¿Cuál es el plazo que tiene una Comunidad Autónoma para solicitar al Ayuntamiento que inicie el procedimiento para declarar lesiva una licencia de obras (art 107 LPAC) y para recurrir si no responde?

La STS de 23/05/2025 (RC 2371/2023. Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Javier Pueyo Calleja) ha fijado la interesante doctrina jurisprudencial:

"1) cuando en aplicación de la normativa sectorial propia de la Comunidad Autónoma se considera legitimada a la Administración Autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad, el plazo al que debe sujetarse la Administración autonómica, para efectuar el requerimiento del artículo 107 LPA, es el de cuatro años establecido en el mismo; 2) el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara conforme al artículo 44.3 LJCA, y específicamente en el mismo sentido, el art. 65 de la LRBRL; y 3) correlativamente el plazo para interponer recurso contencioso- administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado al Ayuntamiento, es el general de dos meses establecido en el art. 46.6 de la LJCA al que remite el art. 65 de la LRBRL, computado desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento."

Veremos en primer lugar los antecedentes; después las razones dadas por la sentencia comentada para fijar la doctrina jurisprudencial y resolver el caso concreto y finalmente algunas otras sentencias con relación a litigios entre Administraciones.

Los antecedentes

Un Ayuntamiento catalán concede el 4/02/2016 licencia municipal de obras a un particular para la legalización de un cobertizo existente (almacén-bodega).

El 13/10/2016 el director general de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Generalitat dirige un requerimiento al Ayuntamiento en base al art. 208.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo ("El órgano correspondiente del departamento competente en materia de urbanismo puede instar la incoación de los expedientes de revisión, mediante petición razonada efectuada al ayuntamiento, tanto si se trata de actos nulos como si se trata de actos anulables"), solicitándole que inicie el procedimiento de declaración de lesividad de dicha licencia del art. 107 LPAC, por entender que incurría en un vicio de anulabilidad (48 LPAC).

El Ayuntamiento no contesta y el 15/11/2017 la Generalitat interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de dicha solicitud.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 13 de Barcelona nº 228/2021 de 2 de julio (rec. 404/2017) declara inadmisible el recurso por extemporáneo en base a lo siguiente:

«...se advierte que la Generalitat de Cataluña,-parte actora en este proceso- sustenta su legitimación -en esencia- sobre la base del art. 208 del TRLUC y su derivación a los procedimientos de revisión de los arts. 102 y 103 de la Ley 30/92 (arts. 106 y L07 de la Ley 30/2015), si bien no puede soslayarse la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, precisamente, confirma la falta de legitimación de la Administración autonómica -andaluza- para requerir a la Administración local la utilización de la vía prevista en el artículo 102 de la LRJPA (hoy 106 de la LPAC), debiendo, por el contrario, someterse a los específicos plazos de impugnación previstos en el artículo 65 de la LBRL .

Asentado lo anterior, la referida interpretación jurisprudencial, en atención a la distribución competencial en materia local entre el Estado y la Comunidad Autónoma es plenamente aplicable al caso que ahora  nos ocupa, por mucho que el Tribunal Supremo se refiera a normas andaluzas, pues la cuestión de fondo que resuelve se circunscribe a la interpretación de legislación estatal, de competencia exclusiva del Estado, como es la referida a los citados artículos de la LRJPA y de la LBRL, en el marco del análisis de la revisión de oficio de los actos administrativos como es, en concreto, respecto a la condición de "interesada" de la Administración autonómica, esto es, portadora de derechos e intereses legítimos propios, pero no de potestades administrativas, como la que estaría ejerciendo la Generalitat de Cataluña, consistente en exigir al Ayuntamiento que actúe de acuerdo con la legalidad y sin que pueda entenderse que el citado artículo 102 de la LRJPA haya ampliado la regulación contenida en la LBRL, y teniendo en cuenta que el legislador autonómico con competencias sobre régimen local no puede contradecir las bases de régimen local establecidas por el legislador estatal, que persigue asegurar un determinado modelo de autonomía local que no puede ser desconocido por las diversas legislaciones sectoriales autonómicas.

Siendo por ello por lo que cabe concluir que debe acudirse al artículo 63 y siguientes de la LB.RL en cuanto faculta, en su caso, a la Comunidad Autónoma a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico en los plazos y formas en los mismos establecidos. Todo lo anterior y aplicando la anterior doctrina al supuesto de autos, lleva a entender que  como sea que  la Administración autonómica, actora en  este proceso judicial,  no  acudió al trámite establecido en  la LBRL,  dejando precluir los plazos previstos al efecto, en la esfera de los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad, procede colegir que  la actora carece de legitimación activa ad causam, a partir de la Jurisprudencia transcrita. En función de los citados parámetros y atendiendo a los concretos motivos impugnación aquí esgrimidos, ha de concluirse que la actora no está legitimada para interponer este recurso jurisdiccional, resultando improcedente reconocerle legitimación ad causam para entablarlo.»

Haciendo un paréntesis, con relación a la autonomía local, les dejo aquí el interesante comentario del profesor Luis Medina Alcoz "¿Una nueva doctrina sobre la garantía constitucional de la autonomía local? (Comentario a la STC 64/2025, de 3 de marzo)".

Cerrando el paréntesis, la sentencia del Juzgado fue recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, quien mediante sentencia n.º 4336/2022, de 7 de diciembre (recurso de apelación n.º 421/2021) estima el recurso y revoca la inadmisibilidad declarada por el Juzgado en base a lo siguiente:

«[...] TERCERO [...] Y así las cosas, es claro que no podemos compartir las conclusiones a las que llega la sentencia apelada, y ello por cuanto el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 24 de febrero de 2021 (recurso 8174/2019) señala: "Sin embargo, dicho planteamiento ha de completarse con la existencia de una previsión legal específica que atribuye a la Administración autonómica, en el marco de la revisión de licencias, legitimación para instar de la Administración local la apertura del correspondiente procedimiento, tanto para la revisión de los actos nulos de pleno derecho como de los actos anulables. Así lo dispone el art. 208 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña: "Artículo208. Revisión de licencias y de órdenes de ejecución. [...]

Todo ello permite resolver sobre la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, entendiendo que, en el caso de la Administración Autonómica de Cataluña, resulta legitimada a los efectos del artículo 103 Ley 30/1992, de 26 de noviembre para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto consistente en la concesión de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad según el art. 208.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, sin que ello responda a la condición de interesada en el sentido del ejercicio de derechos o intereses legítimos propios, pues su intervención responde al ejercicio de esa concreta potestad administrativa reconocida por el indicado precepto."

Sentada la legitimación activa de la administración autonómica apelante debemos examinar las restantes causas de inadmisibilidad planteadas por el Ajuntament de Calders, las cuales no pueden prosperar, toda vez que ya fueron desestimadas por la sección tercera de esta misma Sala de fecha 9 de julio de 2019, que se da íntegramente por reproducido.

Finalmente, y en cuanto a la cuestión de fondo planteada, la demanda de la Generalitat de Catalunya, pretende en su suplico que se anulen las licencias, cuya revisión de oficio se instan, obviando con ello, que dicha petición se sujeta a una tramitación específica que no se ha producido, por cuanto la solicitud formulada, fue desestimada por silencio administrativo, y por tanto deberá incoarse, tramitarse y resolverse dicha solicitud por los trámites legales establecidos.»

Sobre la limitación en las condenas sobre inactividad de las solicitudes de revisión de oficio a la mera incoación, tramitación y resolución del procedimiento, sin que se pueda anular directamente el acto por el órgano judicial si se dan los vicios denunciados, les dejo aquí este comentario crítico relacionado con los actos nulos y el art. 106 LPAC.

Mediante ATS de 22/06/2023 se admite a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento contra la sentencia de la Sala catalana en cuya parte dispositiva dice:

"2º) Declarar que  la cuestión que  presenta interés casacional objetivo para  la formación de la jurisprudencia consiste en determinar, cuando en aplicación de la normativa sectorial propia de la Comunidad Autónoma se considera legitimada a la Administración Autonómica para solicitar de un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de una licencia municipal de obras que se considera incurre en causa de anulabilidad, cuál es el plazo para entender rechazado el referido requerimiento, e igualmente, cuál es el plazo máximo para interponer recurso contencioso-administrativo frente al rechazo por silencio del requerimiento efectuado."

En su escrito de interposición el Ayuntamiento decía que "tratándose de un requerimiento entre dos Administraciones Públicas el plazo aplicable a tal efecto era el de 4 años previsto para la declaración de lesividad, y que el plazo para interponer el recurso frente al silencio del Ayuntamiento requerido no es el de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA contados desde la finalización del plazo de tres meses previsto por el actual artículo 21.3 LPA (antiguo artículo 42.3 de la Ley 30/1992) sino el de 2 meses desde el día siguiente a aquel en que se entienda presuntamente rechazado el requerimiento (artículo 44 LJCA) previsto en el artículo 46.6 de la LRJCA en relación al 44.3 de la misma norma, invocando al efecto la STS 250/2021 de 24 de febrero (casación 8174/2019)".

La Generalitat se oponía alegando que "el requerimiento aquí efectuado no fue el previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, del artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, o del artículo 44.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, sino el requerimiento del artículo 208.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, con arreglo al cual puede instar tanto el procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, de conformidad con el artículo 106 LPA, como el de declaración de lesividad para el interés público de los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esa Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, previsto en el artículo 107 LPA, a los que remite directamente el artículo 208.1 del Decreto Legislativo 1/2010.".

La STS de 23/05/2025

La sentencia es muy clara, pero a la vez concisa en la línea de las sentencias del Tribunal Supremo de los EEUU (como ésta comentada por el gran Monsieur de Villefort de la misma extensión), lo que se agradece mucho; comienza diciendo así:

"III. La respuesta a la cuestión debatida en este recurso de casación viene determinada y condicionada por la anterior doctrina que acabamos de exponer de nuestra STS 250/2021 de 24 de febrero, por cuanto ha de partirse del concreto alcance de la específica legitimación reconocida a la Administración autonómica, limitada a la facultad de instar la revisión de oficio en el ejercicio de una potestad administrativa.

En consecuencia y como tal facultad ha de entenderse ejercitable en el plazo legalmente establecido para que la Administración competente pueda llevar a cabo la revisión de oficio, en este caso la declaración de lesividad, que según resulta del art. 107 Ley 39/2015 es de cuatro años".

Sobre este procedimiento administrativo especial, por si es de su interés, les dejo la entrada "La declaración de lesividad del art. 107 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo".

La sentencia en base a que, como había dicho la Sala Tercera en las SSTS de 28/06/2021 (RC 1625/2020) y 19/1/2024 (RC 3815/2022), la potestad es municipal hasta el punto de que no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia continúa diciendo que:

"Frente a la respuesta que pueda darse, ha de tenerse en cuenta que se trata de un requerimiento (en ejercicio de una potestad administrativa) a la Administración local competente, como autora del acto, para que ejercite sus facultades de revisión, de manera que el requerimiento no opera como un recurso administrativo, ya que la falta de respuesta de la Administración local o la comunicación de la misma rechazando el requerimiento no constituye un pronunciamiento sobre la legalidad del acto administrativo cuestionado sino el rechazo de la solicitud de iniciación del procedimiento de revisión del acto. No se trata de resolver sobre la legalidad del acto administrativo sino de aceptar o no el requerimiento para abrir el correspondiente procedimiento de revisión, en el que habría de sustanciarse la legalidad del acto.

Por lo tanto, continúa explicando la sentencia, que al encontrarnos con "ley especial" (arts. 44 y 46.6 LJCA y 65 LBRL), ésta desplaza (lex specialis derogat generali) a la regulación general (arts. 46.1 LJCA y 21.3 LPAC):

"De ahí que el legislador haya establecido una previsión específica, tanto para el plazo de resolución del requerimiento como para el cómputo del plazo de la impugnación jurisdiccional, atendiendo a la respuesta dada al requerimiento previo. Así el art. 44.3 de la LJCA establece, con alcance general, que el requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara; y el mismo plazo establece el art. 65 de la LRBRL. Y es ese momento o la comunicación del rechazo expreso el que constituye el dies a quo para el cómputo de la impugnación jurisdiccional, disponiendo con carácter general en el art. 46.6 de la LJCA, que el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado. Y en el mismo sentido el art. 65 de la LRBRL establece que, el plazo para la interposición del correspondiente recurso contencioso- administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad Local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

No resultan, por lo tanto, de aplicación al caso, las previsiones del art. 21.3 LPA (antiguo art 42.3 de la Ley 30/1992) ni, en consecuencia, el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 de la LJCA para los actos presuntos, criterio que se sostiene por la parte recurrida."

Después de fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, resuelve el caso concreto casando la STSJCat y confirmando la sentencia del Juzgado que había inadmitido el recurso por extemporáneo (art. 69.e LCJA), ya que entre la formulación del requerimiento (13/10/2016) y la presentación del recurso contencioso-administrativo (15/11/2017) habían transcurrido sobradamente, primero el mes del art. 44.3 LJCA ("El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara") y, después, los dos meses del art. 46.6 LJCA ("En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado").

Otras sentencias de recursos entre Administraciones Públicas

Para finalizar, con relación a los litigios entre Administraciones son también interesantes por un lado las sentencias citadas al final de esta entrada sobre si procede el recurso contra la inactividad del art. 29.1 LJCA o, por el contrario, hay que acudir al requerimiento del art. 44 LJCA.

Por otro lado, tenemos también la doctrina jurisprudencial sentada en la STS de 21/02/2023 (RC 4279/2021) sobre qué pasa cuándo la notificación administrativa dirigida por una Administración a otra no indica pie de recursos que debe llevar según el art. 40.2 LPAC que dice que:

"...los requisitos de indicación de recursos del artículo 40.2 de la LPACAP son exigibles en todas las notificaciones, cualquiera que sea su destinatario, si bien, a la hora de determinar las consecuencias de la omisión de la indicación de recursos, no es irrazonable ni ilógico reconocer que las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles una mayor diligencia en la articulación y presentación de sus escritos y recursos, por lo que habrá de estarse a la situación de indefensión que la falta de indicación de recursos ocasione a la Administración Pública de que se trate, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso".

Por último, citar la STS de 22/05/2025 (RC 2646/2023) que, en un caso de un recurso de apelación interpuesto por la Universidad Complutense por la liquidación de cuatro vados del campus de Somosagüas por importe total de 25.290.-€, inadmite el recurso de apelación por no superar la cuantía mínima de 30.000.-€ del art. 81.1.a LJCA. Lo hace porque considera que no concurría la excepción del art. 81.2.c LJCA ("Serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes: ...c) Las que resuelvan litigios entre Administraciones públicas") porque la Complutense no actuaba con imperium (en ejercicio de sus propias potestades), sino como un particular, fijando además la siguiente doctrina jurisprudencial:

"Solo los litigios que quepan dentro de la definición legal de litigios entre Administraciones públicas del artículo 44 LJCA serán susceptibles de recurso de apelación sin que entre en juego la cuantía o summa gravaminis de 30.000 euros establecida con carácter general para el acceso al recurso de apelación, en consecuencia, solo aquellas sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas cuando actúen en ejercicio de facultades de imperium con exclusión de los litigios en los que actúen como un particular desprovisto de esas potestades serán susceptibles de recurso de apelación en todo caso."

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

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