La STS de 08/11/2023 (RC 4969/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial sobre las facultades de los alcaldes de los municipios de régimen general para ejercer acciones judiciales en materia expropiatoria:
"en virtud de la cláusula residual de atribución de competencia del art. 21.1.s) LBRL, en relación con el art. 21.1.k) LBRL, el alcalde tiene atribuciones para adoptar el acuerdo de decidir el ejercicio de acciones judiciales en materia expropiatoria y, en particular, cuando se pretende impugnar un acuerdo de justiprecio del jurado de expropiación dictado en expediente de expropiación por ministerio de la ley, para dar cumplimiento al requisito contemplado en el art. 45.2.d) LJ".
Comenzaremos el análisis examinando los necesarios antecedentes en los que se incluye la decisión tomada por la Sala de instancia, para continuar con las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar esta jurisprudencia.
Los antecedentes del caso
Unos propietarios de terrenos urbanos calificados por el planeamiento de Montesa (Valencia) como sistema general de zona verde y equipamiento, espacios libres y viales, sin edificabilidad o uso privado que no iban a ser objeto de cesión obligatoria, al transcurrir los 5 años previstos en el art. 187.bis de la Ley 16/2005, urbanística valenciana (hoy art. 110 del Decreto Legislativo 1/2021) sin que se llevase a efecto su expropiación anunciaron su propósito de iniciar expediente de justiprecio.
Al pasar dos años, presentaron primero ante el Ayuntamiento y después ante el Jurado provincial de expropiación forzosa sus hojas de aprecio para que éste determinase el justiprecio. El Jurado inadmite a trámite la petición y desestima el recurso de reposición presentado contra dicha desestimación. Mediante STSJ de la Comunidad Valenciana de 23/01/2018 se estima el recurso, se anulan dichas resoluciones ordenando la retroacción para que el Jurado se pronuncie sobre el fondo, cosa que hace determinando que el justiprecio a pagar por el Ayuntamiento de Montesa es de 114.425,14.-€.
Disconforme con dicho justiprecio, el Ayuntamiento interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la que, además de la Abogacía del Estado, comparecen como codemandados también los propietarios de los citados terrenos.
Por decreto del LAJ de 25/06/2019 se le requiere al Ayuntamiento la aportación del acuerdo para recurrir del art. 45.2.d) LJCA, del que he hablado en diversas ocasiones, entre otras, aquí, aquí y aquí. Sin atender dicho requerimiento, sigue adelante el proceso y los codemandados presentan en base al art. 58 LJCA unas alegaciones previas en las que solicitan la inadmisión del recurso por no haberse aportado acuerdo del pleno municipal que decida la interposición del recurso ni informe del secretario municipal.
El Ayuntamiento responde explicando las razones por las que entiende que el competente es el Alcalde y aporta Decreto del mismo de 14/06/2019 dictado al amparo del art. 41.22 del ROF en el que acuerda la interposición del recurso y dar cuenta al pleno (celebrado el 28/06/2019); también aportan informe de los abogados encargados de su defensa.
Después de volvérselo a requerir, el Ayuntamiento finalmente aporta el informe del secretario municipal de 24/11/2020 exigido por el art. 54.3 TRLRL, así como nuevo acuerdo de ejercicio de acciones del Alcalde de esa misma fecha basado en ese informe, con dación de cuenta al pleno de ese mismo día.
Después de que se desestimasen las alegaciones por entender la Sala que el Ayuntamiento había dado cumplimiento a lo dispuesto en el art. 45.2.d) LJCA, los codemandados como así les permitía el art. 58.1 LJCA, vuelven a plantear en la contestación de la demanda que debe inadmitirse el recurso porque el competente para adoptar el acuerdo de ejercicio de acciones es el pleno y que no podía aceptarse la aportación de un informe del secretario de fecha posterior a la interposición del recurso.
Estas alegaciones son contestadas por el Ayuntamiento en su escrito de conclusiones en el que insiste en que la competencia es del alcalde y que cabe la subsanación posterior de los requisitos del art. 45.2.d) LJCA.
La Sala valenciana, sin darle nuevamente audiencia al Ayuntamiento respecto a la causa de inadmisión, dicta STJCV de 21/04/2022 por la que decide reconsiderar la decisión tomada en el Auto que desestimó las alegaciones previas e inadmite el recurso contencioso-administrativo porque el Ayuntamiento no había aportado el acuerdo para recurrir del órgano competente para decidirlo que, según la sentencia, era el pleno y no el alcalde.
La sentencia señala que el acuerdo del alcalde se había adoptado al amparo del art. 41.22 del ROF que exige urgencia y aquí no se había justificado dicha urgencia; y consecuentemente, "rige la regla general, según la cual la competencia para el ejercicio de dicha atribución corresponde al Pleno de la corporación de conformidad con el artículo 22.2.j) de la Ley 7/1985 RBRL y artículo 50.17 del citado Reglamento. Ha tenido el Ayuntamiento innumerables ocasiones y tiempo razonable para aportar un acuerdo que cumpla las exigencias de los citados preceptos y, sin embargo, no ha sido así.".
Mediante ATS de 2/11/2022 se admitió a trámite el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento contra la sentencia valenciana en el que se consideró como cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia ésta:
"2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar qué órgano municipal ostenta la competencia para el ejercicio de acciones judiciales en materia expropiatoria, en particular cuando se pretende impugnar un acuerdo de justiprecio del Jurado de Expropiación dictado en expediente de expropiación por ministerio de la ley.
3º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 21.1. j), k) y s) y 22.2.j) y q) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, artículos 41.22 y 27 y 50.14, 17 y 25 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, artículo 85 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa y artículo 3.4 del Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa."
La decisión del Tribunal Supremo
La sentencia comentada comienza citando el art. 21.1, letras k) y s) de la LBRL que dicen:
"1. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones:
k) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación (...)
s) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales"
Por lo tanto, añade "el criterio determinante para atribuir la competencia al pleno o al alcalde es el de la competencia material que a través de la acción judicial vaya a ser ejercitada, permitiendo la norma que, en caso de urgencia, aun siendo la competencia material del pleno, pueda adoptar la decisión el alcalde, dando cuenta al pleno".
A continuación explica de manera muy pedagógica que no siempre fue así:
"En la redacción originaria de la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril) la competencia para decidir el ejercicio de acciones correspondía, como regla general, al pleno y sólo en caso de urgencia podía ser ejercida por el alcalde ( art. 21.1.i y art. 22.2.j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en su redacción originaria).
La situación se altera con la reforma llevada a cabo en la LBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril, que efectúa una nueva distribución de competencias entre el pleno y el alcalde que, según su exposición de motivos, tiene por finalidad "solventar los problemas planteados al atribuirse en la actual regulación al Pleno funciones que tienen un carácter eminentemente ejecutivo y que es más lógico que sean competencias del Alcalde, en aras a una mayor eficacia en el funcionamiento del respectivo Ayuntamiento o Diputación". Es, por tanto, a partir de esta reforma de 1999, cuando deja de ser la urgencia el único presupuesto legitimador de la competencia del alcalde para decidir el ejercicio de acciones judiciales, criterio que se sustituye por el de la competencia material respectiva del pleno o del alcalde, manteniéndose, no obstante, la competencia de este último en caso de urgencia en asuntos competencia del pleno.
La aclaración viene al caso porque el art. 41.22 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF) -que es el precepto invocado en el acuerdo municipal aportado por el Ayuntamiento ante la Sala a quo y el tenido en cuenta por ésta para declarar la inadmisión del recurso interpuesto por el Ayuntamiento-, al establecer que corresponde al alcalde "Ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia, dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre", no se ajusta a la actual redacción de los arts. 21 y 22 LBRL, sino a la redacción originaria de 1985, ya que este precepto reglamentario sólo reconoce la urgencia como único presupuesto legitimador de la competencia del alcalde para decidir el ejercicio de acciones, y ha sido, precisamente, la no justificación de tal urgencia por el Ayuntamiento la única circunstancia que ha llevado a la sentencia recurrida a sostener la incompetencia del alcalde para adoptar el acuerdo aportado, orillando así la necesaria indagación sobre la competencia material concernida por la acción ejercitada que es el criterio general determinante para decidir su ejercicio tras la reforma operada en la LBRL por la Ley 11/1999".
Una vez aclarado esto, pasa a resolver la cuestión rechazando las alegaciones esgrimidas con carácter general por las partes y acogiendo la que señalaba con carácter subsidiario el Ayuntamiento recurrente:
"B.- La cuestión es, por tanto, determinar cuál es el órgano municipal -el pleno o el alcalde- que tiene competencia en materia expropiatoria, pues ello determinará, a su vez, el que sea competente para decidir el ejercicio de acciones judiciales en esa materia.
La pregunta recibe una respuesta distinta por ambas partes, recurrente y recurrida. Las dos reconocen que la expropiación no aparece expresamente mencionada en el listado de las materias que los arts. 21 y 22 LBRL atribuyen respectivamente al alcalde y al pleno, pero a partir de esta constatación, sus posturas difieren.
El ayuntamiento recurrente sostiene que la competencia es del alcalde, invocando para ello el art. 21.1. j) LBRL que atribuye a éste "Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización". Sostiene a este respecto que la expropiación es un mecanismo de ejecución y gestión del planeamiento en la medida en que constituye una técnica o sistema de obtención de los suelos dotacionales públicos previstos en los planes de ordenación territorial y urbanísticos, estando por ello amparada la competencia del alcalde en esta norma que le atribuye la aprobación "de los instrumentos de gestión urbanística".
Ahora bien, aunque la expropiación puede ser, ciertamente, un mecanismo de obtención de suelos dotacionales públicos previstos en el planeamiento urbanístico, ni es ésta ni la ejecución del planeamiento la única finalidad a la que puede responder el ejercicio de la potestad expropiatoria por una Administración territorial municipal, potestad que puede obedecer a otras finalidades de interés público distintas de la ejecución del planeamiento.
La potestad expropiatoria que ejercen las Administraciones territoriales tiene un fundamento distinto y más amplio, incardinado en la satisfacción de los intereses públicos, que trasciende el de la gestión o ejecución del planeamiento urbanístico.
Por su parte, los recurridos sostienen que la competencia es del pleno al entender que la expropiación es, prioritariamente, una forma de adquisición de la propiedad, invocando para ello el art. 50.14 ROF, que atribuye al pleno la competencia para "la adquisición de bienes", así como la disposición adicional segunda del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de contratos del sector público (TRLCSP 2011), vigente a la fecha de inicio del expediente expropiatorio, o la disposición adicional segunda de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, vigente a la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo, que atribuyen al pleno la competencia para decidir la adquisición de bienes inmuebles cuyo valor supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, como el propio Ayuntamiento ha reconocido en los actos dictados en el expediente expropiatorio de autos (v.gr. el acuerdo plenario de aprobación de las hojas de aprecio, en el que se invoca aquella disposición adicional segunda).
Ahora bien, aunque la expropiación es, efectivamente, una forma de adquirir la propiedad de bienes o derechos (art. 609 del Código Civil y art. 15 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas), ni es sólo eso, sino el ejercicio de una potestad pública para la privación singular e imperativa de bienes o derechos con fines de interés público (art. 1 LEF), ni, por ello mismo, tiene encaje específico en la "contratación" de las entidades locales, que es la materia que se aborda en la normativa de contratos del sector público invocada por la parte en relación con la adquisición de inmuebles. Resulta, a este respecto, expresivo el título que encabeza la respectiva disposición final segunda del TRLCSP de 2011 y de la LCSP de 2017, "normas específicas de contratación en las entidades locales", sin que quepa atribuir tal naturaleza contractual a la expropiación a la que es consustancial su carácter imperativo.
Y en fin, tampoco la legislación de expropiación forzosa resuelve la cuestión de cuál sea el órgano municipal competente en materia expropiatoria de los entes locales al remitirse, a su vez, a la legislación de régimen local (art. 85 LEF y art. 3.4 in fine REF)".
Una vez desechadas estas argumentaciones y de no darle relevancia al precedente de la STS de 17/09/2015 (RC 900/2013) por ser su objeto de discusión distinto, acaba concluyendo que al no estar prevista específicamente el ejercicio de la potestad expropiatorio en los arts. 21 y 22 LBRL, es de aplicación la cláusula residual del art. 21.1.s) LBRL que atribuye la competencia al Alcalde:
"C.- Forzoso será entonces concluir que, sin perjuicio de que la previsión de gasto que toda expropiación supone pueda requerir en algún momento del inicio del expediente expropiatorio de la intervención del pleno (art. 22.2.e LBRL), la materia expropiatoria, es decir, la potestad expropiatoria, en sí misma, no aparece expresamente mencionada en ninguno de los apartados de los arts. 21 ó 22 de la LBRL, dedicados a enumerar las materias atribuidas respectivamente al alcalde y al pleno, ni cabe incluirla, de forma nítida ni excluyente, en ninguno de dichos apartados, siendo entonces obligado acudir a la cláusula residual de atribución de competencia que la propia legislación de régimen local nos proporciona. Esta cláusula residual se contempla en el art. 21.1.s) LBRL y atribuye tal competencia residual al alcalde.
Alcanzada esta conclusión y dado que nos encontramos ante una potestad reglada atinente a una cuestión de orden público, como es la determinación de la competencia de un órgano municipal, no puede invocarse frente a la misma ningún acto propio del Ayuntamiento recurrente como los antes referidos".
En todo caso habría que haber permitido la subsanación
En "Acuerdo societario o interposición de recurso contencioso: ¿Qué es primero el huevo o la gallina?" hablaba de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para declarar la inadmisibilidad al amparo del art. 45.2.d) LJCA. En ella se citaban distintas sentencias, entre otras, la STC 12/2017 de 30 de enero que dijo que:
"si el órgano judicial no considera suficiente lo aportado o alegado razonadamente en el trámite del art. 138.1 LJCA para dar por satisfecho el requisito procesal, lo deberá poner de manifiesto a la parte, de oficio, otorgándole la posibilidad de subsanar en los términos en los que el propio juez o tribunal considere indispensables. Otra actuación, y, en particular, la producida en este caso, no puede ser reputada acorde con la doctrina constitucional antes expuesta."
La sentencia recurrida recuerda esta doctrina y dice que, en el presente caso, como el Ayuntamiento se había opuesto a la inadmisibilidad, la Sala valenciana no podría haber declarado la misma sin previamente haber requerido nuevamente al Ayuntamiento, so pena de vulnerar la interpretación correcta del art. 45.2.d) LJCA y el derecho a la tutela judicial efectiva del Ayuntamiento recurrente:
"Sin perjuicio de lo anterior, no está de más recordar que, en cualquier caso y aunque hubiéramos compartido el citado criterio de la sala territorial, la decisión de inadmisión que se adopta en la sentencia recurrida debería haber sido, asimismo y en todo caso, revocada por no haberse otorgado al Ayuntamiento un trámite específico de subsanación como exige la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 17 de septiembre de 2015, antes citada, o de 13 de junio de 2023, rec. 255/2022, entre otras) en aquellos supuestos en los que, invocada la causa de inadmisión al amparo del art. 45.2.d) en relación con el art. 69.b) LJ, la parte actora, lejos de aquietarse, la combate debidamente, que es lo que aquí ha sucedido, ya que, tras rechazarse por la sala en un primer momento esta causa de inadmisibilidad formulada por los codemandados como alegación previa y volverse a invocar por éstos en la contestación a la demanda, el Ayuntamiento recurrente la rebatió debidamente en su escrito de conclusiones, por lo que si la sala entendía que debía reconsiderar su anterior decisión desestimatoria de la alegación previa, debió haber ofrecido al Ayuntamiento recurrente, antes de dictar sentencia, un trámite específico para permitir la subsanación."
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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