El Tribunal Supremo confirma que el plazo para recurrir un plan urbanístico en caso de publicación y de notificación empieza a contar desde la última de ellas (STS 9/06/2025)

La STS de 9/06/2025 (RC 5053/2023. Ponente D. José Luis Quesada Varea) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial que reitera un criterio jurisprudencial anterior respecto al inicio del plazo para recurrir un plan urbanístico en los casos de notificación y publicación diciendo que:

«...en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de notificación personal a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública y con posterioridad de publicación en el periódico oficial, la fecha de inicio del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo es la constituida por el día siguiente a la publicación oficial».

Veremos en primer lugar los antecedentes del caso, para entrar después con el análisis de esta interesante sentencia; finalizaré con una reflexión final sobre el art. 41.7 LPAC que no es de aplicación a este caso, pero que considero necesaria.

Los antecedentes

Dos entidades privadas (Kimafido SL y Centros Infantiles Chicos SL) que se dedicaban a a la gestión de guarderías estaban enfrentadas entre sí hasta el punto de que habían venido interponiendo distintos recursos contencioso administrativos en los que ocupaban posiciones opuestas.

Un Ayuntamiento onubense tramitó una modificación puntual de la Ordenanza Municipal de Edificación, Uso del Suelo y Urbanización del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) para hacer compatibles los usos docentes con espacios libres y viario.

Kimafido SL afirmaba que la única finalidad de dicha modificación puntual del PGOU era beneficiar a su competidora, por lo que compareció en el trámite de información pública presentando alegaciones. Éstas fueron respondidas en el acuerdo de la aprobación provisional, que se les notificó personalmente Presentaron nuevo escrito de alegaciones que fueron respondidas y rechazadas en el acuerdo la aprobación definitiva de la modificación puntual del PGOU.

Dicho acuerdo de aprobación definitiva también se les notificó por correo certificado el 24/01/2019 con instrucción del recurso que cabía frente a ella, plazo para su interposición y órgano ante el que debía interponerse.

Como requisito necesario para su entrada en vigor como reglamento que es (STS de 7.09.2016,.RC 2127/2015),  el 3/06/2019 se publicó en el BOP de Huelva el anuncio de aprobación definitiva de dicha modificación puntual del PGOU.

Kimafido SL interpuso recurso contencioso-administrativo contra ese acuerdo plenario el 3/09/2019.

Teniendo en cuenta que según el art. 128.2 LJCA durante el mes de agosto no corre el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo (excepto en el proceso especial de derechos fundamentales) estaría presentado dentro del plazo de dos meses (art. 46 LJCA) desde dicha publicación, aunque fuera de dicho plazo si contásemos la fecha de notificación.

Mediante Sentencia de 24/04/2023 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se declara la inadmisibilidad del recurso por haber caducado el plazo para su interposición (arts. 69.e y 46 LJCA), al contar como día inicial o dies a quo de dicho plazo de dos meses el de notificación y no el de publicación. Sin perjuicio de remitirme a su lectura, en la STS de 9/6/2025 se incluye este buen resumen de las razones dadas por la Sala andaluza para acordar la inadmisión del recurso por extemporáneo:

«Primero; el acuerdo municipal impugnado tiene la condición de disposición general a causa de la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo. Por tanto, y como regla general, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses contados desde el día siguiente al de publicación de la disposición.

Segundo; en los supuestos de notificación personal de un plan urbanístico después de su publicación, la jurisprudencia (SSTS 24 de septiembre de 2008, rec. 5765/2004; 20 de julio de 2010, rec. 1793/2006, y 12 de noviembre de 2010, rec. 2686/2006) considera que el plazo de dos meses para impugnarlo se inicia con la notificación y no con la publicación.

Tercero; aunque esta jurisprudencia ha recaído en supuestos en que la notificación personal fue posterior a la publicación, este mismo efecto de la notificación también debe producirse cuando es anterior a la publicación, y ello porque:

1.- El acuerdo de aprobación definitiva de modificación de la Ordenanza fue válido desde su adopción, sin perjuicio de que su eficacia quedara diferida al momento de la publicación.

2.- «Kimafido» intervino en el procedimiento de elaboración de la disposición general no como una mera alegante, sino desde el principio como una auténtica interesada.

3.- Por este motivo, la notificación personal era absolutamente necesaria y se hizo con instrucción del recurso que cabía contra ella y el plazo de dos meses para interponerlo contado desde la propia notificación.

4.- En otro caso, se estaría ofreciendo a la recurrente una doble oportunidad para recurrir».

Contra dicha sentencia la empresa preparó recurso de casación que fue admitido a trámite por el ATS de 8/11/2023 en el que se acuerda:

«2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar la fecha de inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de instrumentos de planeamiento urbanístico, en los que, con anterioridad a la publicación en el respectivo diario oficial de la disposición de carácter general, se hubiera notificado personalmente el acuerdo de aprobación de ésta al particular que hubiera comparecido e intervenido en el procedimiento de elaboración del mencionado instrumento de planeamiento urbanístico.

3º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Cuarto, apartado 2, de este auto.»

La STS de 9/06/2025

1) No es de aplicación el art. 41.7 LPAC ni la STS de 12/02/2020:

La primera cuestión que planteaba la codemandada es que era de aplicación el art. 41.7 LPAC que como sabemos dice que «7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar» y la STS de 12/02/2020 (RC 2857/2016) que lo había aplicado literalmente y que comenté aquí.

La Sentencia rechaza la aplicación del art. 41.7 LPAC y la STS de 12/02/2020 a este caso porque «Por supuesto, ni la norma citada ni la doctrina elaborada a su amparo son aquí aplicables, dado que su finalidad es resolver los problemas originados por la implantación de las comunicaciones electrónicas y recaen sobre el concreto supuesto de la repetición de notificaciones personales, y no de notificación personal y publicación, como ocurre en este caso».

2) La doctrina de la Sala sobre el inicio del plazo para recurrir ante la reiteración de notificaciones

A continuación la Sentencia transcribe la doctrina jurisprudencial dictada hasta la fecha en los casos de doble notificación y publicación, recordando que aunque las sentencias citadas por la Sala andaluza se referían a casos en los que la notificación es posterior a la publicación, también existen sentencias que indican que cuando es al revés (que primero se notifica y después se publica), se aplica el mismo criterio: el dies a quo o inicio del plazo para recurrir comienza con la segunda de ellas:

«A la práctica de la notificación personal además de la publicación, y precisamente de instrumentos urbanísticos, se han referido diversas sentencias de esta Sala, aunque, como advierte la sentencia de instancia, normalmente cuando aquélla es posterior a la publicación.

Es el caso de las SSTS de 18 de marzo de 2003 (rec. 1300/2000), 24 de septiembre de 2008 (rec. 5765/2004), 26 de junio de 2009 (rec. 1079/2005), 12 de noviembre de 2010 (rec. 1879/2006), 8 de noviembre de 2011 (rec. 4285/2008), 9 de febrero de 2012 (rec. 2079/2008), 12 de abril de 2012 ( 6347/2009), 15 de noviembre de 2012 (rec. 6999/2010), y, entre otras, las que éstas citan. También acogen esta regla las SSTS de 21 de julio de 2010 (rec. 1793/2006), 12 de noviembre de 2010 (rec. 2686/2006) y 2 de marzo de 2016 (rec. 1530/2014), transcritas parcialmente en la sentencia recurrida.

Dichas resoluciones declaran que el plazo para la interposición de los recursos se cuenta desde el último acto de comunicación, que en los supuestos de hecho sobre los que recaen es la notificación personal efectuada después de la publicación oficial de la disposición. Pero en ellas la Sala corrobora la jurisprudencia que aplica el mismo criterio de dar prioridad a la última comunicación cuando la notificación precede a la publicación. Esta solución es la ofrecida en los asuntos decididos en las SSTS de 26 de diciembre de 2007 (rec. 106/2004), 31 de enero de 2012 (rec. 878/2008), 13 de julio de 2012 (rec. 3567/2008) y núm. 135/2016, de 28 de enero (rec. 2635/2014). La mencionada STS de 31 de enero de 2012 declara (FJ 4):

«En caso de haberse producido una notificación personal a la entidad recurrente con posterioridad a la publicación debería ser esta última fecha la que debería haber sido tenida en cuenta como resulta de las sentencias de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (Casación 5765/2004), de 26 de junio de 2009 (Casación 1079/2005), de 21 de julio de 2010 (Casación 1793/2006) y las de 12 de noviembre de 2010 (Casaciones 2686/2006 y 1879/2006). Sin embargo cuando la notificación personal es anterior a la publicación oficial es aplicable la doctrina general que expresa la sentencia recurrida y hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria [sentencias de 11 de octubre de 2000 (Casación 2349/1998) y de 10 de julio de 2002 (Casación 3098/2000)] y sí lo es una interpretación pro actione, cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción [Cfr., sentencia de 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008) y las que en ella se citan].»

Por su lado dice la STS de 13 de julio de 2012: «Y en la Sentencia de 26 de diciembre de 2007 [...] puntualizamos que "la publicación de la norma (del ED) [estudio de detalle] reabre el plazo de impugnación, lo mismo que lo reabriría la notificación personal si ésta fuera posterior a la publicación". Habiendo de acudirse, pues, a la última de las dos fechas concernidas [...].»

En definitiva, cuando concurren la notificación personal y la publicación de la disposición, el plazo para interponer el recurso arranca del acto acaecido en último lugar. Esta doctrina es consecuente con el hecho de que la publicación oficial configura el requisito ineludible para que los planes de urbanismo y sus modificaciones entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, y constituye el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por la disposición (artículos 70.2 LRBRL y 131 LPACAP, así como 9.3 CE y 2 CC). Por tanto, «la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan y de sus normas es el momento que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición, iniciándose entonces tanto el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo (artículo 46.1)» (en expresión de la STS de 9 de febrero de 2012, rec. 2079/2008, FJ 3, que reproducen las SSTS de 22 de marzo de 2012, rec. 1868/2011; 19 de julio de 2012, rec. 365/2011; 6 de mayo de 2015, rec. 1043/2013, y núm. 2373/2016, de 7 de noviembre de 2016, rec. 63/2016). Es más, la doctrina expuesta ha sido aplicada más allá del ámbito de las disposiciones generales cuando concurre la publicación del acto administrativo con la notificación personal (por ejemplo, en SSTS de 18 de diciembre de 2012 (rec. 535/2012), 1559/2017, de 17 de octubre, rec. 2617/2016, y 416/2020, de 14 de mayo, rec. 3203/2016). Las excepciones con que cuenta el referido criterio se limitan a dos casos: aquel en que la impugnante de la disposición urbanística sea otra Administración, que queda sometida a la regla del artículo 46.6 (STS 2134/2016, de 14 de noviembre, rec. 3841/2015), y el supuesto de que el instrumento de planeamiento publicado se ha tramitado por iniciativa particular, en que resulta preceptiva la notificación al promotor o solicitante (SSTS de 2 de marzo de 2016, rec. 1530/2014; 1738/2017, de 15 de noviembre de 2017, rec. 3028/2016; 1683/2017, de 7 de noviembre, rec. 2228/2016, y otras)».

3) La comparecencia en las fases de alegaciones no confiere la condición de interesado

Hemos visto antes que una de las razones dadas por la Sala andaluza para inadmitir el recurso era que Kimafido SL había comparecido en las distintas fases de alegaciones y que por lo tanto ostentaba la condición de interesada; lo que a su vez hacía que el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo comenzase a contar desde que  el 24/01/2019 se le notificó por correo certificado el acuerdo de aprobación definitiva. La Sentencia lo rechaza por las siguientes razones:

«Sin embargo, el parecer de la Sala de instancia difiere de la jurisprudencia vigente, que ha negado tanto la adquisición de la condición de interesado por la mera intervención en el trámite de información pública, como la necesidad de notificar la aprobación de los planes y otros instrumentos urbanísticos a quienes han participado en ese mismo trámite formulando alegaciones.

Por un lado, nuestro ordenamiento diferencia lo que es la información pública, dirigida a todos los ciudadanos en general, de lo que constituye la audiencia de los interesados en cuanto titulares de derechos o intereses legítimos afectados por el acto de que se trate (artículos 82 y 83 LPACAP). En el seno de la aprobación de las ordenanzas locales recoge esta diferencia el artículo 49.b) LRBRL. Y el artículo 83.3 LPACAP dispone: «La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado», pauta ésta que ha reiterado la jurisprudencia en relación a la información pública de los instrumentos de ordenación urbanística en las SSTS de 30 de enero de 2013 (rec. 4659/2009) y 9 de octubre de 2014 (rec. 1944/2012), y a la que no es ajena la STS de 12 de noviembre de 2010 (rec. 2686/2006) en que se funda la Sala de Sevilla.

Esta STS de 12 de noviembre de 2010, junto a otras muchas como las de 30 de noviembre de 2011 (rec. 5935/2008), 17 de diciembre de 2014 (rec. 1160/2012), 2 de marzo de 2016 (rec. 1530/2014) y núm. 1683/2017, de 7 de noviembre (rec. 2228/2016), ponen de manifiesto lo innecesario de notificar la aprobación de los instrumentos urbanísticos a los afectados e incluso posibles interesados.

Así pues, la participación en la fase de información pública, más o menos activa, no convierte por sí sola al alegante en interesado, pese a imponer a la Administración el deber de suministrarle una respuesta razonada a sus alegaciones y observaciones (artículo 83.3 LPACAP) que, sin duda, ha de hacerle llegar a su conocimiento por algún medio. En todo caso, subordinar el cumplimiento del plazo para recurrir a algo tan difuso y contingente como la intensidad o diligencia de la participación del ciudadano en el procedimiento administrativo, corre el riesgo de provocar una incertidumbre sobre los requisitos para ejercer las acciones judiciales que sería inadmisible desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica (al respecto, SSTC 96/2002, de 25 de abril; 64/2005, de 14 de marzo, y 335/2006, de 20 de noviembre).

Tanto el expresado principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE como de la efectividad de la tutela judicial del artículo 24.1 CE, demandan que la interpretación de los plazos perentorios para la formulación de los recursos se ajuste a criterios uniformes, en lo posible, y siempre favorables al acceso a la jurisdicción.

Tampoco podemos aceptar que partir de la publicación para contar el plazo otorgue una doble oportunidad para recurrir. Este efecto se produce asimismo, como destaca la recurrente, cuando la notificación personal es posterior a la publicación del instrumento urbanístico».

En base a todo ello, después de fijar la jurisprudencia que hemos visto al inicio, que reitera toda la anterior que considera que en los casos de notificación y publicación se deberá de contar para el inicio del plazo del recurso contencioso-administrativo la última de esas fechas, lo aplica al caso concreto diciendo que «En lo relativo a este caso, la norma general del artículo 46.1 LJCA sobre el inicio del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, y que comienza con la publicación de la disposición general, no se ve alterada por el hecho de que la entidad recurrente hubiera formulado alegaciones en los dos trámites de información pública del procedimiento de elaboración de la ordenanza urbanística, ni por la circunstancia de que recibiera personalmente la notificación de la resolución de sus alegaciones y los sucesivos acuerdos de aprobación definitiva. Por esta causa debemos estimar el recurso de casación con la consiguiente anulación de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía».

Una reflexión final sobre el art. 41.7 LPAC

Coincido plenamente con la solución dada por la Sala y comparto las razones en que se basa, incluida la que justifica la no aplicación a a este caso del art. 41.7 LPAC y de la STS de 12/02/2020 que validaba y aplicable literalmente este mismo.

Lo que me pregunto es si en los casos de una doble notificación en papel y electrónica a los que se refiere ese art. 41.7 LPAC, no debería de aplicarse el mismo criterio que se ha seguido en la Sentencia comentada y todas las que cita y tener en cuenta la última de las notificaciones y no la primera como dice este artículo («7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar»).

Haciendo un paréntesis sobre la génesis de este art. 41.7 LPAC indicar que tiene su antecedente en el art. 36.5 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, de aplicación a la Administración General del Estado, que nos decía que «Cuando, como consecuencia de la utilización de distintos medios, electrónicos o no electrónicos, se practiquen varias notificaciones de un mismo acto administrativo, se entenderán producidos todos los efectos jurídicos derivados de la notificación, incluido el inicio del plazo para la interposición de los recursos que procedan, a partir de la primera de las notificaciones correctamente practicada. Las Administraciones públicas podrán advertirlo de este modo en el contenido de la propia notificación».

Que el Poder Ejecutivo introdujese esta mina antipersona es contrario a su cometido constitucional de servicio a la ciudadanía (art. 103 CE), pero hasta cierto punto comprensible humanamente, ya que como organismo «viviente» que es, como primer objetivo inconfesable busca su supervivencia. Sin embargo, que esta previsión llegase a la ley ya no parece tan comprensible.

El art. 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 nos decía que «La ley es la expresión de la voluntad general», lo que se trasladó al preámbulo de nuestra Constitución: «La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:...Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular».

Sin embargo, ¿podríamos afirmar que este art. 41.7 LPAC y otras previsiones similares como las frases finales de los arts. 41.6 y 68.4 LPAC son expresión de la voluntad popular?

Sobre esta cuestión en «Administración electrónica en la Ley 39/15: ¿Un nuevo despotismo ilustrado?» con cita a los profesores Arias Senoseaín y Santamaría Pastor decía que:

«...el profesor Arias Senoseaín ahonda en otra idea que para mí es clave y que es cómo se llega a la redacción final de las leyes de procedimiento administrativo:

"...en los Estados donde el Poder Ejecutivo, del cual depende la Administración, no está excluido de presentar proyectos de Ley, sino todo lo contrario, y donde la mayoría parlamentaria es solidaria con el Gobierno (como en Francia, Alemania, Italia y naturalmente España) la mayor parte de la Leyes formales son propuestas por éste y fácilmente aprobadas por las Cámaras legislativas. Por consiguiente, el proyecto gubernamental que luego el Parlamento convertirá en Ley es el fruto de una elaboración del Ejecutivo y en muchas ocasiones de los altos funcionarios..., de tal modo que no es raro ver, en tales normas, en muchos casos, las opciones y las preocupaciones de los correspondientes burócratas".

Esto no es sólo una idea de Arias Senoseaín, sino una realidad. Además de lo dicho por García de Enterría en relación a la elaboración de la Ley 30/1992 que contaba en "La STC 110/2018 y la necesaria simplificación del procedimiento administrativo", el profesor Santamaría Pastor en su magnífico artículo "Reformas incompletas, proyectos futuros" nos cuenta que ha sido y es la tónica general de todas y cada una de las leyes de procedimiento administrativo que ha habido en España desde la primera del siglo XIX:

"La Ley de 1889 fue una iniciativa personal exclusiva, parece, de Don Gumersindo de Azcárate… y los proyectos de las sucesivas Leyes de 1958, 1992 y 2015 fueron gestados, todos ellos, por pequeños grupos de juristas dirigidos, respectivamente, por Don Laureano López Rodó en el primer caso, y por los titulares de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, en los dos restantes”.

Si las leyes de procedimiento administrativo 1) no nacen realmente de la voluntad popular, sino del Ejecutivo, de un reducido grupo de "burócratas" o del encargo a un determinado despacho de abogados y, en todo caso no se someten al debate previo de todos los operadores jurídicos afectados como decía García de Enterría en el artículo al que me he remitido y 2) el resultado (la ley) no respeta ni la objetividad en la defensa de los intereses generales que debe de regir la actuación de las Administraciones Públicas ni el necesario equilibrio entre prerrogativas y garantías, parece que como decía el profesor Arias Senoseaín no hayan tenido lugar las revoluciones del Siglo XVIII y sigamos siendo para el Poder meros súbditos y no ciudadanos».

Cerramos el paréntesis para ver las razones que, a mi juicio, abonarían la solución de que en los casos de doble notificación en papel y electrónica, se tuviese en cuenta la última de ellas y no la primera como se deduciría de la interpretación literal del art. 41.7 LPAC. Pero antes, recordaremos un par de conceptos.

Con carácter previo recordar un par de conceptos: que la interpretación literal no es un criterio preferente de interpretación y que el principio de jerarquía normativa y el canon interpretativo contextual del art. 3 del Código Civil obligan a interpretar todas las normas en el sentido que resulte más favorable para el ejercicio de los derechos fundamentales.

Respecto a que la interpretación literal no es superior a los demás criterios de interpretación sino complementario, la STC 76/1996, de 30 de abril nos dice que «la interpretación literal es siempre un punto de partida, imprescindible, sí, pero necesitado de la colaboración de otros criterios hermenéuticos que vengan a corroborar o corregir los resultados de un puro entendimiento literal de las normas» según el sentido propio de sus palabras» -art. 3.1 del Título Preliminar del Código civil-».

Las SSTS de 15/9/1986 (STS 7902/1986 y STS 4659/1986), refiriéndose a las normas decía que: «La posible diferencia entre (su) lectura e interpretación, que nunca ha tenido una justificación plena, resultaba explicable cuando regía el principio de que las leyes o normas «literalmente» claras no necesitaban interpretación en virtud de la preferencia excluyente de la «interpretación» literal que seguía y se confundía con la simple lectura de la norma sin interpretación. Pero ese planteamiento referido a interpretación de las normas jurídicas está excluido hoy día por el artículo tres, párrafo primero del Código Civil, a cuyo tenor: a) la interpretación es siempre el medio para conocer el sentido y alcance de las normas y para llevar a cabo la subsiguiente aplicación de las mismas; b) la interpretación constituye un proceso discursivo integrado por la utilización de los siguientes criterios: el sentido propio de las palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo a que han de ser aplicadas las normas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad; y c) el proceso es unitario por cuanto los citados criterios han de utilizarse de un modo concurrente sin que haya una escala de prioridades, si bien se coloca el énfasis en el espíritu y finalidad de las normas como modo de determinar su sentido».

Con relación al principio de jerarquía normativa, éste obliga a interpretar todo el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución (STC 115/1987: «Las leyes deben de ser interpretadas de la forma más favorable para la efectividad de los derechos fundamentales y de conformidad con la Constitución -SSTC 34/1983, de 6 de mayo y 67/1984, de 7 de julio»); lo cual no deja de ser la interpretación contextual a la que se refiere el art. 3 del Código Civil («Las normas se interpretarán...en relación con el contexto») como nos recuerda la STS Sala 1ª de 29/04/2003 (Rec. 2527/1997) cuando dice que: «Las reglas de interpretación recogidas en el artículo 3 del Código civil, lejos de constituir un obstáculo a la adecuación de las normas a la Constitución, la potencian, desde el momento en que el Texto Constitucional se convierte en el "contexto" al que han de referirse todas las normas a efectos de su interpretación y aplicación por los órganos judiciales. Y esa acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada "interpretación integradora", cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo»

Como precedente tenemos el art. 46.1 LJCA que cuando regula el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo nos dice respecto al plazo cuando el acto administrativo recurrido no es expreso: «1. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto».

Este artículo es claro; si se interpreta de manera literal, llevaría a la inadmisión de los recursos interpuestos contra el silencio negativo; sin embargo, no ha sido así.

La STC 52/2014, de 10 de abril interpretó este artículo en el sentido de entender que ya no era aplicable a las desestimaciones presuntas porque con la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 se eliminó el «acto» presunto (sólo los expresos tienen esa condición ex art. 43.2 Ley 30/1992, actual art. 24.2 LPAC).

Pero con anterioridad a esa sentencia y antes del cambio de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 se había interpretado que no existía plazo para recurrir en los casos de silencio administrativo negativo. Como recuerda la STS de 31/03/2009 (RC 380/2005): «El Tribunal Constitucional ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la sentencia 6/1986, de 21 de enero, ratificada por otras posteriores (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, 63/1995 , de 3 de abril, 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre), doctrina que se recoge y ordena de manera completa en la sentencia 14/2006, de 16 de enero y que se sintetiza en la sentencia 39/2006, de 13 de febrero de 2006 en los siguientes términos: "la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales (SSTC 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre; 180/1991, de 23 de septiembre; 294/1994, de 7 de noviembre; 3/2001, de 15 de enero, y 179/2003, de 13 de octubre), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso a la jurisdicción (SSTC 188/2003, de 27 de octubre; y 220/2003, de 15 de diciembre; y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales."»

Una vez recordados y aclarados estos dos conceptos, paso a exponer las razones por las que, a mi juicio, en los casos de doble notificación en papel y electrónica, debería de tomarse como fecha de inicio de los plazos la de la segunda de ellas.

En este artículo de 2019 de la revista Directum, enlazado en la entrada antes citada, decía hablando del art. 41.7 LPAC que a mi juicio, «dicha previsión es incompatible con los principios de simplicidad, claridad y proximidad de los ciudadanos y de buena fe y confianza legítima que debe regir la actuación de la Administración y con el principio pro actione implícito en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que si un ciudadano recibe dos veces lo mismo, con un mismo pie de alegaciones o recursos en los que se le expone qué es lo que puede hacer para reaccionar contra aquello que se le notifica, lo lógico es que la fecha que se tenga en cuenta sea la del más tardío, no la del primero porque se habrá creado en el ciudadano la confianza de que se le ha abierto un nuevo plazo».

La reciente STS de 17/12/2024 (RC 3605/2023), en un caso de un obligado a relacionarse electrónicamente, se consideró que el cambio del medio de notificación del papel al electrónico sin avisar vulneraba el principio de confianza legítima del art. 3.1.e) de la Ley 40/2015 y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión del art. 24.1 CE del recurrente diciendo que:

«Además, como la primera notificación de la administración tributaria autonómica fue personal, y no electrónica, y no se realizó ningún aviso sobre el cambio en la forma de proceder, se generó una razonable expectativa para el obligado tributario de que las subsiguientes lo serían por la misma vía, a lo que se añade la falta de constancia de la notificación al contribuyente de la asignación de una dirección electrónica habilitada, lo que le impidió tener conocimiento de la liquidación complementaria notificada.

Es cierto que la actuación llevada a cabo por la Administración tributaria andaluza no incumplió la regulación entonces vigente en materia de notificaciones electrónicas, puesto que la mercantil hoy recurrente estaba obligada a recibir las comunicaciones por esa vía, de conformidad con la normativa vigente. Ahora bien, dadas las concretas circunstancias concurrentes, esta Sala también constata que la Administración tributaria supo o pudo saber que la interesada no tuvo conocimiento de las notificaciones realizadas por vía electrónica y, sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de cerciorarse de que el destinatario tuviera un adecuado conocimiento del acto notificado. De esta forma, al desconocer el objeto de las notificaciones que se remitieron a su dirección electrónica habilitada, la hoy recurrente no pudo impugnar temporáneamente la liquidación complementaria practicada, lo que redundó en detrimento de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE (...)

En efecto, la actuación de la administración con la primera notificación en papel, generó una confianza legitima en el contribuyente de que las siguientes actuaciones se notificarían en papel, más aún cuando no recibió ninguna comunicación previa a su correo electrónico asociado, sobre la puesta a disposición de notificaciones en un buzón habilitado de la Agencia Tributaria de Andalucía, sin olvidar el deber de diligencia exigible a dicha administración para arbitrar medios alternativos ante la evidente falta de conocimiento real y efectivo de las comunicaciones por parte de la entidad mercantil destinataria, lo que incidió de modo directo en su capacidad de defensa y tutela judicial efectiva.»

Si se ha considerado que se vulnera la confianza legítima en este caso en que el implicado es un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente, es todavía más evidente en las personas no obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración porque el art. 42.1 LPAC nos dice que «Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria»; mientras que el art. 42.2 del RD 203/2021 regula las consecuencias del acceso a esa notificación electrónica: «Con independencia de que un interesado no esté obligado a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas o de que no haya comunicado que se le practiquen notificaciones por medios electrónicos, su comparecencia voluntaria o la de su representante en la sede electrónica o sede asociada de una Administración, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente o a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y el posterior acceso al contenido de la notificación o el rechazo expreso de esta tendrá plenos efectos jurídicos».

No parece descabellado pensar que una persona que no está obligada legalmente a relacionarse electrónicamente con la Administración ni lo ha elegido voluntariamente, pueda tener la creencia o confianza legítima de que los plazos para recurrir no empezarían hasta que recibiese la notificación en papel, por mucho que se la descargase desde el móvil.

No hay que olvidar que nuestros cerebros se parecen mucho a los de los cazadores recolectores que vagaban por la tierra en pequeños grupos antes de que en el Neolítico se extendiese el uso de la agricultura desde el creciente fértil que dio lugar a las primeras ciudades. Por lo tanto, el metaverso es un lugar extraño que no podemos equiparar sin más al rechazo o aceptación de una notificación en papel que trae un cartero persona.

Porque hay que tener en cuenta que, como nos recordaba esta STS de 17/12/2024 (RC 3605/2023) con cita a la STS de 16/11/2016, el cambio del papel al modo electrónico como medio de notificación no puede suponer en ningún caso una merma de garantías:

«Lo expuesto es aplicable a todas las notificaciones administrativas, cualquiera que sea el medio por el que se realicen, lo que alcanza también a las notificaciones electrónicas, que han de estar revestidas de las mismas garantías, como se encargó de precisar la STS de 16 de noviembre de 2016 (rec. 2841/2015), al afirmar que:

«[...] el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva, en tanto que los actos de notificación "cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes"[ STC 155/1989, de 5 de octubre FJ 2]. (...)

Con carácter general se ha entendido que lo relevante en las notificaciones no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas o haya podido tener conocimiento del acto notificado, en dicho sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2015, rec. cas. 680/2014, puesto que la finalidad constitucional, a la que antes se hacía mención, se manifiesta en que su finalidad material es llevar al conocimiento de sus destinatarios los actos y resoluciones al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva sin indefensión garantizada en el art. 24.1 de la Constitución española (CE), sentencias del Tribunal Constitucional 59/1998, de 16 de marzo o 221/2003, de 15 de diciembre FJ 4, 55/2003, de 24 de marzo FJ 2. (...)

Este es el foco que en definitiva debe alumbrar cualquier lectura que se haga de esta materia, lo que alcanza, sin duda, también a las notificaciones electrónicas».

Por último, creo también que el principio de buena administración y el papel central del ciudadano en nuestro sistema constitucional abonarían la interpretación de considerar la última de las notificaciones como la del inicio de los plazos para el ciudadano.

En el interesante artículo «¿Para que sirve la buena administración? Análisis de la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo» la profesora Ana Belén Gómez Díaz, además de citar y comentar distintas sentencias de la Sala Tercera que aplican ese principio/derecho a una buena administración, citaba el artículo del profesor Juli Ponce Solé (quien más y mejor ha escrito a mi juicio sobre esta cuestión) «El derecho a una buena administración, su exigencia judicial y el privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos. A propósito de la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 1421/2020, de 28 de mayo de 2020, recurso de casación 5751/2017» donde recogía una idea clave «la STS es un paso adecuado en la consolidación de ese nuevo paradigma jurídico que supone la buena administración, el cual coloca, realmente, sin retórica huera, al ciudadano en el centro del derecho público».

El mismo Ponce en su imprescindible «Manual de Fonaments del Dret Administratiu i de la Gestió Pública. Textos legals, materials per practicar, dades empíriques» nos dice que «El debate histórico sobre los intereses generales se ha de resolver hoy en día en favor de la inmanencia: los intereses generales están arraigados en la sociedad, de acuerdo con la definición constitucional que se efectúa del Estado, caracterizarlo como democrático (art. 1.1 CE), propugnando como un valor superior el pluralismo político, en el que la soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE). El Estado no es otra cosa que la institucionalización de la sociedad o comunidad política, del pueblo, de las personas…En consecuencia, el servicio a los intereses generales por la Administración Pública ha de efectuarse de acuerdo con el criterio de “servicio efectivo a los ciudadanos” (art. 3.1.a Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público)…Esta moderna concepción de los intereses generales como inmanentes de los particulares supone, en definitiva, situar al ser humano en el centro del Derecho público y considerar a los ciudadanos sujetos que no objetos pasivos en la determinación de estos».

Según la Constitución, la soberanía nacional corresponde al pueblo español, del que emanan los poderes del Estado (art. 1.2 CE) -esto es, primero es el ciudadano titular del poder y después las instituciones, incluidas las Administraciones públicas- y su dignidad y derechos fundamentales son el fundamento del orden político y la paz social (art. 10 CE); además, las Administraciones Públicas deben de servir con objetividad al interés público y la jurisprudencia ha definido a la Administración como «una organización servicial de la comunidad» (STS 5/02/2025, RC 1390/2024), que no es dueña del procedimiento, sino un mero servidor instrumental del mismo (STS 28/02/2023, RC 4598/2021); aclarando que «el interés general o público pertenece y beneficia a los ciudadanos, no a la Administración como organización servicial que lo gestiona» (STS 23/03/2021, RC 3688/2019).

En este orden de cosas, hacer que se deba de tomar como fecha de inicio del plazo el de la primera de las notificaciones, obviando las dificultades que el «metaverso» comporta, parece contrario al papel central que como titular de la soberanía debe jugar el ciudadano dentro del sistema constitucional y podría vulnerar el principio/derecho de buena administración que, además, como recuerda la STS 3/12/2020 (RC 8332/2019) «la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento».

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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