ES

DE

JUSTICIA

BLOG DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

PREMIOS_BLOS_DE_ORO_JURÍDICO_2019.png

¡Ya estás suscrito!

  • Diego Gómez Fernández

Novedades jurisprudenciales sobre la revisión de oficio del art. 106 LPAC


Las SSTS de 1/02/2021 (RC 3290/2019. ECLI:ES:TS:2021:273), 28/01/2021 (RC 3734/2019 ECLI:ES:TS:2021:272) y 1/12/2020 (RC 3857/2019. ECLI:ES:TS:2020:4193) fijan doctrina jurisprudencial muy interesante sobre la revisión de oficio del art. 106 LPAC, de cuyo procedimiento me ocupé aquí.


La STS de 1/12/2020 fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:


“i) el art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no otorga legitimación a los interesados para ejercer una acción de nulidad dirigida a obtener la declaración de revisión de oficio de disposiciones generales; 

ii) en un caso como el que examinamos, en que la Administración inadmite la revisión de oficio de actos administrativos, por haber rechazado en el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, la estimación del recurso contencioso-administrativo contra dicha decisión de inadmisión no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribunal podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecerlos derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea;

iii) los límites que a la revisión de actos nulos de pleno Derecho impone el artículo 110 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común, se refieren únicamente a la declaración de nulidad propiamente dicha y no autorizan a conservar efectos de actos cuya nulidad ha sido correctamente declarada”.

Las SSTS de 28/01 y 1/02/2021 añaden:


..que los actos administrativos consentidos, por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

La respuesta a la segunda pregunta ha de ser que los efectos de la declaración de nulidad han de operar desde el momento en que se dictó la resolución que la padece, sin perjuicio de los límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los sentados por el apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales”

Una vez que hemos visto qué doctrina jurisprudencial se ha sentado en estas importantes sentencias, veremos algunas cuestiones interesantes que se derivan de ella.

¿Podría el ciudadano instar la revisión de oficio del reglamento que considera nulo?


Es la primera de las cuestiones sobre las que la STS de 1/12/2020 fija doctrina jurisprudencial que hemos visto antes señalando que el ciudadano no tiene acción para poder exigir a la Administración que revise de oficio un Reglamento al amparo del art. 106.2 LPAC, reiterando jurisprudencia anterior:


En nuestra sentencia de 15 de julio de 2011 (rec. cont.-advo. 508/2009 - ES:TS:2011:5222) declaramos, reiterando anterior doctrina jurisprudencial, lo siguiente: "La revisión de oficio contra disposiciones administrativas, como señalamos en la reciente Sentencia de 17 de junio de 2011 (recurso de casación nº3397/2007), se encuentra reconocida en el citado artículo 102, apartado 2, al solventar algunas dudas que la redacción anterior a la reforma por Ley 4/1999 suscitaba al respecto. Ahora bien, esa revisión de oficio contra reglamentos tiene, por lo que hace al caso, una limitación subjetiva esencial y es que únicamente puede iniciarse de oficio por la Administración. De modo que los particulares no están legitimados para instar tal revisión, porque han sido excluidos de esa "acción de nulidad", como se califica a este remedio administrativo en la exposición de motivos de la citada Ley 4/1999".

En definitiva, la acción de nulidad contra las normas reglamentarias (artículo 102.2 de la Ley 30/1992) no puede ser instada por los particulares interesados, a diferencia de la revisión contra los actos administrativos nulos (artículo 102.1 de la misma Ley) que puede obedecer a la iniciativa de la propia Administración o a solicitud del interesado. Resulta significativo a estos efectos comparar ambos apartados, para apreciar que se ha excluido del apartado 2 del citado artículo 102 toda referencia a "instancia de parte"

Y la razón de esto la explica la STS de 28/12/2006 (RC 4836/2003): No existe acción para pedir la nulidad de un reglamento (de manera parecida a la prohibición del recurso administrativo contra reglamentos del art. 112.2 LPAC) porque los particulares pueden impugnar indirectamente el reglamento en vía judicial impugnando directamente un acto dictado en su aplicación al amparo del art. 26 LJCA:


Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho.

La consecuencia de no poder revisar de oficio un reglamento es que hay que comprobar si los propios actos dictados en su aplicación son de por sí nulos de pleno derecho como explica la STS de 1/12/2020:


“La resolución de la pretensión de revisión de los actos firmes debe hacerse con un planteamiento específico de los vicios de nulidad de pleno derecho que pudieran concurrir en los actos administrativos, y no como una consecuencia de una inviable declaración de nulidad de pleno derecho de la disposición general. 
En efecto, el art. 37 de la LPAC, declara, aunque en un emplazamiento sistemático distinto al capítulo dedicado al dela invalidez de los actos, dispone que: "37. [...] 2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47". En este caso, ya lo hemos dicho, la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de los actos aplicativos no puede venir por el efecto arrastre de la nulidad de la disposición general aplicada, porque no cabe un pronunciamiento respecto a la misma, y aún en el caso de llegar por el cauce de una revisión de oficio de la disposición general acordada por la propia Administración en aplicación el art. 106.2 LPAC, se mantendría vigente el mandato del art. 106.4 de la LPAC, que dispone la conservación de los actos firmes aplicativos en los siguientes términos: "[...] 4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma [...]".
Es decir, el legislador establece, también para la revisión de las disposiciones generales por causa de nulidad, el límite de sus efectos sobre los actos aplicativos que hayan alcanzado firmeza, como es el caso, lo que en definitiva, responde al mismo principio que proclama el art. 73 de la LJCA. 
Por tanto, para alcanzar el pronunciamiento de revisión de oficio de los actos aplicativos del Decreto 62/2007 hay que determinar si en estos actos aplicativos existe, de forma autónoma, un vicio de nulidad de pleno derecho. 

Ahora bien, aun no habiéndose impugnado indirectamente el reglamento ¿podría el Juez desconocer un reglamento no declarado nulo y estimar la revisión de oficio de los actos dictados en su aplicación?


Sí, siempre que infrinja el principio de jerarquía normativa o el principio de primacía del derecho de la UE, como explica la STS de 1/12/2020:


En el primer sentido, la Ley Orgánica 6/1/85, del Poder Judicial (LOPJ), dispone que los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa (art. 6 de la LOPJ).
Con respecto al Derecho de la Unión Europea, los Jueces y Tribunales actúan con sometimiento al conjunto del ordenamiento jurídico, incluido el Derecho Comunitario, que, en virtud del principio de primacía, desplaza y hace inaplicables aquellas disposiciones normativas del derecho interno que sean contrarias al derecho dela Unión Europea. Así lo ha declarado una reiterada jurisprudencia del TJUE que, ya desde la sentencia Costa contra Enel, de 15 de julio de 1964, proclama el principio de primacía como un principio consustancial para la efectividad del derecho de la Unión Europea.
Las normas jurídicas del ordenamiento jurídico de la Unión Europea se integran en los sistemas jurídicos delos Estados miembros, que están obligados a respetarlo. Al servicio de esta finalidad, se sitúa el principio de primacía sobre los Derechos nacionales. En consecuencia, si una norma nacional es contraria a una disposición de Derecho europeo, las autoridades de los Estados miembros deben inaplicar el Derecho nacional para aplicar la disposición europea. El Derecho nacional no se anula ni deroga, pero su carácter obligatorio queda desplazado

En el caso resuelto por la STS de 1/12/2020 precisamente pese a no haberse podido estimar la solicitud de declaración de nulidad del reglamento por no haber sido impugnado indirectamente en vía judicial al amparo del art. 26 LJCA, sino sólo haber pedido su revisión en vía administrativa ex art. 106.2 LPAC lo que no es posible como hemos visto, se llega a la misma solución al inaplicar un Reglamento en base al que se dictaron los actos cuya revisión de oficio se pretendía porque eran contrarios al principio de jerarquía normativa y al principio de primacía del derecho de la UE:


“…una norma como la indicada, que introduce un factor de discriminación contrario al principio de igualdad garantizado constitucionalmente (art. 14 CE), en tanto que carece de toda justificación razonable, no podrá ser tomada en consideración como soporte normativo de los actos cuya revisión se pretende. Más aún, desde el punto de vista de la aplicación del Derecho europeo, queda desplazada de aplicación en tanto se opone a la cláusula de no discriminación prevista en la cláusula 4,1 de la Directiva 1999/70, que por ser una norma incondicional y suficientemente precisa (autos del TJUE de 22 de marzo de 2018, C-315/17, apartado 77 y de 21 de septiembre de 2016, apartado 59 y jurisprudencia citada), puede ser invocada por los particulares ante el Juez nacional y reclamar su efectividad frente al Estado. 
Por tanto, los actos de convocatoria y resolución de reconocimiento de grado de carrera profesional adolecen de una causa de nulidad de pleno derecho, ex art. 47.1.a) de la LPAC, y, adicionalmente, vulneran una norma de Derecho europeo, incondicional y de contenido suficientemente preciso (cláusula 4.1 de la Directiva 1999/70), lo que constituye otro motivo de invalidez.

Esa nulidad no declarada del reglamento ¿nos exime de solicitar la revisión de oficio de los actos dictados en su aplicación para poder desconocer su contenido?


No, tal y como explican las SSTS de 28/01/2021 y 1/02/2021:


La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha quiere que digamos que el Sr. Rodrigo debió servirse del procedimiento de revisión de oficio para obtener lo que no niega que le corresponde y que el derecho que se le debe reconocer se proyecta hacia el futuro, entendiendo por tal el posterior a la reclamación del Sr. Rodrigo o, subsidiariamente, a la firmeza de la sentencia que consolida la jurisprudencia a la que hemos aludido. 
Se trata exactamente de lo mismo que se plantea en el recurso de casación núm. 3734/2019, también interpuesto por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, cuya deliberación se ha terminado al mismo tiempo que la de éste. Pues bien, al igual que decimos en la sentencia 103/2021, de 28 de enero (rec. cas. 3734/2019), y en nuestra sentencia núm. 1636/20202, de 1 de diciembre (rec. cas. núm. 3857/2019), la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista ahora por el artículo 106 de la Ley 39/2015 y antes, por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Y en base a ello fijan la doctrina jurisprudencial a la que hemos hecho referencia antes:


..que los actos administrativos consentidos, por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común”.

¿Cuál sería la forma de realizar esa solicitud?


Nos hablaba de esto la STS de 24/02/2021 que comenté aquí:


"...que las solicitudes de revisión de oficio han de contener con claridad la invocación de una causa concreta de nulidad de las establecidas legalmente, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio".

Teniendo en cuenta cómo resuelven el caso concreto las SSTS de 28/01/2021 y 1/02/2021 que consideran que la puesta a disposición por el solicitante de los hechos constitutivos de la nulidad es suficiente para que la Administración deba considerar el escrito como una solicitud de revisión de oficio, creo que la Sala Tercera debería reflexionar sobre la conveniencia de reconsiderar los exigentes requisitos fijados en esta STS de 24/02/20201 a la luz de los principios antiformalista y de buena Administración que rigen en el procedimiento administrativo.


¿Y el mero transcurso del tiempo sin haber recurrido el acto permitiría aplicar la excepción del art. 110 LPAC?


No, como bien nos explica la STS de 1/12/2020 que es muy didáctica a estos efectos.


Empieza recordándonos cuál es la finalidad de los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos del art. 106 LPAC:


Como hemos expuesto en reiterada jurisprudencia de nuestra Sala, de la que cabe citar la sentencia 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015), la finalidad que está llamada a cumplir la revisión de los actos nulos, prevista en el art. 102 de la LPAC, es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen algunos actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias, en equilibrio con la seguridad jurídica, evitando que una situación afectada por el grado de invalidez más grave, quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio tan relevante".

Pero esa posibilidad de pedir la revisión de oficio de un acto “en cualquier momento” como dice el art. 106.1 LPAC queda limitada por un lado “a los supuestos particularmente graves y evidentes” (de ahí la necesaria interpretación restrictiva sobre su concurrencia -entre otras STS 27.11.2015, RC 1686/2014-) y, por otro lado, que no nos encontremos con alguno de los supuestos previstos en la cláusula de cierre de cierre del art. 110 LPAC de la que hablé aquí y sobre la que la sentencia dice lo siguiente:


“Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales, al disponer que "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho delos particulares o a las leyes".
En definitiva, si de un lado en el art. 106.2 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores”

Pero a continuación puntualiza algo importante: Para aplicar esta excepción no basta con que haya transcurrido el tiempo (en este caso 8 años) o alguna de las circunstancias del art. 110 LPAC. Es necesario algo más:


la correcta aplicación del art. 110 de la LPAC exige dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro, el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.

Añade también una perla más respecto a la interpretación a estos efectos de la referencia a la prescripción de acciones como el primero de los presupuestos para poder aplicar el art. 110 LPAC cuando dice respecto a esta prescripción de acciones “…que no hay que confundir(la) con el límite de los efectos económicos en el reconocimiento derivado de la revi