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  • Diego Gómez Fernández

La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19


ÍNDICE:


  1. Introducción.

  2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020

  3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.

  4. A quién afecta la suspensión de términos e interrupción de plazos?

  5. ¿A qué procedimientos administrativos afecta?

  6. ¿Qué sucedería si se dictase una resolución incumpliendo estas limitaciones?

  7. ¿A quién corresponde la competencia para recurrir contra las órdenes, resoluciones, instrucciones de los Ministerios habilitados dictados en aplicación del RD 463/2020?

  8. ¿Desde qué día se inicia la suspensión e interrupción y cuando finaliza? Reales Decretos 476/2020 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 573/2020 de prórroga.

  9. Y cuando se levante la suspensión ¿cómo se cuentan los plazos?

(Actualización 15/06: Muchas gracias a los amigos del Diario La Ley por publicarme en el número de hoy el artículo "La suspensión de términos y plazos administrativos por la crisis de la COVID-19" donde se recoge el trabajo realizado durante estos meses en esta entrada que se ha venido actualizando desde el 18 de marzo en que se publicó. En la entrada en negro está el original y en azul con la fecha al inicio sus actualizaciones.

Actualización 23/12: Por si es de su interés, les dejo también en este enlace la conferencia impartida para la Sección de extranjería del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid en relación con este asunto de fecha 1 de junio de 2020).


1. Introducción.


La crisis de salud pública que estamos sufriendo como consecuencia de la pandemia desatada por el virus SARS-CoV-2 más conocido como Coronavirus ha llevado al Gobierno de España a declarar en el 14 de marzo de 2020 el estado de alarma previsto en el art. 116 de la Constitución mediante el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


Dentro de las medidas adoptadas en este Real Decreto se encuentran la suspensión de los plazos procesales y administrativos, así como la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se pudiesen adoptar.


En lo que se refiere a los plazos administrativos regulados en la Disposición adicional Tercera de dicha norma su redacción ha sido modificado mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, publicado en el BOE de hoy miércoles 18 de marzo, cambiando la redacción del apartado 4 de dicha Disposición adicional Tercera y añadiendo dos nuevos apartados, el 5 y el 6.


Actualización 1/04: También ha sido modificado el Real Decreto 463/2020 de facto por el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 del que más adelante hablaremos.


Antes de su modificación había leído los magníficos artículos de Mª Pilar Batet "Los contratos públicos en el estado de alarma" Álvaro Garcia Molinero "Mis reflexiones sobre la incidencia del RD 463/2030 en la contratación pública" y Emilio Aparicio "Algunas precisiones sobre el cómputo de plazos suspendidos", agradeciendo a éste último la cita y a todos su generosidad por compartir lo que saben. Estaremos atentos a las actualizaciones.


(Actualización 28/03: Entre muchos otros se han publicado los comentarios del maestro Sevach Alarma por la suspensión de plazos administrativos y de la gran Arantza González de ALEGO-EJALE “¿Facultad o deber del levantamiento de la suspensión en los supuestos previstos en los apartados 3 y 4 de la Disposición adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19?”.


Actualización 15/04: He incorporado aquí por su utilidad y relación con el objeto de esta entrada el Repositorio de disposiciones, actos, resoluciones judiciales y de doctrina relacionados con la crisis del COVID-19 coordinado por la citada Arantza González y elaborado junto con sus compañeras letradas del Gobierno Vasco Mirari Erdaide Gabiola, Lourdes Pérez Ovejero. Muchas gracias por haber incluido esta entrada.


Actualización 20/04: Por su gran valor para el lector he incorporado aquí el enlace a la página elaborada por el profesor Lorenzo Cotino Hueso "Observatorio de Derecho Público y Constitucional y COVID-19 en España" donde se recogen también numerosos artículos doctrinales y otros recursos como los blogs académicos, donde se incluye esta entrada lo que agradezco mucho al profesor Cotino; también su amabilidad y buen hacer.)


El objetivo de esta entrada es intentar aclarar el alcance de esta suspensión y cómo funciona con la redacción vigente. Como no se trata de pontificar sino de ayudar, si como consecuencia del debate que pueda producir el contenido de la misma en las redes sociales hiciese falta su modificación así lo haré, quedando el contenido actualizado publicado para que logre su objetivo último, arrojar un poco de luz en estos momentos oscuros.

2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020


La suspensión de plazos administrativos se regula en dichos Reales Decretos de manera directa e indirecta:


a) De manera directa se regula en la Disposición adicional tercera titulada "Suspensión de plazos administrativos", modificada a partir del 17 de marzo en su apartado 4 y añadidos los apartados 5 y 6 como decía por el RD 465/2020 quedando con la siguiente redacción:


"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.


3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.


«4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios


«5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.»


«6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias


Actualización 1/04: Como se expondrá más adelante, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 ha introducido una peculiaridad respecto a los plazos de impugnación de los procedimientos desfavorables o susceptibles puesto que para estos, con independencia del tiempo que restase para finalizar el plazo, éste vuelve a contar de cero desde la finalización del estado de alarma. Volveremos luego con esto.


b) De manera indirecta se hace en la Disposición adicional cuarta titulada "Suspensión de plazos de prescripción y caducidad" que nos dice:


"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren"


Decimos indirecta porque, aunque esta Disposición adicional cuarta está prevista para cualquier tipo de acción o derecho de nuestro ordenamiento jurídico, también por ello incluye acciones y afecta a plazos puramente administrativos como son por ejemplo: 


- Plazos de prescripción para el ciudadano como es el plazo de prescripcion de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial (1 año según el art. 67 de la Ley 39/15) o para la Administración como es el plazo de ejecución de los actos administrativos al que, según la jurisprudencia le es de aplicación el plazo de prescripción de las acciones personales. En relación a esto último recordemos que, como bien explica la Sala Primera del Tribunal Supremo en la STS de 20.01.2020 (EJ 6/2018) comentada por el gran Pedro Corvinos en "Régimen transitorio del plazo de prescripción para reclamar ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria", para todos aquellos actos administrativos dictados entre el 7.10.2005 y el 7.10.2015 que no se hubiesen ejecutdado y sobre los que no se hubiese interrumpido la prescripción, se podrían ejecutar (o interrumpir esa prescripción) hasta el día 7.10.2020; ahora bien, por aplicacion de la suspensión declarada por esta Disposición Adicional Cuarta dicho plazo se prorrogará sumando los días durante los que esté vigente esa suspensión, computados tal y como se explica más adelante en esta entrada cuando veamos la suspensión de los plazos administrativos por meses y años.


- Plazos de caducidad para la Administración como puede ser la caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística o como decía el brillante magistrado D. Jaime Barrio Iglesias la desaparición del presupuesto temporal habilitante de la reacción que, por ejemplo, en Galicia con carácter general salvo excepciones es de 6 años desde la total terminación de la obra. Igualmente ahora habrá que sumar al plazo el tiempo en que esté vigente esta suspensión computado como veremos más adelante.

3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.


En la Disposición adicional tercera se habla de términos y plazos y lo primero que nos podríamos preguntar en que se diferencia para lo que acudiremos a las sabias palabras del maestro de maestros D. José Luis Villar Palasí quien en sus “Apuntes de derecho administrativo” nos decía sobre la doble influencia del tiempo con respecto a los actos del procedimiento administrativo que “En segundo lugar, determina límites temporales dentro de los cuales se tiene que realizar el acto en un momento determinado (término) o se puede realizar en un espacio de tiempo especialmente señalado (plazo)”.


En función de lo dicho por la Disposición Adicional “se suspenden los términos y se interrumpen los plazos” con lo que quedan paralizados ambos, señalándose que se reanudará el cómputo de los mismos en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


La elección del verbo “interrumpir” para los plazos ha dado lugar a algunas críticas que he podido leer en las redes sociales por cuanto se asimila que la interrupción de los plazos es la interrupción del plazo de prescripción.


Sin embargo, aunque es cierto que no es lo mismo la suspensión de los plazos que la interrupción del plazo de prescripción como explicábamos en esta entrada “Diferencia entre suspensión del plazo máximo para resolver e interrupción de la prescripción”, en el que el plazo de suspensión se reanuda, retomándose dónde estaba cuando se produjo dicha suspensión y la prescripción cuando se interrumpe empieza a contar otra vez todo el plazo desde cero, también lo es que la jurisprudencia ha venido usando la frase  interrupción de plazos cuando se está hablando de la suspensión del procedimiento, por lo  que no empieza de cero como en la prescripción, sino que se reanuda dónde se había quedado como suspensión del procedimiento que es.


A modo de ejemplo, en la STS de 20.02.2019 (RC 1314/2017) se plantea que tiene interés casacional objetivo determinar “si puede considerarse causa imputable al interesado en los términos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 --ahora, del artículo 25 de la Ley 39/2015 -- y, por tanto, motivo para suspender la tramitación del procedimiento disciplinario con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo para resolver, la baja médica del interesado” insistiendo más adelante en que “no debe haber, en principio, obstáculos para acordar la suspensión --con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo-- si la pide el expedientado en situación de baja médica que alegue dificultades para defenderse”.


Por ello, como veremos más adelante, el Real Decreto provoca la suspensión de las actuaciones que haya que realizar en un día concreto o término y la paralización o interrupción de los plazos, que se reanudarán una vez queden sin vigencia las medidas adoptadas en este Real Decreto o en cualquiera de sus prórrogas. Más adelante, lo explicaremos con ejemplos.


Actualización 20/03: Con fecha de hoy 20.03.3020 la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado ha dado respuesta a una consulta formulada sobre esta cuestión de la suspensión/interrupción de 20.03.2020 en la que se llega a la misma conclusión antes expuesta. Os la dejamos aquí para su consulta.


Actualización 1/04: Como antes decíamos, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, más concretamente en su Disposición adicional Octava apartado 1, ha introducido una novedad que modifica lo anteriormente dicho para los procedimientos desfavorables o de gravamen para el interesado haciendo que este plazo sea de interrupción cuando se trate de impugnación.


Nos dice así: "1. El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación".


En estos casos, el plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar “cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes” se interrumpe, en el sentido en que empieza a contar de cero, computándose a partir del día hábil siguiente a la finalización de dicho estado, con independencia del tiempo que hubiese transcurrido desde su notificación antes de que entrase en vigor la misma.


La redacción a nuestro juicio podría dar lugar a equívocos, teniendo en cuenta cómo se cuenta el plazo establecido por meses en el art. 30.4 de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo.


Tal y como decíamos en la entrada "El cómputo de plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo" en el cómputo del plazo por meses o años dicho art. 30.4 también nos dice que "se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo" pero a continuación aclara que "El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes".


Si seguimos el mismo criterio para evitar sustos deberíamos entender que hemos sido notificados el día inhábil inmediatamente anterior al primer día hábil siguiente al de la finalización del estado de alarma y a partir de ahí contar el plazo de fecha a fecha.


Para explicarnos mejor si tenemos que recurrir en alzada o reposición una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable tenemos por ley el plazo de 1 mes. Aquí como el plazo se interrumpe, esto es, que vuelve a contar de cero, es el plazo que tenemos por completo.


Si el estado de alarma finaliza el sábado 11 de abril, el plazo empezará a contar a partir del día hábil siguiente, esto es, a partir del lunes 13 de abril pero que ese sea el primer día del cómputo no quiere decir que deba acabar el día 13 de mayo, sino que acabará a nuestro juicio el día 12 de mayo porque si no, nos encontraríamos con el caso indicado por toda la jurisprudencia dictada en relación con este cómputo por meses a la que nos referíamos en la citada entrada que indica que no podría ser así porque si no, el plazo sería de un mes y un día, lo que no sería posible.


¿Y si hubiese alguna prórroga más y el último día del estado de alarma pasase a ser un viernes, por ejemplo, el viernes 7 de abril y aún quedasen dos días inhábiles por delante, el sábado 18 y el domingo 19? Pues sería lo mismo; como el primer día del cómputo es el día hábil siguiente a la finalización del estado de alarma que es el lunes 20, habría que entender como si hubiese sido notificado el domingo 19 y el plazo acabaría en ese hipotético caso el día 19 de mayo y no el día 20.


Por otra parte, aunque no lo dice la Disposición, a nuestro juicio es evidente que esto sólo regirá para los plazos que no hayan finalizado con anterioridad a la entrada en vigor del estado de alarma, aunque no estaría de más que lo hubiesen puntualizado.


Lo que sí se aclara en la Disposición es que ello se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo impugnado. De este modo, si queremos suspender su ejecutividad, tendremos que solicitar su suspensión igualmente con el recurso u otro medio de impugnación que interpongamos.


Aunque entendemos que las circunstancias son las que son y que de lo que se trata es de ofrecer soluciones, este apartado, que no estaba en el borrador del Real Decreto que había circulado previamente, infringe los principios de buena regulación normativa del art. 129 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo, ya que la Disposición modifica claramente el Real Decreto 463/2020, ya anteriormente modificado por los Reales Decretos 465 y 476/2020, sin que la norma lo diga expresamente.


Ello provoca que un ciudadano que tenga que interponer un recurso contra una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable si acude hoy al Real Decreto 463/2020 tendrá un plazo (el que reste hasta su finalización -supuesto de suspensión de plazo-) y si acude a esta Disposición adicional Octava apartado 1º tendrá otro plazo distinto (el plazo de impugnación empieza nuevamente a contar desde cero el plazo -supuesto de interrupción de plazo-).


Como ahora de lo que se trata es de ayudar y de remar todos juntos para salir de esta terrible situación, simplemente dejar constancia de esto y de lo dicho anteriormente sobre la clarificación de cuál se el día final del plazo en estos supuestos de interrupción para que el Gobierno lo corrija y/o aclare en cuanto pueda, modificando el Real Decreto 463/2020 y no a través de la Abogacía del Estado, cuyo criterio respetamos pero que no forma parte de nuestro sistema normativo de fuentes del derecho administrativo del que por cierto hay un vídeo hecho por el maestro Sevach "Las fuentes del derecho administrativo con sencillez" que nadie se debería perder


Actualización 2/04: En las redes sociales se planteaba ayer con buen criterio si esta interrupción del plazo de recurso de la Disposición Adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 afectaba al recurso especial en materia de contratación sobre todo teniendo en cuenta la suspensión automática del recurso especial en determinados supuestos (art. 53 Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público) y que ello podría chocar contra la afirmación del final de este apartado 1 de esta Disposición de que "Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación".


Aunque ello es cierto, también lo es que este "sin perjuicio" quiere decir que la interrupción no afecta a la eficacia y ejecutividad del acto administrativo que será la que tenga, la que "venga de serie". Saliendo del ámbito de la contratación pública, si nos encontramos con una sanción (es decir un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para el interesado), contra la que quepa recurso de alzada o de reposición, dicha resolución por aplicación del art. 98.1.b) de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo no será ejecutiva, es decir, no se podrá cobrar porque dicho artículo nos dice que no serán ejecutivos los actos dictados en "un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición". A nuestro juicio no hay duda alguna que a este recurso le será de aplicación la interrupción de plazo prevista en este apartado 1 de la Disposición Adicional Octava del RDLey 11/2020.


Y es que estos “cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes” a los que se refiere este apartado 1 están copiados literalmente del art. 112.2 de la Ley 39/2015 que nos dicen que las leyes podrán sustituir en supuestos o ámbitos sectoriales determinados los recursos de alzada y reposición por "otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo".


Por ello a nuestro juicio esta interrupción del plazo del apartado 1 de la Disposición Adicional Octava afecta al recurso especial en materia de contratación de los arts. 44 a 60 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, al recurso frente al Tribunal administrativo del deporte del art. 84 de la Ley 10/1990 del Deporte, a la reclamación ante la Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado, prevista en el art. 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado o a la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del art. 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.


Actualización 4/04: Referente a la aplicación de la Disposición Adicional 8ª apartado 1 del RDLey 11/2020 al recurso especial en materia de contratación hay que dejar constancia de la normativa aprobada en la Comunidad Autónoma de Aragón.

En primer lugar en el Decreto Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comuni-dad Autónoma de Aragón en su art. 7 se establecían las excepciones en línea con el RD 463/2020 estatal en el que se podía continuar con la tramitación. Pero en el art. 16 “Extensión del levantamiento de la suspensión al sistema de recursos” se añadía una puntualización interesante: “1. En los procedimientos de contratación en los que se proceda a levantar la suspensión conforme a lo establecido en el artículo 7 de este Decreto-ley, el levantamiento de la suspensión alcanzará igualmente a los procedimientos de recurso, ordinario o especial, que resulten procedentes…”.

De este modo, como es lógico para no vulnerar el derecho constitucional a la defensa, en todos los procedimientos en los que el procedimiento administrativo no estaba suspendido, tampoco lo estaban los procedimientos de recurso, tanto ordinario como especial.

En el Boletín Oficial de Aragón de ayer viernes 3.04.2020 se publicó la Orden HAP/279/2020, de 1 de abril, por la que se da publicidad al Acuerdo de 1 de abril de 2020, del Gobierno de Aragón, por el que levanta la suspensión de determinados procedimientos administrativos en aplicación del artículo 7.4 del Decreto-Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón que se . en los anexos I y II de dicha Orden.

2ª actualización 4/04: Acabo de tener acceso al artículo del gran Pedro Corvinos "¿Está en cuarentena y confinado el Estado de Derecho?" a cuya lectura íntegra nos remitimos en el que con un criterio que compartimos concluye que en los procedimientos excepcionados de la suspensión y donde se siguen dictando resoluciones, la entrada en vigor de la Disposición Adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 no puede suponer que los particulares afectados tengan que esperar para poder interponer sus recursos, puesto que, si no, como decíamos en la actualización de hoy respecto a los recursos en Aragón, se vulneraría el derecho de defensa.


Actualización 8/04: En el blog del gran Esteban Umerez se publica la entrada "La JCCP del Estado aboga por una modificación legal que permita tramitar recursos especiales en licitaciones indispensables" en el que se recoge el Informe emitido por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado de 7.04.2020.

En dicho Informe la Junta Consultiva considera que la redaccion dada a la Disposición adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 impide considerar que la exención a la suspensión de los procedimientos de contratación indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios se extienda a la interposición del rcurso especial en materia de contratación cuando legalmente proceda y reclama una reforma de la misma, proponiendo incluso una redacción para dotar de seguridad jurídica a su tramitación, tal y como hemos visto, hizo la Comunidad Autónoma de Aragón con el art. 16 del Decreto Ley 1/2020 antes citado.

Por último aclara que, siguiendo lo dispuesto en el art. 44.4 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, no se dará este recurso especial en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia para la adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del sector público para hacer frente al COVID-19 al amparo de lo dispuesto en el art. 16 del RDLey 7/2020.


Actualización 25/04: En el BOE del pasado 23.04 se publicó el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo que entró en vigor ayer y en cuya Disposición final décima "Modificación del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19." se recogen las recomendaciones de la JCCP a las que hemos hecho referencia antes. Como el objeto de esta entrada es hablar del procedimiento administrativo común (las referencias al recurso especial en materia de contratación pública se hacen por su relación con el primer apartado de la Disposición adicional octava del citado RDley 11/2020) mejor que leáis a los expertos, así que os dejo aquí el enlace al blog del gran Esteban Umerez "ACTUALIZADO: Nuevo Real Decreto-ley acoge la recomendación de la JCCA y permite recursos especiales en licitaciones indispensables" donde lo explica perfectamente).


Actualización 6/05: Por lo mismo que decíamos en la entrada anterior, aunque no sea el objeto de esta entrada los procedimientos especiales, os dejo aquí el comentario del compañero Esteban Umerez a la reforma del RDLey 17/2020 por el que se levanta la suspensión en los procedimientos de contratación para iniciarlos o continuarlos siempre y cuando su tramitación se realice por medios electrónicos "El levantamiento de la suspensión de las licitaciones públicas y otras medidas del Real Decreto-Ley 17/2020".

4. ¿A quién afecta la suspensión de términos e interrupción de plazos?


A todos los integrantes del sector público según se define en el art. 2 de la Ley 39/2015 y que viene conformado por:


a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional, del que forman parte a su vez:

  • d.1) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

  • d.2) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas.

  • d.3) Las Universidades públicas.


Actualización 19/03: Se plantea la duda de si la suspensión afecta a los expedientes disciplinarios de los colegios profesionales.


El Real Decreto se refiere como hemos visto a los integrantes del sector público, donde según el art. 2 de la Ley 39/15 no están incluidas los colegios profesionales.


Sobre estos el apartado 4 de dicho artículo 2 de la Ley 39/15 nos dice:


"4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley".


Si hay unas funciones públicas que las corporaciones profesionales ejercen delegadamente como son los expedientes disciplinarios de sus colegiados que se encuentran sometidos al derecho administrativo no tiene sentido que queden excluidos de la suspensión.


Ahora bien, como se trata de expedientes en los que se ejerce la potestad sancionadora sería muy recomendable para evitar problemas posteriores que el Gobierno de España procediese a modificar este apartado del Real Decreto para incluirlas expresamente.


(Muchas gracias a los profesores Gabriel Domenech Pascual, Luis Arroyo Jiménez y Andrés Boix Palop por la ayuda).


5. ¿A qué procedimientos administrativos afecta?


Después de la modificación del apartado 4 y el añadido de los apartados 5 y 6 de la Disposición adicional Tercera la regulación final es la siguiente, con una regla general y varias excepciones, algunas totales y otras parciales:


. Regla General: Suspensión de términos e interrupción o paralización de plazos en todos los procedimientos administrativos salvo las excepciones.


. Excepciones totales ope legis: No les afectará la suspensión y paralización a:


  • Los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social (apartado 5º)

  • Los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias (apartado 6º).


. Excepciones parciales que se pueden acordar mediante resolución motivada:


a) En cualquier tipo de procedimiento:


Se puede acordar llevar a cabo las medidas de ordenación e instrucción:


  • estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad

  • o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.


Con las cautelas debidas entiendo que se pueden notificar actuaciones realizadas antes de la suspensión; eso sí, modificando el pie de recursos para hacer saber cuál es el plazo que tiene el interesado.


b) En procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios:


Se podrá acordar su continuación como si no hubiese habido suspensión y paralización.


(Actualización 21/03: En el BOE de hoy 21 de marzo se recoge la resolución la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 20.03 por la que se acuerda "Reanudar por razones de interés general todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha".


Actualización 23/03: La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha emitido una nota informativa sobre el alcance de la suspensión de esta Disposición adicional Tercera y coincide con lo antes expuesto sobre que va mas alláde una mera suspensión del plazo máximo para resolver y notificar y que supone una verdadera suspensión de los procedimientos con las excepciones antes citadas.


Actualización 24/03: La Instrucción 2/2020 de la Secretaría del Ministerio de Justicia de 23.03.2020 aclara igualmente el alcance de la suspensión y coincide también en que se encuentran suspendidos todos los procedimientos con las excepciones antes referidas -Gracias a Francisco García Gómez de Mercado por compartirla en abierto-.


Actualización 25/03: Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores publicada en BOE de 25.03.2020 por la que se “consideran indispensables para la protección del interés general y para el funcionamiento básico de los servicios encomendados a la CNMV, a los efectos de lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, los procedimientos administrativos de autorización cuya instrucción corresponde a la Dirección General de Entidades o a la Dirección General de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, así como todos aquellas actuaciones o procedimientos a través de los que se concretan las actuaciones de supervisión en general de la CNMV en relación con el mercado de valores y las entidades sujetas a su supervisión”.

También se delega en el Comité Ejecutivo de la CNMV la competencia para resolver motivadamente sobre la inclusión de otros procedimientos administrativos distintos a los anteriores.


Actualización 27/03: La Abogacía del Estado en este Informe de 26.03.2020 emitido a petición de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) se ratifica en el Informe de 20.03 en el que indicaba que la suspensión no sólo era de plazos sino de procedimiento con las excepciones antes mencionadas (con la diferencia que entiende que con el consentimiento del interesado se puede continuar el procedimiento sin limitarse a medidas de ordenación e instrucción -lo cual no compartimos no porque no resulte del todo lógico sino por la dicción literal del apartado 3° de la DA 3 que no fue modificada el 18/03-) introduciendo algunas aclaraciones de interés como que:


- El Real Decreto sólo se aplica en España y “no afecta, en principio, a los procedimientos tramitados por los órganos de la AECID con sede en el exterior, salvo los casos en los que el o los interesados en el procedimiento se hallen en territorio español o en los que la tramitación del procedimiento requiera actuaciones de órganos y/o autoridades con sede en España, en cuyo caso, la imposibilidad de actuación de éstos implicará la suspensión del procedimiento tramitado por los órganos con sede en el exterior”.


(Respecto a la aplicación a la inversa, es decir, a procedimientos administrativos españoles tramitados con sujeción a normas de la Unión Europea o internacionales es muy interesante también el Informe de 19.03.2020 de la Abogacía del Estado donde dice que "lo relevante no es tanto la normativa aplicable al procedimiento, como que éste se incoe, instruya o resuelva por entes del sector público afectados por el estado de alarma que en el Real Decreto 463/2020 se declara" porque este "Real Decreto 463/2020 es una norma de policía sanitaria que, como tal, se ha de aplicar a todos los procedimientos que se tramiten en el territorio español, como se desprende del artículo 8.1 del Código Civil, con arreglo al cual “las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en el territorio español”, por lo que acaba concluyendo que también se les aplica la suspensión declarada por este R.D. 463/2020).


- Que no “se deben remitir a portafirmas del órgano competente todos los actos internos y resoluciones que ponen fin al procedimiento”.


- Que no cabe practicar notificaciones y en general “no puede practicarse ningún trámite relativo a tales procedimientos, ya sean meramente internos o se proyecten ad extra. Las únicas excepciones a esta regla son los actos dictados en los procedimientos cuya continuación se acuerde motivadamente por el órgano competente cuando concurra alguna de las excepciones mencionadas en la disposición adicional tercera, apartados 3 y 4, del Real Decreto 463/2020”.


- Que respecto a los procedimientos de convocatoria de subvenciones/becas y lectorados cuyo plazo se encontraba abierto el 14 de marzo:


  • Se deben de cerrar las aplicaciones informáticas para que, mientras dure la suspensión, no se puedan presentar solicitudes.

  • Que no hace falta ampliar el plazo porque se encuentra suspendido; cuando se levante la suspensión, se reanudará, quedando los días que restaban hasta esa paralización.

  • Respecto a esos días que quedan aunque en los días inhábiles quepa la presentación telemática, no cuentan en el cómputo al ser un plazo por días hábiles y no naturales (arts. 30.2 y 31.2 Ley 39/15).

  • Que respecto a estos procedimientos cuyo plazo de presentación de solicitudes ya ha acabado pero el de concesión no, no se puede continuar a salvo de que encajen en algunos de los supuestos que la DA 3 excepciona.

  • Tampoco cabe la publicación en la sede electrónica de las resoluciones que se hayan dictado en los procedimientos de concurrencia competitiva (art. 45.1.b) Ley 39/15).


Actualización 1/04: En el art. 54 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 se han introducido unas medidas de modificación de plazos de ejecución, de justificación y comprobación de dicha ejecución en materia de subvenciones y ayudas públicas que son las siguientes:


a) Procedimientos de concurrencia, competitiva o no, del art. 22.1 de la Ley 38/2003 de subvenciones:


Podrán modificarse las órdenes y resoluciones de convocatoria y concesión de subvenciones y ayudas públicas para ampliar los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las correspondientes bases reguladoras siempre que el órgano competente justifique la imposibilidad de realizar la actividad subvencionada durante la vigencia del estado de alarma así como la insuficiencia del plazo que reste tras su finalización para la realización de la actividad subvencionada o su justificación o comprobación.


b) Procedimientos de concesión directa del art. 22.2 de la Ley 38/2003:


A instancia del beneficiario podrá modificarse las resoluciones y convenios de concesión sin necesidad de modificar el Real Decreto del art. 28.2 igual que las de concurrencia excepto cuando el objeto de la subvención sea la financiación de los gastos de funcionamiento de una entidad, en cuyo caso el plazo de ejecución establecido inicialmente no podrá ser modificado.


Para la adopción de estas modificaciones no será necesario que nos encontremos en alguna de las posibilidades del apartado 4° de la DA 3 “procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios" y no afectarán a la suspensión de términos e interrupción de plazos del apartado 1°.


Actualización 8/04: Se publica en el BOE de hoy para público conocimiento la Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.


En ella se reanudan dichos procedimientos pero como el estado de alarma puede dificultar la movilidad de las personas así como el normal funcionamiento de los servicios postales incidiendo en los plazos establecidos en las normas para su interposición y resolución:


  • No afectan a los recursos que puedan interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicten, a los que se les aplicará el régimen general de suspensión/interrupción del plazo sgún corresponda (si produce efectos desfavorables o de gravamen para el interesado será interrupción y si no, será suspensión) al que hemos hecho referencia en la presente entrada, sin perjuicio de la posibilidad de dicho interesado de presentar (por ejemplo vía electrónica) el recurso una vez reciba la resolución para no perjudicar el derecho de defensa como hemos visto.


  • Se mantiene la suspensión del plazo de 180 días que establecen el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 y el artículo 224 del Reglamento del Registro Civil para que se realicen ante el encargado del registro civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, y la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil.


En el BOE de hoy 8.04.2020 también se incluye la Resolución de 1 de abril de 2020, de la Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, por la que acuerda la continuación de determinados procedimientos administrativos afectados por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


En el art. 1 se indican una serie de procedimientos en los que se acuerda su continuación por considerarse indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, a los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional tercera, apartado 4, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.


Para no perjudicar a los interesados, en el art. 2 se introduce la posibilidad de acordar la suspensión de plazos por causas justificadas alegadas por dichos interesados derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19 o de las medidas establecidas con carácter general durante el estado de alarma, lo que se deberá notificar a los mismos, mientras que en el art. 3 para los procedimientos iniciados a instancia del intereados se continuará por la AESA la tramitación del expediente correspondiente, y se mantendrá la vigencia de los plazos fijados por la normativa correspondiente siempre que el interesado no manifieste expresamente su disconformidad con que se prosigan los trámites de un procedimiento en el que sea parte, realice trámites en dicho procedimiento, o formule una nueva solicitud.


Actualización 10/04: En el BOE de ayer 9.04.2020 se recoge el Acuerdo de 6 de abril de 2020, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, relativo a la suspensión de plazos y tramitación de procedimientos en el marco del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.


En el art. 1 se consideran como procedimientos indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios los procedimientos que allí se citan, aunque puntualiza que en todo caso, deberá atenderse en dichos procedimientos a causas justificadas de los interesados derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19, mientras que en el art. 2 se habilita tanto a la la Sala de Competencia como a la Sala de Supervisión Regulatoria para acordar la continuación de otros procedimientos administrativos que resulten indispensables para la protección del interés general o el funcionamiento básico de los servicios.


Actualización 11/04: Aunque por las propias limitaciones de esta entrada no es su objetivo recoger absolutamente todas las normas autonómicas que tengan relación con la suspensión de plazos, sí creo relevante dejar constancia de la publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de este jueves 9.04 del Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes en el ámbito local y se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19).


En él se aprueba el Programa andaluz de colaboración financiera específica extraordinaria con los municipios y entidades locales autónomas andaluzas con población igual o inferior a 1.500 habitantes, cuya finalidad es la financiación de actuaciones para el reforzamiento y garantía de los servicios públicos de su competencia afectados por la crisis sanitaria-epidemiológica producida por el Coronavirus COVID-19 o por cualquiera de las medidas vinculadas al Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 o cualquiera de sus modificaciones posteriores.


Respecto a los plazos, en la Disposición adicional Segunda "No aplicación de la suspensión de los plazos administrativos prevista en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19" se dice que "A los plazos previstos en el presente decreto-ley para el Programa andaluz de colaboración financiera específica extraordinaria con los municipios y entidades locales autónomas andaluzas con población igual o inferior a 1.500 habitantes, no les será de aplicación la suspensión de plazos administrativos prevista en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de conformidad con lo dispuesto en el apartado cuarto de dicha disposición adicional".


Muchas gracias al profesor Hilario M. Hernández Jiménez por la información.


Actualización 15/04: Se publica en el BOE de hoy la Orden INT/345/2020, de 13 de abril, del Ministerio del Interior por la que se acuerda la continuación de la tramitación del procedimiento de convocatoria para 2020 de la concesión de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo.


Dicha Orden se dicta al amparo de la posibilidad dada por el apartado 4º de la DA 3ª del RD 463/2020 que permite reactivar procedimientos indispensables para la protección del interés general. Su concurrencia se "fundamenta en la oportunidad de minimizar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19, considerando que no solo se evita un perjuicio para el interés general, sino especialmente para las víctimas del terrorismo y los posibles beneficiarios de tales subvenciones".


Actualización 16/04: Ayer 15 de abril se ha publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el Decreto-Ley 9/2020, de 15 de