1. Introducción:
La reciente STS de 4/06/2020 (RC 1228/2019) nos trae una cuestión práctica que a menudo se plantea en el procedimiento administrativo y en el proceso contencioso: Si los requerimientos que forman parte de las actuaciones previas a un procedimiento administrativo sancionador son actos recurribles por sí mismos o si hay que esperar a que finalice el procedimiento para recurrir la resolución que ponga punto final al mismo.
De las actuaciones previas habíamos hablado en "Las actuaciones previas y la caducidad del procedimiento administrativo". Como decíamos allí, vienen reguladas en el art. 55 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo que nos dice:
"1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento". 2. Antecedentes:
En el presente caso, todo se inicia por la denuncia relativa a la aplicación por la entidad bancaria a una hipoteca del índice IRPH. La Agencia Catalana de Consumo requiere a la entidad para que aporte la "copia o reproducción en formato digital o en papel de todas las publicidades (folletos editados y/o distribuidos por la propia entidad), o invitaciones a contratar estos créditos o préstamos con garantía hipotecaria realizados por cualquier medio de comunicación (televisión, radio, prensa escrita, etc.), distribuidos en el ámbito territorial de Cataluña y que estén relacionados con los productos contratados en la denuncia citada".
Dicho requerimiento se realiza en base a las posibilidades otorgadas por la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de Consumo de Cataluña. En su art. 341 nos dice que: "Antes de acordar la incoación del expediente sancionador, puede ordenarse la práctica de diligencias previas con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables". (Las actuaciones previas del actual art. 55.2 de la Ley 39/15).
En el art. 322.2, apartado 1.c) de la ley catalana de consumo se recogen las facultades del personal inspector y se dice que "El personal inspector de las diferentes administraciones públicas, de acuerdo con el principio de proporcionalidad y respeto a los derechos de los administrados, en el marco de las competencias de la Administración de consumo, tiene las siguientes facultades:...c) Requerir el envío a las dependencias administrativas de la documentación a que se refiere la letra b o de los datos que sean necesarios si no se han podido facilitar en el momento de la visita inspectora". La documentación de dicha letra b es la "que debe tener obligatoriamente por razón de la actividad que realiza, así como la documentación mercantil, industrial y contable y cualquier otra que sea relevante a los efectos de la investigación de los hechos".
La entidad respondió que dicho requerimiento "le causaba indefensión, pues no se aportaba copia de la denuncia, que como entidad de crédito se encontraba sujeta a la supervisión del Banco de España en cuanto al control específico de sus contratos y que la notificación efectuada constituía un acto de trámite cualificado, por lo que era susceptible de impugnación independiente, debiendo indicar la notificación los recursos procedentes, órgano ante el que deben presentarse y plazo para interponerlos".
Ante la reiteración del requerimiento, el Banco presenta recurso que es inadmitido por la Agencia Catalana de Consumo, inadmisión que es ratificada por el Juzgado y el TSJ de Cataluña quien en su sentencia de 9/10/2018 sobre el carácter de cualificado o no del acto de trámite nos dice:
"Pues bien, en el caso que nos ocupa no hay duda de que el requerimiento de que el inspector de la Agencia Catalana de Consumo dirigió a la recurrente es un acto de trámite. La cuestión es si se trata de un acto cualificado y la respuesta ha de ser negativa pues estamos ante un simple requerimiento de información correspondiente a una relación de consumo, sin que este requerimiento comporte más consecuencias jurídicas para el interesado que la obligación genérica de atenderlo. Hay que considerar en este sentido la abundante jurisprudencia relativa a la inadmisibilidad de los recursos dirigidos contra actos preliminares o actos de mera incoación de procedimientos (Tribunal Supremo, sentencia de 24 de julio de 1998, recurso núm. 5971/94), específicamente contra simples requerimientos de información (Tribunal Supremo, sentencias de 16 de octubre de 1999 (recurso 533/95), 20 de octubre de 2000 (recurso 505/93), 17 de febrero de 2001 (recursos 7723/95 y 312/95) y 28 de abril de 2001 (recurso 1197/96)".3. Cuestión que presenta interés casacional:
La cuestión que se planteaba en este caso y que la Sala de admisión entendió que tenía interés casacional era la siguiente:
"...precisar si los requerimientos de información que las autoridades de consumo dirigen a las entidades bancarias (con obligación de aportar determinada documentación) son susceptibles de recurso, tanto en la vía administrativa como en la vía contencioso-administrativa".
4. La solución dada por la STS de 4/06/2020:
La sentencia está perfectamente estructurada; nos va exponiendo cuáles son las cuestiones suscitadas y la solución que da a cada una; todo ello además de manera muy clara y pedagógica. Da gusto leerla.
a) Sobre si el requerimiento es o no un acto de trámite.
Frente a esto los recurrentes alegaban que no era un acto de trámite porque la doctrina jurisprudencial sentada por la STS de 8/04/2019 (RC 4632/2017) en relación con los requerimientos en los procedimientos tributarios consideraba la posibilidad de impugnarlos de manera autónoma.
Sin embargo la Sala rechaza esta posibilidad de extender esa doctrina porque 1) en ella se determinaba la fecha de inicio del procedimiento sancionador que no era lo que aquí se discutía; 2) porque en la legislación tributaria se distingue entre los requerimientos realizados al margen del procedimiento de inspección y los realizados en éste por lo que no es lo mismo que aquí (donde nos encontramos ante un requerimiento dentro de unas actuaciones previas a un procedimiento sancionador) y 3) porque incluso aplicando aquella normativa tributaria tampoco sería recurrible porque sólo son recurribles autónomamente aquellos que se lleven a cabo dentro de procedimiento inspector cuando se dirijan a un tercero distinto del obligado objeto de comprobación, siendo los dirigidos al obligado actos de tramite simples no recurribles autónomamente.
Y acaba diciendo:
"...el requerimiento de información fue acordado en un procedimiento de diligencias previas regulado por el artículo 341.2 de la Ley catalana 22/2010, con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables, por lo que en modo alguno decide el fondo del asunto ni pone término el procedimiento, sino que se trata de un acto de trámite, en cuanto prepara o hace posible la decisión final, cualquiera que esta sea, que deba acordarse en el indicado procedimiento de diligencias previas".b) Sobre si dicho acto de trámite es cualificado.
Una vez que la sentencia señala que nos encontramos ante un acto de trámite analiza a continuación si es "cualificado", es decir aquellos de los arts. 112.1 de la Ley 39/15 y 25.1 de la LJCA que son recurribles por sí mismos porque el legislador tiene en cuenta que no se puede esperar a que se dicte la resolución definitiva del procedimiento porque dichos actos "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".
Admite que en el caso de las dos sentencias citadas en el escrito de interposición del recurso de casación así lo era: En el caso de la STS de 7/05/1999 porque era un acto de trámite "mixto", la mezcla de uno sencillo (incoación de procedimiento) y otro cualificado (medida cautelar de paralización de una obra) o el de la STS de 13/02/2008 sobre un requerimiento de información pero que al ser confidencial y no haberse tomado medidas para que esa información no llegase a los competidores, se entendió que sí podía causar perjuicios irreparables al recurrente y que por lo tanto cabía recurso independiente.
En todo caso ya anticipa que "El carácter casuístico que preside la materia de la que tratamos, hace imprescindible el examen particularizado del requerimiento de que se trate, en especial de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta a su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento".
En el presente caso entiende que por el tipo de documentación pedida no nos encontramos con ninguno de los supuestos que hacen que un acto de trámite sea recurrible (por eso lo llamamos cualificado), por lo que no cabe su impugnación por separado y confirma la sentencia de instancia.
c) Fijación de doctrina jurisprudencial
En función de la casuística a la que nos referíamos antes se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
"Habida cuenta de la diversidad que pueden presentar los requerimientos de información dirigidos por las autoridades de consumo a las entidades bancarias, no cabe dar a la cuestión de interés casacional suscitada por este recurso una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran en el requerimiento de información de que se trate, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir si el requerimiento en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
Advertido lo anterior, la doctrina de interés casacional que debemos fijar, como consecuencia de lo anteriormente razonado, es que en un caso como el examinado, los requerimientos de información que las autoridades de consumo dirijan a las entidades bancarias, con obligación de aportar determinada documentación relativa a la relación con un consumidor que éste haya denunciado o con su propia actividad bancaria en términos generales, en el marco de unas diligencias previas anteriores al eventual inicio de un expediente sancionador, han de considerarse actos de trámite, no susceptibles por tanto de impugnación separada, siempre que no produzcan los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC".Y finalmente aclara que como acto de trámite simple o no cualificado y siguiendo el mandato de la parte final del art. 112.1 de la Ley 39/15 ("La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento"):
"Lo anterior no significa que dichos requerimientos de información estén excluidos de su cuestionamiento, bien en vía administrativa o jurisdiccional, sino únicamente que no cabe su impugnación autónoma o separada, de forma que las eventuales discrepancias sobre su legalidad habrán de plantearse en la impugnación del acto resolutorio del procedimiento".
5. ¿Y qué pasa con los acuerdos de reanudación de un procedimiento en el estado de alarma acordado al amparo del apartado 4 de la Disposición adicional Tercera del RD 463/2020?
En la entrada "La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19" explicábamos como el apartado 4 de la disposición adicional Tercera del RD 463/2020 de 31 de marzo de declaración del estado de alarma, en la redacción dada por el RD 465/2020 de 17 de marzo, permitía reanudar o iniciar un procedimiento suspendido siempre que estuviere en alguno de los tres casos que así lo autorizaban: "...que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios".
En función ello se fueron adoptando muchos acuerdos en cientos de procedimientos en toda España, algunos de la Administración General del Estado publicados en el BOE como indicamos en la referida entrada.
Nos preguntamos si estos acuerdos son recurribles de manera autónoma. Y a nuestro juicio la solución es la misma a la que llega la sentencia que hemos comentado.
Por un lado está claro que nos encontramos ante un acto de trámite. En principio no sería cualificado porque la continuación del procedimiento ni deciden directa o indirectamente el fondo del asunto ni, como es lógico, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento sino todo lo contrario. Pero habrá que comprobar que ha pasado en cada caso para ver si se ha producido indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Si no los ha causado, igual que pasaba en el caso anterior, el acuerdo no será por si mismo recurrible, sin perjuicio de poder alegar todos los vicios en los que haya podido incurrir al recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento reactivado.
6. Nuevo número de la Revista DIRECTUM de análisis jurídico.
Para finalizar solamente recordaros que ha salido ya el número 5 de la Revista DIRECTUM publicación de acceso gratuito editada por el Fòrum d'Advocacia de la Generalitat donde, entre otros, nos encontramos dos interesantísimos artículos: Uno de la gran Arantza González de Alego-Ejale "Las autorizaciones judiciales en el marco de la epidemia por el COVID-19" y otro del compañero jurista Pere Farran sobre "La suspensión y el levantamiento de plazos por causa del estado de alarma".
Enhorabuena a ambos y a los amics de Forum por este nuevo número que enriquece esta comunidad jurídica común de la que todos formamos parte.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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