La STS de 19/1/2024 (RC 3815/2022) ha fijado la siguiente e interesantísima doctrina jurisprudencial sobre las facultades de las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias para actuar en la zona de servidumbre de costas cuando existe una vivienda construida conforme a una licencia municipal que sigue en vigor:
"...conforme a los preceptos a que se hace referencia en el auto de admisión y los presupuestos reseñados anteriormente, la Administración autonómica de Galicia no tiene competencias para ordenar el restablecimiento de la legalidad de protección del dominio marítimo terrestre y su zona de influencia ordenando directamente la demolición de una edificación amparada en una licencia urbanística municipal, conforme al planeamiento en vigor y ajustándose las obras a dicha licencia, debiendo acudirse a la impugnación de la referida licencia en vía contencioso-administrativa y conforme a lo declarado en esa vía jurisdiccional".
Veremos en primer lugar, los antecedentes, con lo decidido por el Juzgado y el Tribunal Superior de Justicia de Galicia y después lo resuelto por el Tribunal Supremo.
Los antecedentes
El 10/4/1992 se concede licencia urbanística para la construcción de una vivienda unifamiliar en un Ayuntamiento de la ría de Vigo; el proyecto se ajustaba a las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal por entonces vigentes de 2/1/1988. La vivienda se construye conforme a la licencia otorgada.
Dicha vivienda se encuentra situada dentro de la zona de servidumbre de protección prevista en la Ley 22/1988, de costas.
En 2007, primero el Servicio provincial de Costas de la Administración General del Estado y más tarde la Agencia de Protección de la legalidad urbanística (APLU) de la Xunta de Galicia le incoaron tres expedientes sancionadores y de restitución de la legalidad que se archivaron por caducidad.
El 7/3/2016 la APLU incoa nuevo procedimiento que es resuelto el 3/2/2017 ordenando la demolición de la vivienda por encontrarse dentro de la zona de servidumbre de protección.
Después de que se desestimase el recurso de reposición interpuesto contra la misma, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Pontevedra llevado por la compañera Susana Buceta. El Juzgado estima el recurso al considerar que para ordenar la demolición era necesario instar la anulación de la licencia concedida a los recurrentes.
Dicha sentencia fue recurrida por la Xunta ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia quien desestima el recurso de apelación mediante sentencia nº 5/2022 de 17 de enero, confirmando la sentencia del Juzgado de Pontevedra diciendo que:
"...esta Sala viene decantándose por la exigencia de promover la revisión de las licencias que otorgan un amparo formal a las obras o instalaciones con carácter previo a exigir la reposición de la situación, solo de esta forma se mantiene la integridad del sistema respetando la esfera de actuación de cada administración pública, la autonómica y la local y sus respectivos ámbitos de autonomía. Así lo señalamos por ejemplo en la St. 577/2020 de 2 de noviembre (dictada en el Recurso de apelación 4163/2019) confirmando la sentencia dictada en la instancia y con referencia a otras sentencias precedentes dijimos:
"A este respecto, la sentencia apelada concluye que "...la tesis sostenida por la APLU de considerar que puede ordenar directamente la demolición de una edificación construida conforme a la licencia municipal de obras previamente otorgada (vigente y eficaz), con el subterfugio de que en su opinión adolece de un vicio de nulidad, sin impugnarla, ni revisarla de oficio, es incompatible con los principios más básicos de nuestro Derecho urbanístico y administrativo antes reseñados, generando además una grave inseguridad jurídica en el tráfico inmobiliario...".
Compartimos esta conclusión de la sentencia apelada, que se corresponde con el criterio reflejado en la sentencia de esta Sala y Sección de 26 de noviembre de 2018 , nº resolución 577/2018, nº recurso 4402/2016, transcrita por el juzgador de instancia, en la que se rechazaba un alegato sobre la nulidad de una licencia que no había sido declarada formalmente, en estos términos: "No cabe acoger el alegato, porque la nave 3 se ejecutó al amparo de una licencia que no ha sido objeto de anulación, ni por acto administrativo ni por sentencia judicial. En consecuencia, procede tener en cuenta el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (y con idéntica redacción, el anterior artículo 57.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común), que establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El hecho de que una resolución de la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística hubiese motivado la orden de demolición de dicha nave por considerar que la ausencia de autorización autonómica vicia a la licencia otorgada de nulidad de pleno derecho, sin necesidad de procedimiento para su anulación, no permite obviar el régimen básico de la eficacia jurídica de los actos administrativos, que se mantiene hasta que sea suspendida por resolución cautelar expresa administrativa o judicial o hasta que se anule por resolución expresa administrativa o por sentencia judicial, sin que la mera apreciación unilateral de un particular o de otra Administración sobre la concurrencia de causa de nulidad de pleno derecho permita obviar la ejecutividad de los actos administrativos y prescindir de sus efectos, en este caso autorizatorios (...)
El hecho de que una obra se haya ejecutado al amparo de una licencia municipal necesariamente condiciona las posibilidades de tramitar un expediente por cualquier Administración -la misma o distinta- ordenando la reposición de la legalidad, ya que de acuerdo con el artículo 209 de la Ley 9/2002 de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA) la necesidad de reponer la legalidad urbanística se deriva de la ejecución de obras que se ejecuten sin haberse otorgado previamente la licencia que autorice el proyecto -cuando esta es preceptiva- o bien, cuando se ha otorgado previamente esa licencia, cuando la obra ejecutada se aparta de los términos del proyecto autorizado y demás condiciones incorporadas al acto de concesión de la licencia.
Por tanto, si existe licencia, la acción de la reposición de la legalidad urbanística solo puede ser ejercitada en el supuesto de que las obras no se ajusten plena y fielmente a la licencia otorgada, y no en otro caso. La contravención del ordenamiento urbanístico por obras realizadas ajustándose a la licencia otorgada no es un supuesto contemplado por el artículo 209 de la LOUGA 9/2002, que solo contempla la orden de demolición para las obras que no fuesen legalizables por ser incompatibles con el ordenamiento urbanístico, y ese juicio de legalizabilidad solo puede recaer sobre obras sin licencia, ya que si son obras ejecutadas al amparo de una licencia no cabe hablar en puridad de no legalizabilidad o legalizabilidad, ya que está otorgado el título habilitante que consideró en sentido favorable la legalizabilidad. Lo que está en cuestión cuando hay licencia es el ajuste de la obra a la licencia, y la demolición solo procederá en ese caso cuando estando ordenado ese ajuste, no se acabe produciendo.
Ello no desapodera a la APLU de su potestad de verificar que no se otorga licencia a un uso prohibido en suelo rústico. Lo que sucede es que si las obras se ajustan a la licencia y a pesar de ello la APLU considera que son incompatibles con el ordenamiento urbanístico, en tal caso la incompatibilidad con el ordenamiento urbanístico se origina en el propio acto municipal de otorgamiento indebido de la licencia, al legitimar un uso residencial prohibido en suelo no apto para el mismo, y ello obliga inexcusablemente a que si la infracción se comete con el acto de otorgamiento de la licencia -que se concede de forma indebida- la APLU deba ejercitar sus potestades instando la revisión de la licencia, al amparo del artículo 212.2 de la LOUGA 9/2002, y los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local".
Aplicando esta STSJG nº 577/2020 de 2 de noviembre que confirmó el criterio que mantenía la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Pontevedra de 20/05/2019 (RCA 142/2018. ECLI: ES:JCA:2019:150) a la que me referí en "¿Existe la cosa juzgada administrativa?", el Tribunal Superior acaba diciendo que:
"...la orden de reposición ha de venir precedida de la declaración de ineficacia y/o nulidad de la licencia municipal al que resultan ajustadas, solo así se mantiene la integridad competencial de las dos administraciones implicadas, al tiempo que se ofrece cierta seguridad jurídica a los interesados y titulares de las construcciones.
Por lo anterior no podemos compartir que la sentencia contravenga los Arts. 25 -acerca de los usos prohibidos en servidumbre de protección, entre los que se encuentra el residencial- 26 -sobre los usos permisibles previa autorización y concesión- la Disposición Adicional Quinta -sobre el carácter condicionado de otras autorizaciones y/o permisos a los que resulten exigibles con arreglo a la Ley de Costas, en atención a que en todo caso el respeto institucional de la autonomía municipal exige que el título otorgado por el Ayuntamiento y que, en principio, ampara las obras y, que a juicio de la APLU, entrañan una infracción de la Ley de Costas exige su impugnación jurisdiccional tal y como establece el Art. 119 de la Ley de Costas correctísimamente aplicado por la juzgadora de instancia, por lo que se impone la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida"
Mediante ATS de 15/2/2023 se admitió el recurso de casación preparado por la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sala gallega para:
"2º) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la Administración competente en materia de costas puede incoar un expediente sancionador o de reposición de la legalidad conculcada sin haber previamente impugnado, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la licencia urbanística otorgada por una Administración Local que legítima una actuación edificatoria que se entiende incumple la legislación reguladora del dominio público marítimo-terrestre".
La STS de 19/01/2024
La Xunta de Galicia alegaba entre otras cosas que el art. 144 de la Ley gallega 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia apoderaba a la Xunta a decretar la demolición de la vivienda aunque tuviese licencia porque señala que "Cuando los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo fueran realizados en terrenos de dominio público, se exigirán las autorizaciones o concesiones preceptivas previas por parte del titular del dominio público. La falta de estas o su denegación impedirá al órgano competente otorgar la licencia y al particular obtener el título habilitante."
Sin embargo, la sentencia lo rechaza porque no estamos ante la zona de dominio público sino ante un terreno privado limitado por la servidumbre de protección, añadiendo que:
"...lo que el precepto impone es que la licencia que se haya concedido con tales omisiones, será nula de pleno derecho por aplicación del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo cual requiere una expresa declaración al respecto.
En segundo lugar, es indudable que esa potestad está prevista para cuando la actuación de particulares en el dominio público o su zona de influencia no esté habilitada por una licencia urbanística municipal, bien por no ser necesaria o bien porque, siéndolo, se hubiera omitido su obtención. Y es que, como se dispone en el artículo 119 de la LC, cuando concurran esas circunstancias, lo procedente es que la Administración con competencias en materia de costas deba proceder a la impugnación directa ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pero no desconocer la eficacia de esa licencia ya firme".
En el Auto de admisión y en el escrito de oposición se había planteado por la defensa que la opción pretendida por la Xunta de Galicia afectaba a la autonomía local, al invadir competencias que son municipales.
Y la sentencia lo respalda, extendiendo para el ámbito sectorial de costas lo que ya había resuelto previamente para el ámbito del urbanismo en su STS de 28/06/2021 (RC 1625/2020) que comenté en "Las C.C.A.A. no pueden acordar el derribo de viviendas con licencia sin conseguir su anulación":
"Pues bien, los razonamientos que se contienen en dicha sentencia, similares a los de autos, aun cuando estuviera referida a un control de la Administración Autonómica en materia de protección del suelo no urbanizable, son plenamente aplicables al presente supuesto porque, a la postre, el debate es el mismo, es decir, determinar si la Administración autonómica puede imponer la protección de los bienes e intereses, cuya protección le viene encomendada legalmente, por encima de las decisiones firmes de la Administración local. En suma, como ya antes se apuntó, nadie discute que a la Administración autonómica gallega le compete la protección del dominio público marítimo terrestre y su zonas de influencia, pero no es ese el debate que aquí se suscita --como tampoco lo era en la sentencia de referencia-- sino los medios a través de cuales ha de llevarse a cabo dicha protección y, más en concreto, si esa protección de los bienes e intereses encomendados puede imponerse a decisiones firmes dictadas por las Corporaciones Locales.
No puede cuestionarse, y nadie cuestiona, que, en lo que al caso de autos se refiere, la Agencia de Protección del Litoral Gallega tiene competencias para la defensa de la zona de servidumbre del dominio marítimo terrestre, la cuestión es si, al estimar que se ha vulnerado las normas que la regulan por una resolución municipal, puede la Administración autonómica pura y simplemente declarar la nulidad de dicha resolución, porque eso es lo que en definitiva comporta ordenar demoler lo que la decisión municipal autorizó.
Sobre los últimos efectos de esa errónea pretensión nos ocuparemos seguidamente conforme ya hicimos en nuestra sentencia antes citada. Baste señalar ahora que cuando la Administración autonómica o estatal consideren que un acto dictado por una corporación local comporte la vulneración del ordenamiento jurídico, lo que procede, no es imponer su criterio y anular dichas Administraciones la decisión municipal, sino que los artículos 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local le habilita para un requerimiento y, caso de desatención, poder impugnar dicho acto ante la jurisdicción. Y esa solución es la más acorde con los principios que inspiran nuestro Derecho Administrativo, porque si tan siquiera una misma Administración puede desconocer los efectos de un acto, aun viciado de nulidad de pleno derecho, sino que deberá, en su caso, acudir a los procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad, para dejarlos sin efectos, sería contrario a la mínima lógica y a los principios que inspiran nuestro ordenamiento, pretender que pueda una Administración autonómica desconocer o declarar de facto una resolución firme de una Corporación Municipal. Pero el debate tiene un contenido más profundo y afecta a la propia configuración de las relaciones entre las Administraciones establecida ya en la misma Constitución...como ya declaramos en nuestra citada sentencia 930/2021 [...] "De conformidad con cuanto hemos razonado, nuestra respuesta a la cuestión sobre la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia deberá ser que, en el sistema arbitrado por la Constitución y la LRBRL, no le es posible a una Administración autonómica en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido"
Y en función de todo ello, desestima el recurso de casación, dictando la doctrina jurisprudencial que hemos señalado al principio que recordamos dice que: "la Administración autonómica de Galicia no tiene competencias para ordenar el restablecimiento de la legalidad de protección del dominio marítimo terrestre y su zona de influencia ordenando directamente la demolición de una edificación amparada en una licencia urbanística municipal, conforme al planeamiento en vigor y ajustándose las obras a dicha licencia, debiendo acudirse a la impugnación de la referida licencia en vía contencioso-administrativa y conforme a lo declarado en esa vía jurisdiccional."
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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