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  • Diego Gómez Fernández

La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19


ÍNDICE:


  1. Introducción.

  2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020

  3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.

  4. A quién afecta la suspensión de términos e interrupción de plazos?

  5. ¿A qué procedimientos administrativos afecta?

  6. ¿Qué sucedería si se dictase una resolución incumpliendo estas limitaciones?

  7. ¿A quién corresponde la competencia para recurrir contra las órdenes, resoluciones, instrucciones de los Ministerios habilitados dictados en aplicación del RD 463/2020?

  8. ¿Desde qué día se inicia la suspensión e interrupción y cuando finaliza? Reales Decretos 476/2020 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 573/2020 de prórroga.

  9. Y cuando se levante la suspensión ¿cómo se cuentan los plazos?

(Actualización 15/06: Muchas gracias a los amigos del Diario La Ley por publicarme en el número de hoy el artículo "La suspensión de términos y plazos administrativos por la crisis de la COVID-19" donde se recoge el trabajo realizado durante estos meses en esta entrada que se ha venido actualizando desde el 18 de marzo en que se publicó. En la entrada en negro está el original y en azul con la fecha al inicio sus actualizaciones.

Actualización 23/12: Por si es de su interés, les dejo también en este enlace la conferencia impartida para la Sección de extranjería del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid en relación con este asunto de fecha 1 de junio de 2020).


1. Introducción.


La crisis de salud pública que estamos sufriendo como consecuencia de la pandemia desatada por el virus SARS-CoV-2 más conocido como Coronavirus ha llevado al Gobierno de España a declarar en el 14 de marzo de 2020 el estado de alarma previsto en el art. 116 de la Constitución mediante el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


Dentro de las medidas adoptadas en este Real Decreto se encuentran la suspensión de los plazos procesales y administrativos, así como la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se pudiesen adoptar.


En lo que se refiere a los plazos administrativos regulados en la Disposición adicional Tercera de dicha norma su redacción ha sido modificado mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, publicado en el BOE de hoy miércoles 18 de marzo, cambiando la redacción del apartado 4 de dicha Disposición adicional Tercera y añadiendo dos nuevos apartados, el 5 y el 6.


Actualización 1/04: También ha sido modificado el Real Decreto 463/2020 de facto por el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 del que más adelante hablaremos.


Antes de su modificación había leído los magníficos artículos de Mª Pilar Batet "Los contratos públicos en el estado de alarma" Álvaro Garcia Molinero "Mis reflexiones sobre la incidencia del RD 463/2030 en la contratación pública" y Emilio Aparicio "Algunas precisiones sobre el cómputo de plazos suspendidos", agradeciendo a éste último la cita y a todos su generosidad por compartir lo que saben. Estaremos atentos a las actualizaciones.


(Actualización 28/03: Entre muchos otros se han publicado los comentarios del maestro Sevach Alarma por la suspensión de plazos administrativos y de la gran Arantza González de ALEGO-EJALE “¿Facultad o deber del levantamiento de la suspensión en los supuestos previstos en los apartados 3 y 4 de la Disposición adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19?”.


Actualización 15/04: He incorporado aquí por su utilidad y relación con el objeto de esta entrada el Repositorio de disposiciones, actos, resoluciones judiciales y de doctrina relacionados con la crisis del COVID-19 coordinado por la citada Arantza González y elaborado junto con sus compañeras letradas del Gobierno Vasco Mirari Erdaide Gabiola, Lourdes Pérez Ovejero. Muchas gracias por haber incluido esta entrada.


Actualización 20/04: Por su gran valor para el lector he incorporado aquí el enlace a la página elaborada por el profesor Lorenzo Cotino Hueso "Observatorio de Derecho Público y Constitucional y COVID-19 en España" donde se recogen también numerosos artículos doctrinales y otros recursos como los blogs académicos, donde se incluye esta entrada lo que agradezco mucho al profesor Cotino; también su amabilidad y buen hacer.)


El objetivo de esta entrada es intentar aclarar el alcance de esta suspensión y cómo funciona con la redacción vigente. Como no se trata de pontificar sino de ayudar, si como consecuencia del debate que pueda producir el contenido de la misma en las redes sociales hiciese falta su modificación así lo haré, quedando el contenido actualizado publicado para que logre su objetivo último, arrojar un poco de luz en estos momentos oscuros.

2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020


La suspensión de plazos administrativos se regula en dichos Reales Decretos de manera directa e indirecta:


a) De manera directa se regula en la Disposición adicional tercera titulada "Suspensión de plazos administrativos", modificada a partir del 17 de marzo en su apartado 4 y añadidos los apartados 5 y 6 como decía por el RD 465/2020 quedando con la siguiente redacción:


"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.


3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.


«4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios


«5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.»


«6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias


Actualización 1/04: Como se expondrá más adelante, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 ha introducido una peculiaridad respecto a los plazos de impugnación de los procedimientos desfavorables o susceptibles puesto que para estos, con independencia del tiempo que restase para finalizar el plazo, éste vuelve a contar de cero desde la finalización del estado de alarma. Volveremos luego con esto.


b) De manera indirecta se hace en la Disposición adicional cuarta titulada "Suspensión de plazos de prescripción y caducidad" que nos dice:


"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren"


Decimos indirecta porque, aunque esta Disposición adicional cuarta está prevista para cualquier tipo de acción o derecho de nuestro ordenamiento jurídico, también por ello incluye acciones y afecta a plazos puramente administrativos como son por ejemplo: 


- Plazos de prescripción para el ciudadano como es el plazo de prescripcion de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial (1 año según el art. 67 de la Ley 39/15) o para la Administración como es el plazo de ejecución de los actos administrativos al que, según la jurisprudencia le es de aplicación el plazo de prescripción de las acciones personales. En relación a esto último recordemos que, como bien explica la Sala Primera del Tribunal Supremo en la STS de 20.01.2020 (EJ 6/2018) comentada por el gran Pedro Corvinos en "Régimen transitorio del plazo de prescripción para reclamar ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria", para todos aquellos actos administrativos dictados entre el 7.10.2005 y el 7.10.2015 que no se hubiesen ejecutdado y sobre los que no se hubiese interrumpido la prescripción, se podrían ejecutar (o interrumpir esa prescripción) hasta el día 7.10.2020; ahora bien, por aplicacion de la suspensión declarada por esta Disposición Adicional Cuarta dicho plazo se prorrogará sumando los días durante los que esté vigente esa suspensión, computados tal y como se explica más adelante en esta entrada cuando veamos la suspensión de los plazos administrativos por meses y años.


- Plazos de caducidad para la Administración como puede ser la caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística o como decía el brillante magistrado D. Jaime Barrio Iglesias la desaparición del presupuesto temporal habilitante de la reacción que, por ejemplo, en Galicia con carácter general salvo excepciones es de 6 años desde la total terminación de la obra. Igualmente ahora habrá que sumar al plazo el tiempo en que esté vigente esta suspensión computado como veremos más adelante.

3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.


En la Disposición adicional tercera se habla de términos y plazos y lo primero que nos podríamos preguntar en que se diferencia para lo que acudiremos a las sabias palabras del maestro de maestros D. José Luis Villar Palasí quien en sus “Apuntes de derecho administrativo” nos decía sobre la doble influencia del tiempo con respecto a los actos del procedimiento administrativo que “En segundo lugar, determina límites temporales dentro de los cuales se tiene que realizar el acto en un momento determinado (término) o se puede realizar en un espacio de tiempo especialmente señalado (plazo)”.


En función de lo dicho por la Disposición Adicional “se suspenden los términos y se interrumpen los plazos” con lo que quedan paralizados ambos, señalándose que se reanudará el cómputo de los mismos en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


La elección del verbo “interrumpir” para los plazos ha dado lugar a algunas críticas que he podido leer en las redes sociales por cuanto se asimila que la interrupción de los plazos es la interrupción del plazo de prescripción.


Sin embargo, aunque es cierto que no es lo mismo la suspensión de los plazos que la interrupción del plazo de prescripción como explicábamos en esta entrada “Diferencia entre suspensión del plazo máximo para resolver e interrupción de la prescripción”, en el que el plazo de suspensión se reanuda, retomándose dónde estaba cuando se produjo dicha suspensión y la prescripción cuando se interrumpe empieza a contar otra vez todo el plazo desde cero, también lo es que la jurisprudencia ha venido usando la frase  interrupción de plazos cuando se está hablando de la suspensión del procedimiento, por lo  que no empieza de cero como en la prescripción, sino que se reanuda dónde se había quedado como suspensión del procedimiento que es.


A modo de ejemplo, en la STS de 20.02.2019 (RC 1314/2017) se plantea que tiene interés casacional objetivo determinar “si puede considerarse causa imputable al interesado en los términos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 --ahora, del artículo 25 de la Ley 39/2015 -- y, por tanto, motivo para suspender la tramitación del procedimiento disciplinario con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo para resolver, la baja médica del interesado” insistiendo más adelante en que “no debe haber, en principio, obstáculos para acordar la suspensión --con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo-- si la pide el expedientado en situación de baja médica que alegue dificultades para defenderse”.


Por ello, como veremos más adelante, el Real Decreto provoca la suspensión de las actuaciones que haya que realizar en un día concreto o término y la paralización o interrupción de los plazos, que se reanudarán una vez queden sin vigencia las medidas adoptadas en este Real Decreto o en cualquiera de sus prórrogas. Más adelante, lo explicaremos con ejemplos.


Actualización 20/03: Con fecha de hoy 20.03.3020 la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado ha dado respuesta a una consulta formulada sobre esta cuestión de la suspensión/interrupción de 20.03.2020 en la que se llega a la misma conclusión antes expuesta. Os la dejamos aquí para su consulta.


Actualización 1/04: Como antes decíamos, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, más concretamente en su Disposición adicional Octava apartado 1, ha introducido una novedad que modifica lo anteriormente dicho para los procedimientos desfavorables o de gravamen para el interesado haciendo que este plazo sea de interrupción cuando se trate de impugnación.


Nos dice así: "1. El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación".


En estos casos, el plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar “cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes” se interrumpe, en el sentido en que empieza a contar de cero, computándose a partir del día hábil siguiente a la finalización de dicho estado, con independencia del tiempo que hubiese transcurrido desde su notificación antes de que entrase en vigor la misma.


La redacción a nuestro juicio podría dar lugar a equívocos, teniendo en cuenta cómo se cuenta el plazo establecido por meses en el art. 30.4 de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo.


Tal y como decíamos en la entrada "El cómputo de plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo" en el cómputo del plazo por meses o años dicho art. 30.4 también nos dice que "se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo" pero a continuación aclara que "El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes".


Si seguimos el mismo criterio para evitar sustos deberíamos entender que hemos sido notificados el día inhábil inmediatamente anterior al primer día hábil siguiente al de la finalización del estado de alarma y a partir de ahí contar el plazo de fecha a fecha.


Para explicarnos mejor si tenemos que recurrir en alzada o reposición una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable tenemos por ley el plazo de 1 mes. Aquí como el plazo se interrumpe, esto es, que vuelve a contar de cero, es el plazo que tenemos por completo.


Si el estado de alarma finaliza el sábado 11 de abril, el plazo empezará a contar a partir del día hábil siguiente, esto es, a partir del lunes 13 de abril pero que ese sea el primer día del cómputo no quiere decir que deba acabar el día 13 de mayo, sino que acabará a nuestro juicio el día 12 de mayo porque si no, nos encontraríamos con el caso indicado por toda la jurisprudencia dictada en relación con este cómputo por meses a la que nos referíamos en la citada entrada que indica que no podría ser así porque si no, el plazo sería de un mes y un día, lo que no sería posible.


¿Y si hubiese alguna prórroga más y el último día del estado de alarma pasase a ser un viernes, por ejemplo, el viernes 7 de abril y aún quedasen dos días inhábiles por delante, el sábado 18 y el domingo 19? Pues sería lo mismo; como el primer día del cómputo es el día hábil siguiente a la finalización del estado de alarma que es el lunes 20, habría que entender como si hubiese sido notificado el domingo 19 y el plazo acabaría en ese hipotético caso el día 19 de mayo y no el día 20.


Por otra parte, aunque no lo dice la Disposición, a nuestro juicio es evidente que esto sólo regirá para los plazos que no hayan finalizado con anterioridad a la entrada en vigor del estado de alarma, aunque no estaría de más que lo hubiesen puntualizado.


Lo que sí se aclara en la Disposición es que ello se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo impugnado. De este modo, si queremos suspender su ejecutividad, tendremos que solicitar su suspensión igualmente con el recurso u otro medio de impugnación que interpongamos.


Aunque entendemos que las circunstancias son las que son y que de lo que se trata es de ofrecer soluciones, este apartado, que no estaba en el borrador del Real Decreto que había circulado previamente, infringe los principios de buena regulación normativa del art. 129 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo, ya que la Disposición modifica claramente el Real Decreto 463/2020, ya anteriormente modificado por los Reales Decretos 465 y 476/2020, sin que la norma lo diga expresamente.


Ello provoca que un ciudadano que tenga que interponer un recurso contra una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable si acude hoy al Real Decreto 463/2020 tendrá un plazo (el que reste hasta su finalización -supuesto de suspensión de plazo-) y si acude a esta Disposición adicional Octava apartado 1º tendrá otro plazo distinto (el plazo de impugnación empieza nuevamente a contar desde cero el plazo -supuesto de interrupción de plazo-).


Como ahora de lo que se trata es de ayudar y de remar todos juntos para salir de esta terrible situación, simplemente dejar constancia de esto y de lo dicho anteriormente sobre la clarificación de cuál se el día final del plazo en estos supuestos de interrupción para que el Gobierno lo corrija y/o aclare en cuanto pueda, modificando el Real Decreto 463/2020 y no a través de la Abogacía del Estado, cuyo criterio respetamos pero que no forma parte de nuestro sistema normativo de fuentes del derecho administrativo del que por cierto hay un vídeo hecho por el maestro Sevach "Las fuentes del derecho administrativo con sencillez" que nadie se d