Siguiendo con el post anterior en el que hablaba de la suspensión del procedimiento administrativo, los plazos y la caducidad y ahora que ya falta menos para la entrada en vigor de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que tendrá lugar el próximo 2 de octubre del presente año 2016 (excepto en lo que se refiere al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico que se demora hasta el 2.10.2018), conviene hacer un repaso de cómo regula la nueva ley la ampliación de los plazos en el procedimiento administrativo.
Con carácter previo, anticipar que, tal y como veremos más adelante y como sucede con carácter general con esta Ley 39/2015, las novedades son pocas respecto a la regulación anterior de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En la Ley 30/1992, según redacción dada por la Ley 4/1999, la ampliación de los plazos se regulaba en sus arts. 42.6 y 49 de la misma, haciéndose referencia también en el art.54.1.e) a la necesidad de que los acuerdos de ampliación de plazos sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
Respecto a la ampliación de los plazos del procedimiento administrativo, la STS de 13 de octubre de 1994 (Recurso de casación 8573/1992) nos decía “que ni la ampliación de los plazos redunda, sin más, en una mayor garantía para los administrados, puesto que también hay que tener en cuenta la posición de terceros interesados, cuya seguridad jurídica pende de que transcurran los términos que les permitan considerar consolidada su situación frente a cualquier reclamación de intervención administrativa” y que, en todo caso, es fundamental saber en qué casos y cómo se pueden ampliar dichos plazos, ya que si no se hace conforme indican la ley y la jurisprudencia, la ampliación se tiene por no hecha, con graves consecuencias prácticas y jurídicas, ya que, como es sabido, el transcurso de los plazos de duración máxima de los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen provoca la caducidad del procedimiento (Arts. 44.2 y 92 de la Ley 30/1992 y art. 25.1.b) de la Ley 39/2015 y SSTS de 16 de septiembre -Recurso de Casación 2552/2014- y 14 de octubre de 2015 -Recurso de Casación 2566/2014-), mientras que en los casos de los procedimientos iniciados a instancia de parte se puede producir la estimación de la pretensión formulada ante la Administración por silencio positivo (Arts. 43 de la Ley 30/1992 y arts. 24 y 95 de la Ley 39/2015).
En la Ley 30/1992, aunque en un primer momento y derivado de la redacción original del art. 49 en la misma, se decía que una de las diferencias principales entre ambos supuestos de ampliación del plazo era que la del art. 42 (apartado 3º) de la Ley 30/1992 en su redacción original estaba previsto para ampliar el plazo máximo de resolución del procedimiento, mientras que la del art. 49 de la misma ley se reservaba para todos los demás plazos distintos del de resolución, la modificación realizada por la Ley 4/1999 que eliminó dicha prohibición hizo que la jurisprudencia aclarase que la ampliación del plazo prevista en el art. 49 era perfectamente aplicable y compatible con la del art. 42.6.
Así, la STS de 22 de octubre de 2013 (Recurso de Casación 4934/2009), transcribiendo lo dicho por la STS de 20 de marzo de 2007 (Recurso de Casación 348/2005) nos decía que: “No puede aceptarse la interpretación realizada por la actora respecto a que la posibilidad de ampliación de plazos contemplada en el artículo 49 de la Ley 30/1992 no pueda ser aplicada al plazo máximo de duración de un procedimiento. Ni tal exclusión se establece de manera directa y expresa en el precepto señalado (a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley operada en 1999), ni existen razones para deducirla en un análisis sistemático de la Ley. En efecto, la regulación específica para ampliar el plazo máximo de resolución y notificación de un procedimiento en el artículo 42.6 no obsta a la aplicación de la previsión genérica del artículo 49 al mismo supuesto, teniendo ambos preceptos un alcance diferente. Así, las condiciones para la aplicación del supuesto específico del artículo 42.6 son más estrictas y la ampliación puede alcanzar hasta un lapso de tiempo igual al del plazo máximo del procedimiento (artículo 42.6, párrafo tercero); por el contrario, la ampliación posible en aplicación de la previsión genérica del artículo 49 puede ser acordada por el propio órgano instructor y sólo puede llegar hasta la mitad del plazo ampliado (apartado1)”.
En la nueva Ley 39/2015 la ampliación prevista en el art. 42.6 de la Ley 30/1992 se incluye ahora dentro de los arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, mientras que la del art. 49 de la Ley 30/1992 se regula en el art. 32 de la nueva Ley 39/2015. El deber de motivación de las resoluciones de ampliación del plazo del citado art. 54.1.e) de la Ley 30/1992 se recoge ahora dentro del art. 35.1e) de la Ley 39/2015.
Teniendo en cuenta el tenor literal de los arts. 21.5, 23 y 32 de la Ley 39/2015 y ante la ausencia de cambios a este respecto, podemos afirmar que sigue siendo aplicable en esta nueva Ley la compatibilidad entre los dos tipos de ampliación de plazos indicada por la citada STS de 22.10.2013 para la Ley 30/1992.
Veremos ahora cómo quedan regulados los dos tipos de ampliación de plazos en la nueva Ley 39/2015:
a) Ampliación de los arts. 21.5 y 23 Ley 39/2015 (Art. 42.6 Ley 30/1992):
- Por un máximo de tiempo igual al plazo de duración del procedimiento (plazo máximo después de ampliación = 2 x plazo duración del procedimiento).
- Tienen que darse unas circunstancias especiales:
- Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución.
- No se puede acordar directamente, ya que, antes de acudir a la ampliación del plazo, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, deberán haber habilitado los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
- Sólo una vez que con estos medios personales y materiales se vea que no va a ser posible cumplir con el plazo máximo para resolver y notificar la resolución, otra vez el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, deberá acordarlo motivadamente.
Esta aclaración de que es otra vez el órgano competente o el superior jerárquico de éste quien debe acordar dicha ampliación es una novedad de esta ley, ya que en el art. 42.6 de la Ley 30/1992, aunque se podría entender implícitamente que así era, la mención al órgano competente para resolver o a su superior jerárquico, sólo se recogía respecto a la habilitación de los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo (apartado 1º de dicho artículo).
Esta secuencia temporal entre habilitación de medios, agotamiento de los mismos y acuerdo de ampliación que queda un poco más clara en la redacción otorgada a los nuevos arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015 parece derivarse de la clarificación realizada por la jurisprudencia. La STS de 30 de enero de 2013 (Recurso de Casación 6753/2009) nos dice lo siguiente: “En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STS de 15 de noviembre de 2012 (Recurso de casación 4350/2011): "... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero:
a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.
b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una "propuesta razonada del órgano instructor"; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.
c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:
1. "El número de solicitudes formuladas".
2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).
d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA, que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:
1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", queda limitada a la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".
2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder "acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación".
e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:
1."Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y
2."Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".
f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que
1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,
2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".”
La STS de 13 de noviembre de 2013 (Recurso de Casación 4236/2010) en un supuesto de una especial complejidad del expediente perfectamente motivada (ver fundamento de derecho Segundo, donde se transcribe la misma) admitió dicha causa como justificación suficiente para poder acudir a la ampliación del art. 42.6 de la Ley 30/1992 (hoy arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015). Así, nos dice que “En contra de lo que cree la empresa recurrente, la complejidad de un asunto sí es una razón válida para ampliar el plazo para resolver, pues incluso dentro de un mismo tipo de asuntos para el que el legislador ha establecido un concreto plazo máximo de resolución puede haber notables diferencias en cuanto a su complejidad, lo que justifica que en determinados supuestos la Administración pueda necesitar acordar la ampliación del plazo. Y si bien es verdad que la redacción del artículo 42.6 pudiera hacer pensar que sólo es posible la ampliación del plazo en el supuesto expresamente contemplado en el mismo de que exista un gran número de personas afectadas, no puede interpretarse el precepto de una manera tan estricta, que supondría desconocer la posible existencia de otras muchas circunstancias que hagan imposible o extremadamente difícil resolver en plazo, empezando por la propia complejidad del expediente en cuestión. En consecuencia, la razonable justificación por parte de la Administración de la necesidad de ampliar el plazo máximo de resolución de un expediente ha de ser admitida y entendida en el sentido de que la Administración no dispone de otra vía para resolver en plazo, salvo que conste fehacientemente que dicha justificación no es cierta.”.
- La ampliación del plazo ha de acordarse y notificarse dicho acuerdo antes de que haya finalizado el plazo de duración del procedimiento. Así, la STS de 15 abril 2015 (Recurso de Casación 2258/2013) recuerda que: “El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique –“deberá ser notificado"- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.”.
- Contra el acuerdo de ampliación no cabrá recurso alguno; ahora bien, como dice el art. 32 de la Ley 39/2015 aplicable aquí también como veíamos, sin perjuicio de poder recurrir contra la resolución que pone fin al procedimiento y manifestar allí todos los peros contra ese acuerdo de ampliación, tal y como permitía ya la jurisprudencia, entre otras la STS de 15 de abril de 2015 (Recurso de Casación 2258/2013) que nos decía que: “El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados…”.
b) Ampliación del art. 32 de la Ley 39/2015 (Art. 49 Ley 30/1992):
- Por un máximo de la mitad del plazo de duración del procedimiento (plazo máximo después de ampliación = 1,5 x plazo duración del procedimiento).
- Podrá acordarse si las circunstancias lo aconsejan de oficio o a instancia de parte, aunque parece que no hay un derecho subjetivo a dicha ampliación, sino que es una potestad de la Administración. Así, en la STS de 16 de diciembre de 2015 (Recurso de casación 1973/2014) se recogen los fundamentos de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de abril de 2014 (RCA nº 572/2010) que dice que “…debe señalarse que la ampliación por la Dirección de Investigación del plazo legal de 15 días para formular alegaciones al PCH o a la Propuesta de Resolución no es un derecho del administrado, sino una potestad discrecional de la CNC. Con la denegación motivada de la prórroga no se viola el derecho de defensa ni se genera indefensión a las partes”. Como dice esta sentencia e indica también, entre muchas otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de marzo de 2012 (RCA nº 4528/2010), no sólo se debe de motivar el acuerdo de ampliación como indica el art. 35.1.e de la Ley 39/2015 (anterior art. 54.1.e) de la Ley 30/1992), sino también su denegación.
- El acuerdo de ampliación no puede perjudicar derechos de terceros.
- Dicho acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados y, como pasaba con la ampliación prevista en los arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, deberá acordarse y notificarse a los interesados antes de la finalización del plazo máximo de duración del procedimiento, como ha dicho la STS de 15 de junio de 2011 (Recurso de Casación 392/2008).
- La ampliación acordada por una Administración no se podrá extender al procedimiento de otra Administración concurrente quien si estima oportuno ampliar el plazo al amparo de este art. 32 de la Ley 39/2015, deberá acordarlo expresamente. Así, la STS de 3 de junio de 2014 (Recurso de Casación 334/2012) indica que “El artículo 49 de la Ley 30/1992 se limita a regular la posibilidad de que una Administración proceda a ampliar los plazos, pero por sí mismo no determina lo que pretende la actora, que la ampliación de un plazo otorgado por una Administración se aplique a un procedimiento seguido ante otra Administración, aunque sea en el mismo ámbito de intervención administrativa.”
- La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España (art. 32.2 Ley 39/2015, sin novedad respecto al art. 49.2 de la Ley 30/92).
- Tal y como sucedía con la ampliación prevista en los arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, el acuerdo de ampliación no podrá ser recurrido, añadiendo aquí expresamente el art. 32 que ello es “sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento”.
- La única novedad importante la encontramos en el apartado 3º de este art. 32 de la Ley 39/2015 donde, motivado por ese cambio buscado por la Ley de la Administración en papel a la Administración electrónica, se anticipa que se pueda producir algún problema técnico que impida cumplir con los plazos no vencidos, previendo la posibilidad de que la Administración acuerde la ampliación de los mismos, de modo parecido a lo que sucede con el sistema Lexnet de notificaciones electrónicas en la Administración de Justicia.
Para acordar esta ampliación, deberán de darse las siguientes circunstancias:
a) La incidencia técnica debe de haber imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda.
b) La ampliación sólo podrá ser de plazos no vencidos y durará como máximo hasta que se solucione dicho problema técnico.
c) En la Sede electrónica de la Administración deberán publicarse tanto la ampliación concreta del plazo no vencido, como la incidencia técnica acontecida.
Hasta aquí el repaso de la regulación de la ampliación de los plazos en la nueva Ley 39/2015.
Antes de acabar, quiero hacer eco de esta gran iniciativa que está llevando a cabo el abogado Emilio Aparicio dentro de su conocido blog “In dubio pro administrado”, en el que propuso realizar los comentarios de los artículos de las Leyes 39/2015 y 40/2015 que hayan supuesto una novedad respecto a la regulación anterior de manera colaborativa entre todos aquellos que libremente quisieran participar. Como aún no se ha cerrado, os invito a tod@s a colaborar.
Esta loable iniciativa va en línea con las teorías que demuestran que en la lucha entre la competición y la cooperación, la colaboración y el altruismo ha tenido un papel fundamental en la evolución de las especies, incluida la nuestra, tal y como recordaba en este enlace de hace unos años Pablo Herreros Ubalde.
Para finalizar esta entrada solo desearos mucha suerte en la aplicación de las nuevas Leyes 39/2015 y 40/2015. Cooperando entre todos seguro que nos es mucho más fácil.
Diego Gómez Fernández – Abogado
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