Los requisitos de las notificaciones postales no se aplican a la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante (STS 24/7/2025)
- Diego Gómez Fernández
- hace 3 horas
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La STS de 24/7/2025 (RC 8535/2021), que ha comentado aquí el maestro Sevach, ha dictado la siguiente doctrina jurisprudencial con relación a los intentos de notificación administrativa realizados por un empleado público:
"Las notificaciones que se efectúan por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, han de ajustarse, además de a los requisitos generales de toda notificación, a las exigencias establecidas en el artículo 42.2 de la misma Ley para la práctica de las notificaciones en papel en el domicilio del interesado, siempre con la finalidad de que no se produzca indefensión y se dote de la mayor efectividad a los derechos del interesado proclamados en el artículo 53 de dicha Ley.
- Los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el artículo 22 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, no son aplicables a las notificaciones por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".
Veremos en primer lugar los antecedentes, después muy brevemente la normativa en discusión y finalizaremos con el resumen de las razones dadas por la sentencia para fijar esta doctrina jurisprudencial.
Los antecedentes
Una entidad dedicada a la formación había solicitado una subvención a la Consejería de Empresa, Empleo y Comercio de la Junta de Andalucía. Mediante resolución de 20/12/2011 se le concedió la subvención por importe de 68.910,00.-€ destinada a cubrir los costes de ejecución de acciones formativas a impartir en dos años.
Durante 2012 y 2013 recibió el 75% de la subvención, quedando condicionado el pago del 25% restante a la presentación de la documentación justificativa.
Una vez que acabaron las actividades formativas, la entidad presentó la cuenta justificativa con informe de auditor de cuentas. Del estudio de las Declaraciones de Gastos y Liquidación de cada curso y del Informe del Auditor se concluía que no estaban justificadas y, consecuentemente, no eran subvencionables determinados gastos.
En función de ello, se dictó una primera resolución en 2015 por la que se modificaba la subvención y se ordenaba la devolución en concepto de liquidación de 43.284,52.-€. Después de aceptar la caducidad del procedimiento, se inicia un nuevo procedimiento y el 21/6/2017 se dicta nueva resolución de reintegro en el mismo sentido.
Dicha notificación se intenta notificar infructuosamente por dos veces en el domicilio de la entidad el mismo día 29 de junio de 2017, a las 10:00 horas y a las 15:15 horas.
La Consejería, sin realizar un nuevo intento de notificación publica en el BOJA de 4/7/2017 y en el BOE de 6/7/2017 dicha notificación.
La entidad, quien afirma haber tenido conocimiento de la resolución publicada el 7/2/2018 presenta el 7/3/2018, dentro del plazo de un mes desde dicha fecha, recurso de reposición contra la misma.
Mediante resolución de 12/3/2018 de la Consejería se acordó inadmitir por extemporáneo dicho recurso de reposición. La entidad interpone contra la misma recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
La STSJ de Andalucía de 24/05/2021 (recurso nº 265/2018) estimó parcialmente el recurso, anuló la resolución impugnada ordenando a la Administración que tuviese por interpuesto en plazo el recurso de reposición y resolviese las cuestiones planteadas por la beneficiaria; pero lo hace razonándolo del modo siguiente:
"En nuestro caso, la página 876 del expediente administrativo revela que la notificación se intentó el día 29/06/2017 a las 10:00 horas, primer intento, y a las 15:15 horas, segundo intento, ambos con resultado infructuoso por "ausencia", habiendo empleado la Administración demandada el medio especial de notificación que autoriza el art. 41.1 b) de la LPACAP (entrega directa por empleado público).
Para la Sala, los antedichos actos de notificación no están viciados de nulidad por cuanto
a) Fueron practicados por dos empleados públicos del Servicio de Formación para el Empleo de Córdoba, esto es, de la propia Administración autora del acto administrativo objeto de notificación, estando debidamente identificados por su nombre y apellidos y con reseña de sus respectivos DNI, quienes seguían instrucciones de la Jefa de Servicio de Formación Profesional para el Empleo de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de Córdoba.
Pese a la parca regulación de la novedosa figura de la notificación por entrega directa mediante empleados públicos de la administración notificante, ningún inconveniente vemos en aplicar analógicamente a los anteriores las presunciones de veracidad y fehaciencia en la distribución, entrega y recepción o rehúse o imposibilidad de entrega de notificaciones de órganos administrativos que dispensa el art. 22.4 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, al personal operador del servicio postal universal (empleados del Servicio de Correos).
Ahora bien, se echa en falta una explicación acerca de que la utilización de este singular medio de comunicación fuese necesaria en ese concreto caso para asegurar la eficacia de la actuación administrativa, máxime cuando las precedentes notificaciones se habían cursado por el Servicio de Correos con éxito relativo.
b) Mediaron dos intentos sucesivos de notificación en horas distintas.
Sin embargo, el acta no consigna, conforme exige el art. 42.2 de la LPACAP para la práctica de las notificaciones en papel, que nadie se hiciera cargo de la notificación, o que los actuantes para mayor garantía de la destinataria dejasen aviso en el buzón o en la puerta del domicilio.
En tal contexto, la excepcional vía edictal a la que acudió la Administración, aun no formalmente opuesta a la norma de especial aplicación, si que merece algún reparo en razón a verse minoradas en perjuicio de la administrada unas garantías adicionales tendentes a asegurar la efectiva recepción del acto administrativo que seguramente hubiese brindado la opción alternativa consistente en la notificación postal ordinaria.
Llegados a este punto, la plenitud de los derechos de defensa y tutela judicial efectiva aconseja resolver el dilema aquí planteado en términos de inclusión, dando por válidas todas las notificaciones practicadas, inclusión hecha de la que tuvo lugar el día 07/02/2018 en que la hoy actora tuvo conocimiento cierto de la resolución de reintegro y pudo combatirlo en vía administrativa mediante la interposición del recurso potestativo de reposición, que, por lo dicho, tiene que reputarse tempestivamente promovido, procediendo anular la resolución inadmitiéndolo a trámite".
Contra dicha sentencia la Junta de Andalucía preparó recurso de casación que fue admitido a trámite mediante el ATS de 11/05/2022 en el que se acordó:
"2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si las notificaciones que se efectúan por el medio previsto en el art. 41.1.b) de la Ley 39/2015, esto es, por entrega directa mediante empleados públicos de la Administración notificante, han de ajustarse a las exigencias previstas en el art. 42.2 de la misma Ley 39/2015, relativo a las notificaciones que se practican en papel, y si procede aplicar los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el art. 22 de la ley 43/2000, de 30 de diciembre, a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 22 de la ley 43/2000, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, y los artículos 41.1.b) y 42.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".
La normativa sobre notificaciones en discusión
Los apartados 1º y 6º del art. 41 LPAC, después de proclamar la preferencia del modo electrónico de notificación y obligado para aquéllos citados en el art. 14 LPAC, contemplan, por una parte la posibilidad de que la notificación se pueda llevar a cabo por empleado público de la Administración notificante y, por otra parte, que el interesado, con independencia de que la notificación se lleve a cabo en papel o por medios electrónicos, pueda indicar un móvil y un correo electrónico para que le sean enviados los avisos electrónicos a través de los cuáles sepa que tiene a su disposición la notificación:
"Artículo 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones.
1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones (...)
6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida."
Los apartados 1° y 2º del art. 42 LPAC "Práctica de las notificaciones en papel" establece los requisitos específicos para la eficacia de las notificaciones practicadas por este medio no electrónico, "el papel", diciéndonos que:
"1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.
2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44".
Dicho art. 44 LPAC que regula la notificación infructuosa nos dice a su vez que:
"Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».
Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado»".
Abriendo un paréntesis, hay que recordar que en base a la posibilidad prevista en el citado art. 42.1 LPAC si un no obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración accede voluntariamente a la notificación electrónica se le da por notificado, tal y como se deduce de la LPAC y se indica en el art. 42.2 del RD 203/2021, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos:
"2. Con independencia de que un interesado no esté obligado a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas o de que no haya comunicado que se le practiquen notificaciones por medios electrónicos, su comparecencia voluntaria o la de su representante en la sede electrónica o sede asociada de una Administración, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente o a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y el posterior acceso al contenido de la notificación o el rechazo
expreso de esta tendrá plenos efectos jurídicos".
Cierro el paréntesis y continuamos con las notificaciones postales.
En cuanto a la práctica de las notificaciones por medios postales, el art. 42 del RD 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales que estaba en vigor en el momento en que se produjeron los hechos que dan lugar a la sentencia comentada decía que:
"1. Si intentada la notificación en el domicilio del interesado, nadie pudiera hacerse cargo de la misma, se hará constar este extremo en la documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la misma, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
2. Si practicado el segundo intento, éste resultase infructuoso por la misma causa consignada en el párrafo anterior o bien por el conocimiento sobrevenido de alguna de las previstas en el artículo siguiente, se consignará dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento.
3. Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal deberá depositar en lista las notificaciones, durante el plazo máximo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho aviso tendrá carácter ordinario.
4. Si estando en el domicilio la persona que pueda recibir la notificación, se niega a aceptarla y a manifestar por escrito dicha circunstancia con su firma, identificación y fecha en la documentación del empleado del operador postal, se entenderá que no quiere hacerse cargo de la misma, haciéndose constar este extremo en la expresada documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la misma, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
5. Si practicado el segundo intento, éste resultase infructuoso por la misma causa consignada en el párrafo anterior o bien por el conocimiento sobrevenido de alguna de las previstas en el artículo siguiente, se consignará dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento. A partir de este momento, dicha notificación tendrá el mismo tratamiento que las que hubieren sido rehusadas o rechazadas.
6. En todos los supuestos previstos en los párrafos anteriores, el empleado del operador postal deberá hacer constar su firma y número de identificación en el aviso de recibo que, en su caso, acompañe a la notificación y en el aviso de llegada si el mismo procede".
El art. 22 de la Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal recoge los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal diciendo que:
"1. La prestación del servicio postal universal así como las relaciones de los usuarios con el operador designado, se regirán por los principios de equidad, no discriminación, continuidad, buena fe, y adaptación a las necesidades de los usuarios.
A estos efectos se entenderá por:
a) Equidad: ofrecer a los usuarios que estén en condiciones similares el mismo tratamiento y prestaciones idénticas.
b) No discriminación: prestar el servicio sin diferenciación de ningún tipo entre los usuarios que se encuentren en condiciones análogas, especialmente las derivadas de consideraciones políticas, religiosas, raciales, sexuales, culturales o ideológicas o de discapacidad.
c) Continuidad: no interrumpir ni suspender el servicio, salvo en casos de fuerza mayor y previa comunicación a la Comisión Nacional del Sector Postal, que podrá denegarla.
(...)
4. La actuación del operador designado gozará de la presunción de veracidad y fehaciencia en la distribución, entrega y recepción o rehúse o imposibilidad de entrega de notificaciones de órganos administrativos y judiciales, tanto las realizadas por medios físicos, como telemáticos, y sin perjuicio de la aplicación, a los distintos supuestos de notificación, de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Las notificaciones practicadas por los demás operadores postales surtirán efecto de acuerdo con las normas de derecho común y se practicarán de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (...)"
En su art. 1 esta Ley 43/2010 nos dice que:
"Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación de la ley.
1. El objeto de la presente ley es la regulación de los servicios postales con el fin de garantizar la prestación del servicio postal universal, de satisfacer las necesidades de comunicación postal dentro de España y de España con el extranjero, y de asegurar la libre competencia en el sector en condiciones adecuadas de calidad, eficacia, eficiencia y pleno respeto de los derechos de los usuarios y de los operadores postales y sus trabajadores.
2. Todos los usuarios remitentes o destinatarios de envíos postales tienen derecho a un servicio postal universal de calidad y a precios asequibles, conforme a la normativa europea y nacional de aplicación.
3. Se regirán por lo dispuesto en esta ley:
a) Los servicios de recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de envíos postales (...)".
Recordar por último que el RD 437/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido por la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal ha sustituido al RD 1829/1999.
El nuevo RD 437/2024 en su art. 30 se remite a la LPAC en cuanto al plazo y a la forma de llevar a cabo las notificaciones administrativas por vía postal; mientras que en su art. 23, ante las entregas infructuosas por parte del cartero, sigue exigiendo dejar a disposición del destinatario el aviso de llegada de Correos para saber que le están intentando haciendo llegar una notificación:
"Artículo 30. Entrega de notificaciones administrativas o judiciales.
Los requisitos de la entrega de notificaciones, en cuanto a plazo y forma, deberán adaptarse a las exigencias de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como a lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la normativa procesal de aplicación por Juzgados y Tribunales".
"Artículo 23. Avisos de llegada.
Cuando los envíos postales no puedan ser entregados en el domicilio se comunicará esta circunstancia al destinatario mediante un aviso de llegada que se depositará en el casillero domiciliario en el momento del intento de entrega fallida. En los avisos de llegada deberá constar, además del remitente del envío, la dirección de la oficina, el horario y el plazo de permanencia en la misma para su retirada.
El aviso de llegada en casillero podrá ser sustituido, si así lo acuerdan las partes, por la comunicación al destinatario, por cualquier medio electrónico pactado, de la puesta a disposición del envío".
La solución a las cuestiones planteadas dada por la sentencia comentada
La primera de las cuestiones planteadas por el auto de admisión era si a las notificaciones realizadas por empleado público se le aplican también los requisitos para las notificaciones en papel del art. 42.2 LAPC; contesta que sí por las siguientes razones:
"...a tenor del auto de admisión de este recurso de casación, interesa que nos centremos en los modos por los que se realizan las notificaciones que, en principio, pueden ser muy diversos, de ahí que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, autorizaba su práctica "por cualquier medio", siempre que el mismo permitiera "tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado"(artículo 59.1).
Esta amplitud en cuanto a los mecanismos utilizables para que el interesado conozca una actuación administrativa no ha sido seguida por la LPAC, que, frente al amplio abanico permitido por la norma anterior, ha optado por que las notificaciones se practiquen "preferentemente por medios electrónicos", aunque previendo la posibilidad de utilizar "medios no electrónicos" en algunos supuestos, entre los que figura "la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante" (artículo 41.1), además de enunciar varias excepciones (artículo 41.2).
Las anteriores reglas se recogen en la LPAC como "condiciones generales para la práctica de las notificaciones" y no impiden que, a continuación, establezca requisitos específicos para la práctica de las notificaciones según que se realicen en papel (artículo 42) o a través de medios electrónicos (artículo 43) que enlazan con el doble carácter de las notificaciones como derecho y como garantía.
Conjugando lo que acabamos de exponer, resulta que las notificaciones de los actos administrativos han de realizarse, preferentemente, por medios electrónicos, existiendo algunas excepciones en las que cabe la notificación en papel, en cuyo caso pueden advertirse, a su vez, varias formas, como las expresamente mencionadas en la LPAC, a saber, con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado en la oficina correspondiente o, la que ahora interesa, de entrega directa por un empleado público.
Por tanto, la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante es una modalidad de la notificación en papel, sin que pueda ser de otro modo, ya que "entregar" significa "Poner en manos o en poder de otro [...] algo" (1ª. acepción en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia) y ese "algo" es, en lo que aquí afecta, la resolución o el acto administrativo que ha de ponerse en conocimiento del interesado.
Luego si la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante es una modalidad de notificación en papel, está sujeta, además de a los requisitos generales que resultan del artículo 41.1 de la LPAC, a los específicos del artículo 42 de la misma LPAC, que se precisan, en el apartado 2 de dicho artículo, para "cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado", previendo la posibilidad de que éste no se halle presente en el momento de entrega de la notificación, pues, ante tal contingencia se dispone: en primer lugar, la entrega a otra persona que se encuentre en el domicilio y reúna varias características; en segundo lugar, que si nadie se hiciera cargo de la notificación, se haga constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, repitiendo el intento "por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes", debiendo observarse un margen horario entre el primer y el segundo intento."
Sobre si los intentos que hay que realizar para entender cumplida la obligación de dictar resolución y notificarla dentro del plazo máximo son uno o dos y así evitar que en los procedimientos iniciados de oficio en que la Administración ejercite potestades sancionadores o en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se produzca la caducidad (art. 25.1.b LPAC), en la STS de 21/05/2022 que comenté aquí se reiteró la jurisprudencia anterior que había señalado (con alguna sentencia en contra que había comentado también aquí) que el número correcto de intentos debe ser el de dos.
Volviendo a la sentencia comentada, entra a resolver la segunda de las cuestiones planteadas por el auto de admisión: si son de aplicación los principios y requisitos previstos en la Ley 43/2010 del servicio postal universal y por ende, si hay obligación de dejar el aviso de llegada previsto en la normativa postal como decía la sentencia de la Sala andaluza.
Hay que recordar que en las notificaciones administrativas realizadas por el servicio de correos no hay ninguna duda de que se debe de dejar dicho aviso postal, tal y como hemos podido ver en la normativa antes citada y como ha declarado el Tribunal Supremo con anterioridad en las sentencias comentadas en las siguientes entradas:
Sin embargo, respecto a las notificaciones realizadas por empleado público de la Administración notificante, la sentencia comentada, como hemos visto al inicio, niega que le sean de aplicación esos principios y requisitos de las notificaciones postales y, por ende, concluye que no es necesario que los empleados públicos notificadores dejen un aviso para comunicar que han intentado la notificación en base a las siguientes razones:
"...debemos comenzar fijándonos en el objeto y en el ámbito de aplicación de la Ley 43/2010, en el sentido de que su objeto es "la regulación de los servicios postales" y de que rige, entre otros servicios, para los de "recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de envíos postales", por lo que, ya de entrada, podemos excluir que sus disposiciones sean aplicables a las notificaciones por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
En efecto, por un lado, la aplicación de la Ley 43/2010 a unos supuestos que no están expresamente incluidos en su objeto ni en su ámbito de aplicación, tal y como se enuncian en el artículo 1, cabría por analogía o subsidiariedad, pero sucede que la LPAC, en lo que ahora interesa y sin perjuicio de alguna remisión reglamentaria -como la del artículo 41.1, quinto párrafo-, regula de forma completa las notificaciones, sin que prevea acudir supletoriamente a otras normas ajenas al procedimiento administrativo. Es más, si nos fijamos bien, los requisitos del artículo 42.2 de la LCAP -similares a los que ya establecía el artículo 59.2 de la Ley 30/1992, citada, tras la modificación llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero- se compadecen con algunos de los previstos en el artículo 42 del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, no teniendo mucho sentido que se consideren aplicables disposiciones sobre el servicio postal universal y que, por ejemplo, se reitere en la LPAC y en el Reglamento citado la necesidad de que, cuando deba realizarse un segundo intento de notificación, digan ambas disposiciones normativas que dicho intento deba tener lugar "en una hora distinta dentro de los tres días siguientes", evidenciando lo que se acaba de exponer.
Por otro lado, los principios y los requisitos de la prestación del servicio postal universal que se proclaman en el artículo 22 de la Ley 43/2010 tienen también un entorno de aplicación limitado por el objeto y el ámbito de la propia Ley, antes referidos, proyectándose sobre las actuaciones de ese servicio, que goza de unas características propias y diferentes de las notificaciones de que ahora se trata, efectuadas por un personal que tampoco es equiparable a los empleados públicos de la Administración notificante y rodeadas de unas garantías diferentes de las previstas para la práctica de la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, sin que, por tanto, puedan equipararse a efectos normativos unas actuaciones y otras. A lo anterior hay que añadir que, según hemos dicho, el desarrollo de la práctica de las notificaciones con dos intentos de entrega se encuentra en el artículo 42 del Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, no en la propia Ley.
Cuestión distinta sería la posible aplicación a las notificaciones por entrega directa de empleados públicos de la Administración notificante de otros principios generales del Derecho, como podría ser el de equivalencia de garantías, cuyo examen excede del presente recurso de casación.
En consecuencia, no procede aplicar los principios y los requisitos de la prestación del servicio postal universal legalmente proclamados a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, que reúnen unas peculiaridades propias y se sitúan en un ámbito notoriamente diferente".
Por último, la sentencia comentada, después de fijar la jurisprudencia que hemos visto al inicio, resuelve el caso concreto confirmando la sentencia de instancia por la ineficacia de la notificación edictal pero por razones distintas; la sentencia aclara que la Sala andaluza, en lugar de por lo que hemos visto, tendría que haber considerado ineficaz la notificación edictal porque el segundo intento de notificación no se realizó dentro de los tres días siguientes como obliga el art. 42.2 LPAC, sino el mismo día lo que impide considerar a la notificación infructuosa y acudir a la publicación edictal del art. 44 LPAC:
"Hay que advertir que, cuando la LPAC dispone que el segundo intento se repita "en una hora distinta dentro de los tres días siguientes", no está autorizando que los dos intentos se efectúen el mismo día, por más que se respete el margen temporal horario y pese a la, en cierto modo equívoca, exigencia de que se deje "en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación", pues "los tres días siguientes" no incluyen el primero -los "siguientes", es decir los ulteriores, los posteriores, son el segundo, el tercero y el cuarto-, lo que se compadece plenamente con la finalidad perseguida por esta regulación, tratándose de un requisito que podemos calificar de "sustancial" -en palabras de la sentencia de 11 de abril de 2019 (recurso de casación 2112/2017)-.
Por tanto, la notificación practicada por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante no respetó el requisito temporal indicado, al efectuarse los dos intentos en el mismo día, por lo que no podía calificarse de infructuosa a los efectos de acudir a la notificación por anuncios del artículo 44 de la LPAC, debiendo llegarse a la misma conclusión a la que, no sin cierta falta de claridad y por otro motivo, llega la Sala de instancia de entender que el recurso potestativo de reposición debió "reputarse tempestivamente promovido, procediendo anular la resolución inadmitiéndolo a trámite", sin que sea procedente ni necesario analizar otras cuestiones en este recurso de casación."
Una reflexión final con relación al aviso
Sabemos que para aquellos casos en los que el interesado hubiese facilitado a la Administración un dispositivo móvil y/o un correo electrónico, con independencia del modo de notificación empleado, en papel o electrónico (art. 41.6 LPAC) la Administración sí estaría obligada a enviar el aviso electrónico de los apartados 1º y 6º del art. 41 LPAC y art. 43 del RD 203/2021.
Lo único que se exige al interesado es que el correo y/o dispositivo móvil que faciliten estén operativos, tal y como dice el art. 43.1 del RD 203/2021: "El aviso regulado en este apartado sólo se practicará en caso de que el interesado o su representante hayan comunicado a la Administración un dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico al efecto...El interesado se hace responsable, por la comunicación a la Administración, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente, de que dispone de acceso al dispositivo o dirección de correo electrónico designados. En caso de que dejen de estar operativos o pierda la posibilidad de acceso, el interesado está obligado a comunicar a la Administración que no se realice el aviso en tales medios. El incumplimiento de esta obligación por parte del interesado no conllevará responsabilidad alguna para la Administración por los avisos efectuados a dichos medios no operativos.".
Sobre las consecuencias de la falta de envío del aviso electrónico les dejo aquí estas entradas:
Ya hemos visto que la sentencia comentada declara no aplicables a las notificaciones realizadas por un empleado público de la Administración notificante los requisitos de las notificaciones postales, incluido el aviso postal. Si no existe este aviso postal y la persona no ha facilitado un correo y/o un móvil para el envío del aviso electrónico, no sabrán que hay un empleado de la Administración que les está intentando notificar algo. Para evitarlo existe esa opción de facilitar un correo y/o móvil para el aviso electrónico.
Ahora bien, en los casos de personas mayores o sin recursos y/o competencias digitales que no lo tengan o sepan/puedan usarlo, esa diferencia ¿no resulta discriminatoria?
De hecho, la sentencia comentada apunta algo en este sentido cuando dice que "Cuestión distinta sería la posible aplicación a las notificaciones por entrega directa de empleados públicos de la Administración notificante de otros principios generales del Derecho, como podría ser el de equivalencia de garantías, cuyo examen excede del presente recurso de casación.".
A mi juicio, esa actuación podría vulnerar los arts. 9.2, 10 y 14 CE, los arts. 14 y 1 del Protocolo n° 12 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los arts. 2, 4, 25, 28, 30 y 33, entre otros, de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.
A este respecto, la Carta de Derechos digitales nos dice que "Se promoverá que en los procesos de transformación digital, el desarrollo y el uso de la tecnología digital, así como cualquier proceso de investigación científica y técnica relacionado con ellos o que los utilice instrumentalmente, se tenga presente la exigencia de garantizar la dignidad humana, los derechos fundamentales, la no discriminación, el libre desarrollo de la personalidad y orientarse al logro del bien común" (art. I.3) o que "El derecho y el principio a la igualdad inherente a las personas será aplicable en los entornos digitales, incluyendo la no discriminación y la no exclusión" (art. VIII.1).
Aunque la Carta es soft law no hay que olvidar que, como explica el profesor José Mª Rodríguez de Santiago en su imprescindible "Sistema de fuentes del derecho administrativo. La dirección de la Administración a través del derecho", «estos criterios de actuación, sin embargo, pueden integrarse en el supuesto de hecho de otras reglas del ordenamiento jurídico o desencadenar la aplicación de diversos principios de éste. Dicho brevemente, los criterios de soft law pueden convertirse en hard law a través de su interacción (por remisión, por concreción, por integración, etc.) con otras normas del ordenamiento.».
Por todo ello, para evitar la discriminación de esas personas y, en general, por ser beneficioso para toda la ciudadanía, sería aconsejable que para las notificaciones realizadas por entrega directa de un empleado público de la Administración se exigiese dejar un aviso como en las postales.
De este modo, se incrementarían al mismo tiempo la eficacia administrativa, al facilitar que la notificación llegue cuanto antes al interesado y las garantías de éste, al evitar que los dos intentos de notificación realizados que el ciudadano desconoce, permitan considerar a la notificación como infructuosa (art. 44 LPAC) y que se le pueda dar por notificado con la mera publicación en el B.O.E.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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