contar como días naturales, como ha dicho la STS de 21/01/2016 (RC 2917/2013):
"A los efectos de determinar si este plazo había transcurrido en el momento de notificarse a la sociedad recurrente la resolución dictada debe tomarse en consideración que el procedimiento quedó suspendido por resolución de 6 de abril de 2010 (cuando faltaban 11 días para que finalizase el plazo de dos meses) para solicitar información adicional a Red Eléctrica de España SA (art. 42.5 de la Ley 3071992). El informe se presentó el 22 de junio de 2010, momento en el que se alzó la suspensión. Por resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 30 de junio de 2010 (8 días después de alzarse la suspensión) se consideró incumplida la orden de reducción de potencia tipo 3 solicitada el 15 de octubre de 2009, resolución que le fue notificada a Aguas de Telde el 5 de julio de 2010, según consta en el folio 12 del expediente administrativo.
En definitiva, los ocho días que restaban del plazo después de alzarse la suspensión deben computarse por días naturales, pues la naturaleza de los plazos, como naturales o hábiles, a efectos de cómputo, no se modifica por la interrupción del mismo para solicitar un informe. Así lo han señalado, por otra parte, algunas previsiones normativas como la contenida en el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia en el que se dispone "en los casos de suspensión del plazo, el día final del plazo de determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo".
En este caso, el plazo fijado era por días naturales, pues así se computan los plazos de fecha a fecha. Y dado que la notificación de la resolución a la empresa recurrente se produjo fuera del plazo previsto, tal y como exige el art. 44 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia, procede acordar la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones, tal y como dispone el art. 44.2 de la Ley 4/1999 , sin perjuicio, de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento si ello fuese procedente a tenor del art. 92.3 de la Ley 30/1992 ".
Pongamos un ejemplo sin contar con festivos locales o autonómicos:
Si me hubiesen notificado una resolución administrativa desfavorable que pusiera fin a la vía administrativa el viernes 17/03/2025 y quisiera recurrirla, el plazo de dos meses, contado de fecha a fecha, acabaría como tal el sábado 17/05/2025; al ser éste inhábil (art. 185.2 LPOJ), se trasladaría al lunes 19/05/2025. Además, ex art. 135.5 LEC (STS de 21/09/2005, RC 196/2004), se podría presentar hasta las 15 horas del martes 20/05/2025.
Habiéndose suspendido los días 28 y 29 de abril los plazos previstos en las leyes procesales (donde está, como hemos visto, el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo), al plazo inicial que acababa el sábado 17/05/2025 habría que sumarle dos días naturales por lo que finalizaría igualmente el lunes 19/05/2025, aunque por aplicación del "día de gracia" del art. 135.5 LEC, podría presentarse como hemos dicho hasta las 15 horas del martes 20/05/2025.
Si la notificación hubiese sido el miércoles 5/03/2025, en lugar de terminar el lunes 5/05/2025, finalizaría el miércoles 7/05/2025, pudiéndose presentar hasta las 15 horas del jueves 8/05/2025.
a) Plazo por días:
En el caso del plazo de diez días para la vía de hecho (art. 46.3 LJCA) o para el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales (art. 115 LJCA), al tratarse de días hábiles, habría que sumarle esos dos días en que los plazos han estado suspendidos.
Otro ejemplo sin contar con festivos locales o autonómicos:
Notificado un acto que vulnera derechos fundamentales el jueves 24/04/2025, los diez días hábiles se empezarían a contar desde el día siguiente, siendo el viernes 25/04/2025 el día primero del plazo; habría que descontar el fin de semana que es inhábil (art. 182.1 LPOJ) y los dos días afectados por la suspensión de plazos, lunes 28 y martes 29 de abril. El segundo día del cómputo sería el miércoles 30/04/2025 y descontando el 1/05/2025 (festivo) y los fines de semana de 3 y 4 y 10 y 11 de mayo, el plazo finalizaría el martes 13/05/2025, aunque se podría presentar ex art. 135.5 LEC, hasta las 15 horas del miércoles 14/05/2025.
1.2. La opción anterior del art. 135.2 LEC
Este acuerdo del CGPJ es continuación del adoptado el 28 de abril en el que se recordaba lo dispuesto en el art. 135.2 LEC aunque se indicaba que no era necesaria la presentación de justificante de que el sistema no funcionaba ante la notoriedad del hecho. Sin embargo, dicho acuerdo resultaba insuficiente para dotar de seguridad jurídica a lo acontecido.
El art. 135.2 LEC nos habla de escritos perentorios que son aquellos cuyo plazo se va a acabar ya:
2. Cuando la presentación de escritos perentorios dentro de plazo por los medios electrónicos a que se refiere el apartado anterior no sea posible por interrupción no planificada del servicio de comunicaciones telemáticas o electrónicas, siempre que sea posible se dispondrán las medidas para que el usuario resulte informado de esta circunstancia, así como de los efectos de la suspensión, con indicación expresa, en su caso, de la prórroga de los plazos de inminente vencimiento. El remitente podrá proceder, en este caso, a su presentación en la oficina judicial el primer día hábil siguiente acompañando el justificante de dicha interrupción.
En los casos de interrupción planificada deberá anunciarse con la antelación suficiente, informando de los medios alternativos de presentación que en tal caso procedan.
Cuando la presentación de escritos perentorios dentro de plazo se vea impedida por limitaciones, incluso horarias, en el uso de soluciones tecnológicas de la Administración de Justicia, establecidas de conformidad con la normativa que regule el uso de la tecnología en la Administración de Justicia, como regla, el remitente podrá proceder a su presentación el primer día hábil siguiente, justificándolo suficientemente ante la oficina judicial. En el caso de que la imposibilidad de la presentación se deba a la naturaleza del documento a presentar o al tamaño del archivo, el remitente deberá proceder, en este caso, a la presentación del escrito por medios electrónicos y presentar en la oficina judicial dentro del primer día hábil siguiente el documento o documentos que no haya podido adjuntar.
En el mismo sentido, el art. 12.2 RD 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema Lexnet:
“Cuando la presentación de escritos y documentos dentro de plazo por los medios electrónicos no sea posible por interrupción no planificada del servicio de comunicaciones electrónicas, siempre que sea factible se dispondrán las medidas para que el usuario resulte informado de esta circunstancia, así como de los efectos de la suspensión, con indicación expresa, en su caso, de la prórroga de los plazos de inminente vencimiento. El remitente podrá proceder, en este caso, a su presentación en el órgano u oficina judicial o fiscal el primer día hábil siguiente acompañando el justificante de dicha interrupción…”
Como antecedente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo su ATS de 16/02/2022 (RC 8304/2021) estableció que dicho art. 135.2 LEC sólo vale para los plazos perentorios o de inminente vencimiento, pero que no cabe para prorrogar el plazo:
“Ocurre, sin embargo, que las incidencias que refiere no afectaron a la totalidad de los 30 días del plazo, sino a unos pocos (según dice, los días 25 de noviembre; 11, 13, 20 y 22 de diciembre, y 11 de enero); y aun admitiendo que en los días en que se produjeron incidencias no pudiera culminar su personación, no es menos cierto que pudo haberlo hecho sin inconveniente alguno en los otros días del plazo en los que no existían problemas de ninguna clase para el manejo del sistema informático correspondiente.
En este sentido, hay que tener en cuenta que el último día en que, según afirma la propia recurrente, sobrevinieron anomalías en la plataforma LEXNET fue el 11 de enero de 2022. Ahora bien, entre los justificantes de anomalías del sistema LEXNET que presenta, no hay ninguno que refiera incidencias en ese día 11 de enero. El último justificante que ha presentado refiere anomalías el día anterior, 10 de enero.
Teniendo en cuenta que, según certifica la sra. Letrada de la Administración de Justicia de esta Sección, el plazo finaba el día 12 de enero a las 15'00 horas, es claro que tras la última anomalía registrada, el 10 de enero, aún dispuso de los días 11 y 12 siguientes para llevar a cabo ese sencillo trámite de personación sin ningún obstáculo, ni formal ni material. Si el último día del plazo el sistema LEXNET hubiera experimentado anomalías o interferencias que obstaculizaran su correcto funcionamiento, podría entenderse prorrogado el vencimiento del plazo hasta el día siguiente; pero, insistimos, no es el caso, pues la parte, tras la última incidencia registrada, aún tuvo ocasión holgada de verificar su personación dentro de plazo y sin incidencias reseñables, lo que no hizo. En definitiva, la falta de personación de la parte recurrente dentro de plazo se debió no a la imposibilidad técnica de verificarla, sino a su falta de diligencia; por lo que el recurso de revisión ha de ser desestimado.”
Para afrontar una imposibilidad técnica como la que ha acontecido en la que no teníamos electricidad ni siquiera para redactar cualquier escrito y/o en que el sistema Lexnet está caído, este art. 135.2 LEC se había quedado corto; por lo tanto, es buena noticia que tal y como se había hecho por el CGPJ con ocasión de la DANA de Valencia, se haya decidido como comentaba la suspensión durante los días 28 y 29 de abril de 2025 de los plazos previstos en las leyes procesales en los órganos judiciales de toda España. Ello sin perjuicio de que, para reforzar la cobertura del acuerdo del CGPJ, sería conveniente que el Gobierno de España adoptase una disposición similar mediante Real Decreto Ley.
2. El Tribunal Constitucional
Por otra parte, el Tribunal Constitucional en su Acuerdo de 30 de abril de 2025, del Pleno del Tribunal Constitucional, sobre cómputo de plazos procesales y administrativos los días 28 y 29 de abril de 2025, en el mismo sentido, ha acordado que:
"En los plazos para realizar cualesquiera actuaciones procesales o administrativas ante este Tribunal Constitucional no se computarán los días 28 y 29 de abril de 2025"
3. Los plazos administrativos
El Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes ha dictado la Orden PJC/414/2025, de 30 de abril, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 2025, por el que se determina la aplicación de la ampliación de términos y plazos administrativos como consecuencia de la interrupción generalizada del suministro eléctrico acaecida el 28 de abril de 2025 cuyo contenido es el siguiente:
"Acuerdo por el que se determina la aplicación de la ampliación de términos y plazos administrativos como consecuencia de la interrupción generalizada del suministro eléctrico acaecida el 28 de abril de 2025
La interrupción generalizada del suministro eléctrico en todo el territorio peninsular acaecida el 28 de abril de 2025, que ha afectado al normal funcionamiento de infraestructuras y comunicaciones entre otros, ha dado lugar a la declaración de emergencia de interés nacional en el territorio de diversas comunidades autónomas a través de sendas órdenes del Ministro del Interior (Órdenes INT/399/2025 e INT/400/2025, de 28 de abril).
Ante esta situación, y hasta que se consiga el restablecimiento del funcionamiento ordinario de los servicios públicos, es preciso que se adopten las medidas necesarias de dirección y coordinación para la gestión de esta incidencia en cada ámbito sectorial, incluyendo el funcionamiento de las administraciones públicas por medios electrónicos.
En relación con los términos y plazos administrativos, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas contempla en su artículo 32, que tiene carácter básico, los supuestos en los que una posible incidencia técnica pudiera afectar al cómputo ordinario de los mismos. En concreto, el artículo 32.4 de la Ley 39/2015 establece que, cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos.
Esta ampliación se justifica en la necesidad de garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por parte de las personas interesadas, así como evitar la caducidad indebida de procedimientos administrativos por las razones expuestas.
En consecuencia, cuando se hayan visto gravemente afectados los servicios y sistemas utilizados para la tramitación de los procedimientos y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de obligaciones por los interesados que prevé la normativa vigente, y a los efectos de garantizar la homogeneidad en el tratamiento de las situaciones que tienen su origen en la incidencia descrita, se determina que la duración de la ampliación de los términos y plazos administrativos se pueda extender a una fecha posterior, como se recoge en el acuerdo.
En virtud de lo anterior, a propuesta de los Ministros del Interior y para la Transformación Digital y de la Función Pública, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 30 de abril de 2025, acuerda:
Primero. Determinar que la ampliación de los términos y plazos administrativos podrá extenderse, en los casos en que se hayan visto afectados por la interrupción generalizada del suministro eléctrico producida el 28 de abril de 2025, hasta las 0.00 horas del día 6 de mayo de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Segundo. Lo dispuesto en el apartado primero se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre".
Haciendo un paréntesis, indicar que, con anterioridad a este acuerdo del Consejo de Ministros, otras Comunidades Autónomas habían dictado ya disposiciones similares aunque con distinto contenido.
"Uno. La ampliación general en dos días de los plazos de los procedimientos administrativos de la Administración automática y de las entidades pertenecientes a su sector público que venzan los días 28 y 29 de abril de 2025, incluyendo los plazos de los procedimientos de contratación de los poderes adjudicadores a que se aplica la legislación de contratos del sector público.
Dos. La ampliación de plazos establecida en el apartado uno de esta resolución se entenderá sin perjuicio de la ampliación automática de los plazos producida en aplicación del artículo 3.2 del Decreto 25/2020, de 13 de febrero, por el que se regula la ampliación de plazos de presentación de solicitudes, recursos administrativos, escritos, comunicaciones y documentos en caso de determinadas incidencias técnicas que imposibiliten el funcionamiento ordinario de la sede electrónica de la Xunta de Galicia.
Tres. Las distintas consellerías y entidades de la Administración autonómica adoptarán las medidas que sean precisas para la aplicación de lo dispuesto en la presente resolución.
Cuatro. Esta resolución surtirá efectos desde el día de su publicación en el Diario Oficial de Galicia».
- Valencia: Resolución de 29/04/2025, de la Presidencia de la Generalitat, de ampliación de plazos de procedimientos administrativos de la Generalitat como consecuencia de la caída del sistema eléctrico en todo el territorio español peninsular el día 28 de abril de 2025. en la que se acuerda:
"Primero. Ampliación de plazos. La ampliación general en un día de los plazos de los procedimientos administrativos de la Generalitat que no estuvieran vencidos el 28 de abril de 2025.
Segundo. Eficacia. Esta resolución producirá efectos desde el mismo día de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana".
- Cantabria: Resolución de 29/04/2025 de la Consejería de Presidencia, Justicia, Seguridad y Simplificación administrativa en la que se resuelve:
"Acordar la ampliación general en un día de los plazos en todos los procedimientos y expedientes administrativos".
- Extremadura: Resolución de 29 de abril de 2025, de la Consejera, de ampliación de plazos como consecuencia de la interrupción del suministro eléctrico del 28 de abril de 2025 (DOE 29/04/2025), en la que se acuerda:
"Primero. Ampliar hasta el 2 de mayo de 2025 los plazos en los procedimientos administrativos de la administración autonómica con vencimiento el 28, 29 y 30 de abril de 2025.
Segundo. La presente resolución surtirá efectos el mismo día de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura."
"1.º Ampliar, con carácter general, en dos días los plazos de los procedimientos administrativos tramitados por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra cuyo plazo de presentación hubiera vencido los días 28 o 29 de abril de 2025."
- Andalucía: En su Acuerdo de 30/04/2025, del Consejo de Gobierno, por el que se amplían los plazos en los procedimientos administrativos tramitados por la Administración de la Junta de Andalucía (BOJA 30/04/2025), acuerda:
"Primero. Acordar la ampliación general de tres días hábiles, respectivamente, de los plazos en todos los procedimientos tramitados por la Administración de la Junta de Andalucía, incluidos los de naturaleza tributaria, cuyos vencimientos hubieran sido los días 28 y 29 de abril.
Segundo. Acordar igualmente la ampliación por el mismo periodo de tres días hábiles de aquellos plazos establecidos por días, en cuyo cómputo estuvieran comprendidos los días 28 y 29 de abril de 2025.
Tercero. Lo establecido en el presente acuerdo no afectará al cómputo de los plazos fijados por meses o años salvo aquellos supuestos en los que el vencimiento de los mismos se haya producido los días 28 o 29 de abril, en los términos establecidos en el acuerdo primero.
Cuarto. Ordenar su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía y en la sede electrónica general de la Administración de la Junta de Andalucía.
Quinto. El presente acuerdo surtirá efectos el mismo día de su adopción".
"Primero.- Acordar una ampliación general de dos días para los plazos de todos los procedimientos administrativos tramitados por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus organismos públicos que se hallaren en curso los días 28 y 29 de abril de 2025, lo que comprende los plazos de presentación de autoliquidaciones tributarias".
Dentro del ámbito de la Administración General del Estado, la Junta Consultiva de Contratación del Estado había dictado como Recomendación no vinculante dirigida a los órganos de contratación sobre ampliación de plazos en la tramitación de los contratos públicos como consecuencia del apagón eléctrico acaecido en España el 28 abril de 2025:
"...a fin de que admitan hasta las 23:59 horas del día 5 de mayo de 2025 la realización de aquellos trámites cuyo plazo venciera los días 28 y 29 de abril de 2025, previa adopción por el órgano de contratación y publicación en el perfil del contratante de los acuerdos oportunos, y ejecución de las acciones operativas necesarias para que las herramientas de licitación electrónica permitan la realización de dichos trámites hasta esa fecha"
La Agencia Estatal de Administración Tributaria, al amparo del mismo art. 32.4 LPAC adoptó el Acuerdo de 29/04/2025 de ampliación de plazos con vencimientos afectados por la crisis de electricidad y la interrupción generalizada del suministro por el que:
"...se declaran ampliados hasta el miércoles 30 de abril de 2025 los plazos con vencimiento los días 28 o 29 de abril para la:
Presentación de declaraciones-liquidaciones, así como de comunicaciones u otras obligaciones de carácter formal.
Presentación de alegaciones y presentación de pruebas en procedimientos de aplicación de los tributos y aduaneros, así como para atender requerimientos.
Realización de pagos.
Interposición de recursos de reposición".
Ya en ejecución del acuerdo del Consejo de Ministros, el Presidente del Tribunal Económico-administrativo Central el 30/04/2025 adoptó la siguiente resolución:
"Único. Ampliar hasta las 23:59 horas del día 5 de mayo el plazo de interposición de las reclamaciones, recursos, presentación de alegaciones y la realización de otros trámites ante los Tribunales Económico-administrativos que venciera los días 28, 29 y 30 de abril de 2025".
Y el Ministerio de Cultura también amplió los plazos de sus procedimientos mediante la Orden CLT/423/2025, de 30 de abril, por la que se amplían por el Ministerio de Cultura, como consecuencia de la interrupción generalizada del suministro eléctrico acaecida el 28/04/2025, en la que para el Ministerio de Cultura y a sus organismos públicos dependientes o vinculados se acuerda:
"Ampliar los plazos para el cumplimiento de aquellos trámites y procedimientos que se hayan visto afectados por la interrupción generalizada del suministro eléctrico producida el 28 de abril de 2025, hasta las 0:00 horas del 6 de mayo de 2025."
Cerrando el paréntesis y volviendo al análisis del acuerdo del Consejo de Ministros, en primer lugar indicar que, a diferencia de lo que se ha hecho con los plazos procesales y se hizo por el mismo órgano en el Real Decreto 463/2020 con ocasión de la pandemia, en el que se suspendieron los términos y plazos administrativos (Disposición adicional tercera: "1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo..."), en este caso se ha optado sólo por su ampliación (de la que me ocupé aquí, aquí y aquí), al amparo del apartado 4º del art. 32 LPAC que dice lo siguiente:
"4. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido"
Dicha ampliación en principio parecería potestativa, tanto por la dicción literal del apartado 4º del art. 32 LPAC ("la Administración podrá"), como en este caso por lo que dice el acuerdo del Consejo de Ministros, tanto en su parte expositiva (donde dice que lo hace para que "se pueda extender a una fecha posterior"), como en la parte dispositiva donde vuelve a decir en condicional que "podrá extenderse".
Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con la ampliación normal del apartado 1º del art. 32 LPAC que es discrecional, sin que exista un derecho subjetivo a ella (STS 16/12/2015, RC 1973/2014), parecería que la del apartado 4º del mismo artículo no lo es tanto, al menos en lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos.
Si la incidencia técnica que imposibilita el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación existe (aquí la interrupción generalizada del suministro eléctrico), lo lógico es que hasta que se solucione el problema, se tenga que acordar la ampliación de los plazos o, en su defecto, tener en cuenta dicha incidencia, al menos en lo que se refiere a los plazos que tengan obligación de cumplir los ciudadanos.
La STS Sala Social de 11/06/2024 (Recurso 144/2022) aunque resolvía un caso en que sí se había adoptado dicho acuerdo, sí indica una diferencia entre la ampliación ordinaria del apartado 1º del art. 32 LPAC y la técnica del apartado 4º:
"5.- La ampliación de los plazos regulada en el art. 32 de la LPACAP tiene un régimen jurídico distinto en función de si la misma deriva o no de un incidente técnico. En el art. 32.1 se regula la ampliación por circunstancias que lo aconsejen, lo que requiere la notificación a los interesados. Así, la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso núm. 494/2023, de 19 de abril de 2023, alude al art. 32 de la Ley 39/2015 en el sentido de que la Administración puede conceder una ampliación de los plazos que no exceda de la mitad de los mismos y, añade que: "Sin embargo, del art. 32 de la Ley 39/2015 se infiere, primero, que la resolución administrativa será expresa (por cuanto deberá ser notificarse a los interesados) y segundo, que esa resolución será motivada pues habrá que tener en cuenta "si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero".
Pero, si la ampliación deriva de una incidencia técnica, el art. 32.4 solo exige la publicación en la sede electrónica, tanto de la incidencia técnica acontecida como de la ampliación concreta del plazo no vencido, ya que, en este caso, a tenor de lo dispuesto en la propia LPACAP, la ampliación perdura hasta que se resuelva el problema."
En cualquier caso, al margen de lo que decidiese la Administración, lo cierto es que como decíamos los derechos de los ciudadanos e interesados no pueden quedar sin amparo ni verse perjudicados por el apagón eléctrico. Nuestros derechos a relacionarnos electrónicamente con la Administración y a poder presentar durante las 24 horas de los 365 días los escritos por sede electrónica vienen directamente otorgados por el legislador, entre otros en los arts. 13, 14, 16, 31.2 y 53 LPAC. La incidencia técnica provocada por el apagón eléctrico ha impedido ejercitarlos no sólo el lunes 28, sino también el martes 29, porque los certificados de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre que usamos para acceder a las Sedes electrónicas no funcionaron hasta las 20.00 horas del martes 29 de abril de 2025.
En función de ello, siendo un hecho notorio por todo lo dicho que existió una incidencia técnica al menos los días 28 y 29 de abril, la ampliación de los plazos que afecten a los ciudadanos en esos dos días debería ser automática; de lo contrario, se estarían reduciendo plazos otorgados por el legislador por una incidencia técnica de la propia Administración que debería de haber ampliado y, en su caso, no lo hizo, lo que nos llevaría a una vulneración de los principios de buena administración, buena fe y “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” (Nadie se puede aprovechar de su propia torpeza).
Esta automaticidad de la ampliación por incidencias técnicas que imposibiliten el funcionamiento ordinario de la Xunta de Galicia es la solución que adopta el art. 3 del Decreto 25/2020, de 13 de febrero de la Xunta de Galicia, si bien sólo cuando la incidencia técnica dure menos de 24 horas hábiles, exigiendo para duraciones superiores un acuerdo de ampliación específico; si no la adoptase, la conclusión a mi juicio sería la misma: el ciudadano nunca se podría ver perjudicado por una incidencia técnica que no ha causado y que, según terminología de la responsabilidad patrimonial, no tiene el deber de soportar; lo contrario supondría verse privado de unos derechos reconocidos por la propia Ley.
En segundo lugar, el acuerdo habla no sólo de plazos, sino también de términos, en sentido similar a lo que había hecho la Disposición adicional tercera del RD 463/2020.
En la entrada del blog que elaboré durante todo el confinamiento para saber en qué punto estábamos en cada momento "La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19" decía esto para saber qué eran los términos y plazos:
"En la Disposición adicional tercera se habla de términos y plazos y lo primero que nos podríamos preguntar en que se diferencia para lo que acudiremos a las sabias palabras del maestro de maestros D. José Luis Villar Palasí quien en sus “Apuntes de derecho administrativo” nos decía sobre la doble influencia del tiempo con respecto a los actos del procedimiento administrativo que “En segundo lugar, determina límites temporales dentro de los cuales se tiene que realizar el acto en un momento determinado (término) o se puede realizar en un espacio de tiempo especialmente señalado (plazo)”.
Así, el término es un día concreto (por ejemplo, el propio 28/4/2025), mientras que el plazo es un período de tiempo que puede ser medido por horas, días, meses o años.
Esta ampliación de plazos va más allá de las limitaciones que introducía el apartado 3º del acuerdo andaluz de 30/04/2025 antes citado en el que se decía como hemos visto que "Lo establecido en el presente acuerdo no afectará al cómputo de los plazos fijados por meses o años salvo aquellos supuestos en los que el vencimiento de los mismos se haya producido los días 28 o 29 de abril, en los términos establecidos en el acuerdo primero". ¿Cómo salvamos esta contradicción?
Por una parte, el acuerdo del Consejo de Ministros parece considerar su decisión adoptada con carácter básico, cuando declara en su apartado 2º que "Lo dispuesto en el apartado primero se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre". Este sector público definido en la Ley 39/2015 es la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional, integrado a su vez por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas y las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado en diversas ocasiones, la más reciente en la STC de 9/04/2025 que comenté aquí, o en ésta y ésta otra entradas anteriores, que el Estado tiene competencia para introducir reglas básicas de procedimiento administrativo, tanto si la materia es de competencia estatal como autonómica (p.ej. la regla general del silencio administrativo negativo contra legem en materia de licencias urbanísticas de competencia autonómica).
Con ese carácter de regulación básica parece dictarse este acuerdo del Consejo de Ministros que introduce para una situación excepcional y concreta una regla general y común "a los efectos de garantizar la homogeneidad en el tratamiento de las situaciones que tienen su origen en la incidencia descrita".
Lo que llama la atención es el instrumento utilizado; que esa decisión, en lugar de limitarse a un acuerdo del Consejo de Ministros, no haya adoptado la forma de Real Decreto Ley; de ese modo, tendríamos una disposición con rango de ley que por la extraordinaria y urgente necesidad impone una medida procedimental común a todo el sector público.
Dejando esto último de lado, siendo el acuerdo del Consejo de Ministros posterior y no introduciendo esas limitaciones que contemplaba el acuerdo andaluz, lo lógico sería que, en garantía de los derechos de los ciudadanos que la ampliación acordada se aplicase también a los plazos por meses o años en cuyo cómputo estuvieran comprendidos los días 28 y 29 de abril de 2025, sin esa limitación establecida en el apartado tercero de que venzan esos dos días concretos. Y lo mismo con los demás acuerdos adoptados con anterioridad por las distintas Comunidades Autónomas en todo lo que se contradigan con el estatal. Porque lo que sí es seguro es que las contradicciones entre regulaciones y conflictos competenciales a quien sin duda no pueden perjudicar es a los ciudadanos que ya han tenido bastante con soportar el apagón eléctrico y todos sus efectos.
En tercer lugar, se indica que la ampliación de plazos podrá extenderse "hasta las 0.00 horas del día 6 de mayo de 2025", lo que puede generar también alguna duda respecto a qué fecha concreta se está refiriendo.
En la misma entrada antes citada para interpretar la terminología similar que se usaba por el Gobierno de España en las prórrogas del estado de alarma hice una consulta a la Fundación Fundeu BBVA que aclaró que las 00:00 horas de, en este caso, el día 6/05/2025 es lo mismo que las 24 horas del día 5/05/2025, remitiéndome a la edición de 2010 de la Ortografía de la Lengua Española de la RAE (pág. 689), cuando habla del modelo de veinticuatro horas en la escritura de la hora se recoge esta información adicional dice:
“De acuerdo con la Norma 8601, la medianoche puede indicarse en este sistema de dos formas: ese punto temporal marca el comienzo del día, por lo que para referirse a esa hora se emplea normalmente el número 0 (00:00 h); pero, si se concibe ese punto temporal como el final del día, se podrá representar mediante el número 24 (24:00 h). Así pues, las 24:00 horas del día 31 de diciembre es exactamente la misma hora que las 00:00 horas del día 1 de enero”.
Por último, a mi juicio este art. 32.4 LPAC no era el adecuado para la magnitud de lo sucedido. No se ha tratado de una mera incidencia técnica. El apagón eléctrico, a la mayoría de los españoles, nos ha robado todo un día y nos ha impedido trabajar normalmente otro. A modo de ejemplo, en la ciudad de Vigo la luz se fue a las 12.33 horas del 28 de abril y no volvió hasta pasadas las 02:00 horas del martes 29 de abril. No funcionaba la telefonía móvil ni fija ni tampoco la red semafórica, lo que dificultaba sobremanera los desplazamientos, con la DGT recomendando no hacer más que los imprescindibles; los trenes y metros movidos por la electricidad se pararon, lo que obligó a que muchas personas tuviesen que salir andando e incluso algunos dormir en las estaciones. El día siguiente como he dicho antes, no funcionaron los certificados electrónicos hasta pasadas las 20 horas del 29 de abril.
Ante esta situación excepcional, a mi juicio, hubiese sido más adecuado, de modo similar a cómo se hizo en la pandemia, aprobar en este caso un Real Decreto Ley en el que se hubiese acordado la suspensión de términos y plazos de todos los procedimientos del sector público y de todos los plazos previstos en las leyes procesales de todas las jurisdicciones durante los días 28 y 29 de abril de 2025, sin perjuicio de poder acordar como se ha hecho la posibilidad de extender los términos y plazos hasta las 00:00 horas del 6 de abril al amparo del art. 32.4 LPAC.
Creo que esta otra opción hubiese dotado de mayor seguridad jurídica tanto a la ciudadanía como a la Administración, tanto por el instrumento utilizado (Real Decreto Ley), como en su generalidad y aplicación automática, que hubiera evitado las distintas interpretaciones que los operadores jurídicos podamos realizar sobre las dudas y cuestiones que he apuntado y otras más que puedan surgir. Bastante hemos tenido con el apagón eléctrico como para tener también que soportar las consecuencias jurídicas negativas de esa posible confusión.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogados y profesor de derecho administrativo
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