El Tribunal Supremo reitera que para no superar el plazo máximo de duración del procedimiento administrativo, si se intenta la notificación, los intentos en plazo deben de ser dos y no uno

La STS de 21/05/2025 (RC 8522/2022), que ha comentado el maestro Sevach aquí, reitera la jurisprudencia que había establecido para las notificaciones en papel que, para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento si no se produce la notificación efectiva, es necesario que se realicen dos intentos de notificación dentro de dicho plazo máximo; la jurisprudencia sentada dice así:

"i) Que debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso "intento de notificación debidamente acreditado" que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado.

ii) Deberá entenderse concluso el procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, si el intento de notificación se lleva a cabo dentro de dicho plazo, aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente".

Esta sentencia es muy relevante, puesto que en la STS de 23/12/2022 (RC 2970/2021) que había comentado aquí se había establecido como doctrina jurisprudencial la contraria:

"De acuerdo con lo anteriormente razonado, y en respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión de este recurso de casación, sobre si puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 12 meses establecido en el artículo 42.4 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuando en las notificaciones en papel en el domicilio del interesado el segundo intento se ha efectuado transcurrido el plazo de tres días previsto en el artículo 42.2 de la Ley 39/2015, la Sala considera que, de conformidad con los artículos 40.4 y 42.2 de la Ley 39/2015 y 42.4 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones 03/2021, es suficiente y eficaz el único intento de notificación practicado en papel en el domicilio del interesado y que la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento se entenderá cumplida con el único intento de notificación en el domicilio del interesado.".

Tal y como comentaba en dicha entrada donde exponía las razones por las que, a mi juicio y con el debido respeto deberían ser dos los intentos, la jurisprudencia anterior (excepto otra sentencia dictada por la misma ponente) indicaban que esa expresión "intento de notificación" debía entenderse como los dos intentos a los que se refiere el art. 42.2 LPAC:

"- En la STS de 17/11/2003 (RCIL 128/2002) aunque cuando se fija la doctrina en interés de ley se habla de "intento" de notificación y en realidad no resuelve si deben ser uno o dos intentos, si revisamos los hechos sí se refiere a dos intentos:

"La discrepancia interpretativa reside, como se ha visto, en qué se debe entender por «intento de notificación»: mientras la sentencia impugnada afirma que dicha expresión «ha de entenderse referida al momento de la culminación de todo el proceso de notificación que en este caso ha de referirse a la notificación edictal», la Diputación recurrente sostiene que la misma equivale, en el caso de autos, al doble intento de notificación por correo certificado con acuse de recibo que no pueda cumplir su objetivo. Tiene razón la Diputación actora al calificar de errónea la interpretación efectuada por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de San Sebastián"

- La STS de 14/10/2016 (RC 2109/2015) también citada, aunque tampoco entra a resolver la cuestión sobre la que la sentencia comentada fija doctrina, se refiere siempre y en todo momento a dos intentos de notificación como reconoce la misma sentencia:

"Nuestra decisión se ampara, como inmediatamente diremos, en la aplicación al caso del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 y en la adecuada interpretación de dicho precepto cuando, como es el caso, a dos intentos infructuosos de comunicación de una resolución (efectuados en legal forma antes de transcurrir el plazo de caducidad) le sigue la expresa notificación al interesado (...)

Consideramos además, que esa suficiencia concurre en todo caso (en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma)".

- La STS de 6/02/2019 (RC 2837/2016) también citada sí indica claramente que deben de ser dos los intentos de notificación a los efectos de los arts. 58.4 Ley 30/92 y 40.4 LPAC:

"...debe rechazarse con base en lo resuelto por esta Sala Tercera y sección cuarta en sentencia dictada el día 14 de octubre de 2016 (recurso de casación 2109/2015), aunque resaltando que en ella confirmábamos un recurso de casación interpuesto frente a la sentencia de una Sala Territorial que rechazó la caducidad alegada por el administrado en un supuesto idéntico de existencia de dos intentos válidos de notificación infructuosa con notificación expresa posterior. Resaltando este dato, debemos reiterarlo dicho, que era lo siguiente:…lo esencial es determinar si el acuerdo sancionador ha de reputarse notificado con los intentos efectuados los días 10 y 13 de mayo de 2013 (en cuyo caso, no habría caducidad) o, por el contrario, debe estarse, como fecha de notificación, a la efectiva comunicación de aquella resolución por la oficina de correos, acaecida el 17 de mayo de 2013 (supuesto en el que el expediente estaría caducado)…Al respecto, no está de más distinguir entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 7 de octubre de 2011 (dictada en el recurso núm. 40/2010) afirmamos lo siguiente: La caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina. Por eso determina el artículo 58.4 LRJPAC que el intento de notificación debidamente acreditado es suficiente a los solos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos. Y concluía dicha sentencia: Por ello, si constan en el expediente DOS INTENTOS dentro del plazo máximo para resolver, la resolución ha de entenderse dictada dentro del plazo, aunque la notificación al interesado o destinatario exceda de dicho plazo máximo para resolver.""

Veremos los antecedentes y las razones dadas por la sentencia para fijar esa jurisprudencia que hemos visto al inicio.

Los antecedentes

El Ayuntamiento de Madrid incoa el 3/08/2021 procedimiento disciplinario teniendo un plazo máximo de duración de seis meses que finalizaba el 3/02/2022.

El 27/01/2022 el Director General de la Policía Municipal resuelve dicho procedimiento imponiendo dos dos sanciones administrativas. Los días 31/01/2022 y 1/02/2022 se realizaron los dos intentos de notificación del art. 42.2 LPAC, con resultado infructuoso. Finalmente se le logra notificar el 4/02/2022.

El sancionado interpone recurso contencioso-administrativo y mediante la sentencia n.º 481/2022 de 11 de julio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 32 de Madrid estima el recurso porque entiende que "el día final del plazo de caducidad coincide con aquel en el que la apuntada resolución -llega a "conocimiento formal" del interesado", en lugar de entender como indica el art. 40.4 LPAC que a efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración del procedimiento sería suficiente con haber intentado la notificación.

Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Madrid prepara recurso de casación porque entendía que la sentencia era contraria a la jurisprudencia que había explicado que, a los efectos de entender cumplido con el plazo máximo de duración de un procedimiento cuando la notificación no se producía, era suficiente con haber intentado dicha notificación.

Dicho recurso de casación es admitido por ATS de 22/11/2023 para fijar doctrina jurisprudencial respecto de la siguiente cuestión:

"Determinar sí puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 6 meses establecido para el procedimiento, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el primer y segundo intento se han efectuado dentro de dicho plazo de seis meses.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 40.4 y 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

La STS de 21/05/2025

Con relación a la diferencia entre notificación e intentos de notificación a los efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración del procedimiento administrativo para que no se produzca la caducidad, vicio de nulidad radical, prevista para los procedimientos iniciados de oficio sancionadores o desfavorables para el interesado en el art. 25.1.b) LPAC la sentencia nos dice lo siguiente:

"1. El artículo 40.4 de la vigente LPAC recoge una regla específica para el cómputo del día final del plazo de duración del procedimiento, con idéntico tenor literal que el antecedente artículo 58.4 de la Ley 30/1992, que es el siguiente:

<<4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado>>.

2. La jurisprudencia sobre el cómputo del día final del plazo de caducidad en los procedimientos iniciados de oficio es uniforme en el sentido de considerar que el intento de notificación debidamente acreditado determina que deba entenderse cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, tanto en la interpretación del antecedente artículo 58.4 de la Ley 30/1992, como en el del vigente artículo 40.4 de la LPAC.

Esta jurisprudencia parte de la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 17 de noviembre de 2003, dictada en el recurso de casación en interés de ley 128/2002, que afirma que el intento de notificación, si está debidamente acreditado, es suficiente para entender finalizado el procedimiento administrativo a los efectos de verificar si tal finalización se ha producido en el plazo máximo que la ley atribuya a dicho procedimiento, siempre que cumpla las exigencias legales, aunque resulte infructuoso.

La citada sentencia de 17 de noviembre de 2003 fijó como doctrina legal la siguiente:

<< Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado. De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente>>.

Esta interpretación se matizó en la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013 (recurso n.º 557/2011) en el extremo de precisar que la acreditación que requería el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 no forma parte del plazo que ha de computarse al efecto de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración, no prolonga aquel plazo. En ese sentido se rectificó la doctrina legal sustituyendo la frase antes transcrita que dice "(..) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación [...]", por la de: "(..) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en la fecha en que se llevó a cabo (..)".

3. Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente, bajo la vigencia del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, entre otras, en la sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 7 de octubre de 2011 (recurso n.º 40/2010) y en las de esta Sala y Sección n.º 2228/2016, de 14 de octubre y n.º 133/2019, de 6 de febrero, en las cuales se subraya que la caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto, porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina, lo que determina que el intento de notificación debidamente acreditado sea suficiente a estos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

De manera uniforme, en interpretación del artículo 40.4 de la LPAC, la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, n.º 1320/2021, de 10 de noviembre, en el fundamento tercero, examina la evolución jurisprudencial y concluye que, en la interpretación de los artículos 58.4 de la Ley 30/1992 y 40.4 de la Ley 39/2015, el intento de notificación efectuado en forma legal y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesado, extendiendo dicha interpretación a las notificaciones practicadas por medios electrónicos."

Esto es complementado con la interpretación de qué debe de entenderse por el "intento de notificación" al que se refiere el art. 40.4 LPAC, aclarando, como hemos visto al inicio, que deben ser dos los intentos de notificación porque son los requisitos exigidos por el art. 42.2 LPAC para entender que una notificación en papel pueda considerarse infructuosa:

"4. El examen del cumplimiento del plazo para la finalización del procedimiento se integra con el requisito de la regularidad y acreditación del intento de notificación, lo cual supone que deben cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 42.2 de la LPAC para el caso de las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado.

El citado artículo 42.2 establece:

<<Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44>>.

Por tanto, a efectos del cómputo del día final del plazo de caducidad, se debe entender cumplida la obligación de notificar en los casos de notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, cuando el primer y segundo intento de notificación se produce conforme a lo previsto en el artículo 42.2 de la LPAC".

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

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