Para acreditar el intento de notificación administrativa en los procedimientos iniciados de oficio es necesario dejar constancia del contenido esencial del acto que se quiere notificar (STS 1/10/2025)

La STS de 1/10/2025 (RC 926/2024. Ponente Dª Mª Consuelo Uris Lloret) ha dictado la siguiente e interesantísima doctrina jurisprudencial que extiende a los procedimientos administrativos iniciados de oficio lo que para los iniciados a instancia de parte había ya fijado la STS de 19/09/2022 (RC 5522/2020):

"A los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, -como es un procedimiento sancionador en materia de extranjería-, resulta exigible que la documentación acreditativa del intento de notificación refleje, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y contenido del acto que se intenta notificar, mediante la correspondiente alusión o referencia específica a su contenido esencial"

Veremos primero con los antecedentes del caso, para ver a continuación como resuelve el Tribunal Supremo este caso.

Los antecedentes del caso

El 7/11/2019 la Delegación del Gobierno de Madrid le incoa a un ciudadano paraguayo que se encontraba en España expediente sancionador por supuesta infracción del art. 53.1.a de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

El presunto infractor presentó un escrito designando un despacho de abogados como domicilio a efectos de notificaciones.

Por resolución de 6/7/2020 la Delegación del Gobierno decretó su expulsión de España y la prohibición de entrar en 5 años.

El 15/07/2020 a las 11 horas se realizó el primer intento de notificación, encontrándose ausente el destinatario. En el aviso de recibo se identifica el acto a notificar con estos datos: «EXP NUM0002. NIF del destinatario NUM001», constando como remitente la citada Delegación del Gobierno de Madrid y dejando en blanco el espacio que dice «acto notificado».

El 20/7/2020 a las 12.52 horas según refiere la sentencia comentada se realiza un segundo intento de notificación, no pudiéndose realizar por estar el destinatario nuevamente ausente.

Haciendo un paréntesis, recordar que la STS de 21/05/2025 (RC 8522/2022) reiteró la jurisprudencia anterior que había establecido para las notificaciones en papel que, para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento si no se produce la notificación efectiva y evitar que se produzca la caducidad de los procedimientos sancionadores y, en general, de de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, es necesario que se realicen dos intentos de notificación dentro de dicho plazo máximo, sin que sea suficiente con uno.

No olvidemos tampoco lo dicho en la STS de 24/7/2025 (RC 8535/2021); en ella , además de declarar no aplicables a los intentos de notificación realizados por notificador de la Administración actuante los requisitos de las notificaciones postales, confirmó que la notificación no podía considerarse infructuosa y así poder acudir a la notificación edictal sustitutoria con su publicación en el BOE (art. 44 LPAC) precisamente porque no había respetado los requisitos del art. 42.2 LPAC al realizar los dos intentos el mismo día.

Aquí, como hemos visto, aunque se respeta la exigencia del art. 42.2 LPAC que el segundo intento se repita dentro de los tres días hábiles siguientes (ya que el 15/07/2020 era miércoles y el 20/07/2020 lunes), no se cumple ni con la exigencia que cuando el primer intento de notificación se haya realizado antes de las 15 horas, el segundo intento se realice después de las 15 horas, ni tampoco con la obligación de dejar en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación.

Cerrando el paréntesis, el 21/10/2020 se publicó en el BOE el anuncio de dicha notificación.

El 3/04/2021 el sancionado presentó escrito en el que pedía que se declarase la caducidad del expediente sancionador por el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar, solicitando también que se hiciera constar esa caducidad «en el Registro Central de Extranjeros y en la Base de Datos "Adexttra" (Aplicación Informática de Extranjeros) que existe en la Dirección General de la Policía, así como en la Aplicación Informática Común de Extranjería de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, y que se comunique la resolución de caducidad al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la embajada o consulado de su país, acreditando tales constancias o anotaciones y la citada comunicación por cualquiera de los medios admitidos en Derecho».

El 7/04/2021 se le contestó, indicándole «que dicho expediente concluyó con una resolución de expulsión de fecha 6/07/2020, por la que se establecía un periodo de prohibición de entrada en España de 5 años. Al resultar infructuosa la práctica de la primera notificación de la resolución citada, así como de la segunda realizada en fecha, que suspende la caducidad del procedimiento, en cumplimiento de lo previsto en el art. 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se procedió a su publicación con fecha 21/10/2020 en el Boletín Oficial del Estado, la notificación se hace por este medio al haberse intentado sin efecto en el último domicilio conocido».

El sancionado interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado, primero por sentencia del Juzgado de lo contencioso n° 8 de Madrid de 28/11/2022 y después, confirmando ésta última, por la STSJ de Madrid de 16/11/2023 (Rec. 444/2023) que, entre otras cosas, dice lo siguiente:

«...procede rechazar las quejas que realiza el aquí apelante en relación con el conocimiento que pudo obtener de los datos expresados en la notificación, mejor dicho, intento de notificación de la resolución recurrida habida cuenta de que tal y como consta en el expediente administrativo, se realizó con expresa mención del expediente en cuyo seno se había dictado la resolución a notificar, esto es, el expediente con número de referencia NUM001, a la cual también se ha referido correctamente la notificación a través del boletín oficial del estado, notificación que también ha resultado expresiva del NIE NUM002, contenido en el aviso de recibo de la notificación personal del aquí apelante (...)

Finalmente, en relación con el plazo transcurrido entre la fecha en la que fue practicado el primero de los intentos de notificación personal y el segundo de los intentos de notificación personal...considera la representación procesal de la administración demandada que de conformidad con lo dispuesto en el art. 48.3 de la Ley 39/2015, el incumplimiento de dicho plazo de tres días resulta relevante habida cuenta de que de conformidad con dicho precepto las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ello sólo darán lugar a la anulabilidad cuando así lo exigiere la naturaleza del término o plazo, y en el presente caso el intervalo de tres días juega como garantía para que una ausencia breve del destinatario de la notificación no impida a éste recibirla, o bien a la persona que se hallare en su domicilio.

Efectivamente, tal y como se ha puesto de manifiesto, la relevancia del incumplimiento de dicho intervalo de tiempo de tres días podría ocurrir en aquellos casos en los que dicho plazo resulte fundamental para que el destinatario de la notificación hubiera podido tener conocimiento del acto, pero no para aquellos otros casos en los que el incumplimiento de dicho intervalo de tiempo resulte irrelevante por la falta de acreditación de que dicho intervalo de tiempo resulte sustancial para el administrado para tener ser notificado.

En el presente caso nada dice el apelante respecto de carácter sustancial de dicho intervalo de tiempo. El no obstante, lo fundamental en el presente caso es la afirmación de que entre el día en el que se llevó a cabo el primer intento de notificación personal de la resolución de expulsión, esto es, el día 15 de julio de 2020, y el segundo día en el que se intentó llevar a cabo la notificación personal en el domicilio designado, esto es, el día 20 de julio de 2020, no habría transcurrido el plazo de tres días al que se refiere el citado precepto, habida cuenta de que en el citado mes y año el día 15 de junio coincidió con un día viernes, de tal manera que los dos días siguientes, sábados y domingos, eran inhábiles a los efectos de notificación, reanudándose el cómputo de los días hábiles el lunes siguiente, de tal manera que la notificación practicada el día 20 de julio de 2020 en el tercer día siguiente a la fecha en la cual tuvo lugar el primero de los intentos de notificación personal.

Por tanto, contrariamente a lo afirmado por la recurrente, y con independencia de que el incumplimiento de dicho plazo pudiera ser considerado irrelevante según las circunstancias del caso, es lo cierto que se aprecia que en el presente caso se han observado las prescripciones legales en la práctica de ambos intentos de notificación personal existiendo entre ambos intentos el intervalo de tiempo al que se refiere el artículo 42 de la Ley 39/2015.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada».

Mediante ATS de 20/11/2024 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el recurrente con el objetivo de fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión:

«Determinar si a los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, resulta exigible que en la documentación acreditativa del mismo consten, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y el contenido del acto a notificar».

2 La STS de 1/10/2025.

2.1. Las posiciones de las partes.

El recurrente defendía que los intentos de notificación estaban mal hechos y que vulneraban los arts. 40.3 y 4 y 41.1 párrafo 3° LPAC porque el aviso de correos sólo hacía constar la referencia «NUM002» pero dejando en blanco como hemos dicho el espacio destinado a «acto notificado», por lo que no podía saberse si el acto que se pretendía notificar con ese aviso era realmente la resolución de expulsión o cualquier otro acto administrativo, como por ejemplo la propuesta de resolución. También consideraba que se había infringido el art. 14 CE y la doctrina contenida en la sentencia del TSJ de Madrid de 19/12/2013 (apelación 1184/2013) y SSTS de 19/09/2022 (RC 5522/2020) y de 23/11/2023 (RC 2750/2022).

La Abogacía del Estado defendía que «el artículo 41.1 3º sólo se refiere a las notificaciones, no al intento de notificación y el hecho de que el artículo 40.4 haga referencia al texto íntegro de la resolución para el primer supuesto y no para el segundo debe llevarnos a concluir que no es exigible tal requisito en el intento de notificación, es decir, la constancia del texto íntegro en su resguardo».

Para resolver la controversia, la Sala comienza transcribiendo los citados arts. 40.3 y 4 y art. 41.1 LPAC que nos dicen:

- Artículo 40:

«3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.»

- Artículo 41.1, párrafo tercero:

«Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.»

2.2. El intento de notificación y la notificación propiamente dicha son cosas distintas

La sentencia explica de manera muy didáctica la relación entre los intentos de notificación y la caducidad del procedimiento, así como su diferencia con las notificaciones propiamente dichas de las que se había ocupado, entre otras, la STS de 6/02/2019 (RC 2837/2016):

«B. Hemos de recordar que la caducidad está íntimamente ligada a la obligación de dictar resolución expresa y notificarla. El artículo 25 de la Ley 39/2015 señala que, en los procedimientos iniciados de oficio y que supongan el ejercicio de potestades sancionadores, la falta de resolución expresa y notificación producirá la caducidad del procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 95.

Preciso es destacar que entre la notificación y el intento de notificación de un acto administrativo existe una diferencia que es marcada por el artículo 40 de la Ley 39/2015. Así, la notificación, según el apartado segundo de dicho precepto, se efectuará a los diez días de su dictado y «deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».

Por su parte, al intento de notificación se refiere el apartado cuarto del artículo 40 y será suficiente, según la dicción del propio precepto, para los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos «la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado», y esto se completa con el párrafo tercero del artículo 41.1 cuando señala que «... las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente»".

Así:

- La única finalidad que se le atribuye, por tanto, al intento de notificación es la de entender cumplida la obligación de notificar y resolver en plazo legal. Y así lo declaró esta Sala en sentencia de 7 de octubre de 2011, recurso 40/2010, que concluyó que la Administración cumplió con su obligación de resolver y notificar en plazo porque hubo dos intentos de notificación efectuados con las garantías exigibles y practicados dentro del plazo para resolver, y ello con independencia de que el interesado accediese a la notificación en fecha posterior a la terminación del plazo para resolver.

- Y, por otro lado, la notificación propiamente dicha permite que el acto despliegue todos sus efectos y supone, además, la apertura de los plazos para recurrir.

Por tanto, un procedimiento resuelto y con un intento, o dos, de notificación debidamente practicados, evitan la sanción de caducidad por paralización imputable a la Administración. Y, a sensu contrario, el intento de notificación practicado sin las exigencias previstas en el artículo 41.1 párrafo tercero no permitirá entender cumplida la obligación de resolver y notificar en plazo legal lo que conlleva, en este tipo de procedimientos sancionadores, la caducidad del procedimiento y el consecuente archivo».

2.3. El precedente jurisprudencial en los procedimientos iniciados a instancia de parte

Como decíamos la inicio, el Tribunal Supremo había resuelto ya una cuestión similar, pero referida a procedimientos iniciados a instancia de parte; la sentencia nos explica en qué consistió esa doctrina:

«C.-Tal como se adelanta en el auto de admisión, esta Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos 40.4 y 41.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, claves para resolver la presente cuestión casacional, en las sentencias núm. 1157/2022, de 19 de septiembre (RC núm. 5522/2020) y de los pronunciamientos, de la Sección Cuarta de esta Sala, interpretaba el artículo 59 de la Ley 30/1992, de aplicación al caso por su vigencia temporal, que disponía que «las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado», siendo que el actual artículo 41.1, tercer párrafo, de la Ley 39/2015 mantiene casi idéntica redacción al establecer que «las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma». Así, el contenido casi idéntico de los dos preceptos nos permite trasladar la doctrina de la sentencia de 2022.

La respuesta a la cuestión casacional fue:

«...la práctica de la notificación del acto administrativo relativo a la advertencia de la caducidad del procedimiento en el procedimiento, iniciado por la interesada sobre la situación de dependencia, exigía que, además de practicarse la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado, también consignara la fecha, identidad y el contenido del acto notificado, mediante la correspondiente alusión o referencia específica al contenido esencial del mentado acto».

La justificación de esta respuesta casacional descansaba en: i) que la interesada había negado la recepción de la notificación, ii) el acuse de recibo solo contenía el número de expediente administrativo y no reflejaba fecha, ni identidad ni contenido del acto que se pretendía notificar y, iii) el acto a notificar constituía un aviso de caducidad que intimaba a la interesada a actuar en el procedimiento para evitar el archivo por caducidad.

En lo que nos resulta de interés, la sentencia mencionada no exige que el intento de notificación contenga el texto íntegro de la resolución a notificar, pero sí que haga una alusión significativa e identificativa del acto.

También resulta relevante lo dicho por aquella sentencia, en aplicación al caso concreto, pues descartó que la referencia al número de expediente - que obraba en el acuse de recibo - pudiera equipararse a la exigencia legal de la constancia del contenido del acto.

2.- En la sentencia de 23 de noviembre de 2022 se planteaba idéntica cuestión que la que aquí nos ocupa, con la única diferencia de que no especificaba que el procedimiento se hubiera iniciado de oficio - a diferencia del actual recurso -. En lo que nos resulta de interés la sentencia de 2023 declaró por asentada y vigente la doctrina de la precedente sentencia de 2022 que hemos extractado; no obstante, se apuntó que la cuestión casacional que se les presentaba estaba totalmente desligada del caso concreto con lo que se desestimó el recurso sin entrar a valorar la cuestión casacional. Así, en el caso examinado en esta sentencia se constató que la notificación realizada fue correcta, es decir, que fue entregada y permitió al recurrente hacer uso de los recursos procedentes. Por tanto, no se trataba de un intento de notificación, como sucede en el caso que nos ocupa».

2.4 La extensión dela jurisprudencia citada a los procedimientos iniciados de oficio y la solución al caso concreto

La sentencia comentada considera que no existe diferencia alguna a este respecto entre los procedimientos iniciados a instancia de parte y los incoados de oficio, por lo que procede la extensión de la jurisprudencia citada a estos últimos:

«Una vez revisada la postura de la Sala, plasmada en estas recientes sentencias, debemos concluir el mantenimiento de la doctrina ya establecida por la sentencia de 19 de septiembre de 2022, recurso 5522/2020.

La única diferencia en el planteamiento de la cuestión es que aquí se nos exige pronunciarnos ante la especialidad de un procedimiento iniciado de oficio mientras que el precedente jurisprudencial trató sobre un procedimiento iniciado a instancia de parte; no obstante, hemos de continuar con la línea rigurosa en garantías ya iniciada por la citada sentencia que, con mayor motivo, debe extenderse a un procedimiento incoado de oficio por la Administración siendo, además, que los artículos dedicados a la notificación y que aquí interpretamos no distinguen en cuanto al modo de incoación del procedimiento».

Después de fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, resuelve el caso concreto declarando que se produjo la caducidad, ya que al ser los intentos de notificación incorrectos ni habilitan para la notificación edictal sustitutoria ni sirven para interrumpir el plazo máximo de duración del procedimiento administrativo:

«Adelantamos, que el número reflejado en el acuse de recibo coincide con el número que consta en la resolución de expulsión, pero ello no basta, como decimos, para que el interesado conozca qué acto concreto se le está intentando trasladar. Entendemos que cuando el artículo 41.1, párrafo tercero, se detiene en especificar que la notificación se practicará debiendo dejar constancia de la identidad y contenido del acto, está pretendiendo que dicha notificación -intento más bien de notificación- consiga transmitir al interesado qué acto concreto se está intentando notificar lo cual, como hemos apuntado, no se alcanza con la referencia general del procedimiento y la identificación del destinatario o del órgano competente. Es preciso, por tanto, que el intento de notificación identifique de alguna manera el acto que se pretende notificar y en el presente supuesto hubiera bastado la alusión «resolución del procedimiento».

Además, en el asunto concreto que se nos presenta, debemos partir de que el interesado niega la notificación y, de hecho, su desconocimiento de la resolución administrativa se demuestra con el escrito que presenta en fecha 3 de abril de 2021 instando la declaración de caducidad y archivo del procedimiento administrativo

sancionador (...)

Toda vez que el recurrente no conocía -por no haber sido correctamente notificada- la resolución de expulsión, y visto que, ciertamente se ha producido la caducidad del procedimiento, según lo antes razonado, procede estimar esta pretensión y anular la resolución sancionadora.».

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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