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  • Diego Gómez Fernández

Más sobre la caducidad del procedimiento administrativo

Actualizado: ene 27

El B.O.E. del 6.01.2020 nos trajo como regalo la STC 157/2019 de 28 de noviembre que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad sobre las competencias autonómicas en la regulación de la caducidad del procedimiento administrativo imputable a la Administración, lo que una vez más nos sirve de excusa para hablar de esta interesante institución y para citar y comentar sucintamente algunas de las últimas e interesantes resoluciones judiciales del Tribunal Supremo que tienen por objeto este tipo de caducidad.

1. La regulación en la Ley 39/15 de la caducidad del procedimiento administrativo incoado de oficio por causa imputable a la Administración


La caducidad del procedimiento incoado de oficio por causa imputable a la Administración se regula hoy en día en los arts. 21.1, 25.1.b) y 95, apartados 3º y 4º de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo.


- El art. 25.1.b) de la Ley 39/15 nos dice que:

“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:


b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.”.


- El art. 21.1 Ley 39/15 después de establecer la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, añade que en los casos de caducidad del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de caducidad, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.


- El art. 95.3 se ocupa de los efectos de la caducidad y la posibilidad de reabrir otro nuevo expediente si no ha prescrito la acción de la Administración diciendo que:


"3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.


En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".


- Y por último, el art. 95.4 habla de una excepción a la aplicación del régimen de caducidad y como tal excepción, sometida a interpretación restrictiva diciendo que:


"4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento".


Sobre esta excepción es interesante la reciente STS de 20.12.2019 (RC 7076/2018) por la aplicación que hace la sentencia de instancia de este art. 95.4 Ley 39/15 (en realidad del art. 92.4 de la Ley 30/1992 de la misma redacción), así como la puntualización que hizo mi ilustre compañero Felipe Chaneta en un brillante comentario en LinkedIn cuando compartí la misma: " El TS ya aclaró, por todas en sentencia de 23-06-2015 (rec. 2879/2013), qué tipo de interés general permite excepcionar la aplicación de la caducidad (ex art. 92.4 Ley 30/92, hoy, 95.4 Ley 39/2015:  «[…]  tiene que ver con la relevancia del asunto para un círculo de personas más amplio que el de los interesados en el concreto procedimiento administrativo; es decir, SE TRATA QUE LA RESOLUCIÓN QUE HAYA DE ADOPTARSE PUEDA SER DE de INTERÉS PARA EL PÚBLICO EN GENERAL o, al menos, PARA UNA FRACCIÓN SIGNIFICATIVA DEL MISMO»".

Dejando de lado esta excepción y volviendo al régimen general de la caducidad, de los artículos antes citados vemos que en los procedimientos que la Administración inicie de oficio en los que se ejercite la potestad sancionadora o de intervención que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen en el ciudadano, el transcurso del plazo máximo que tiene la Administración para notificar la resolución dictada en el procedimiento producirá la caducidad automática del mismo, con los efectos citados, sin perjuicio de que la Administración sigue estando obligada a dictar resolución declarando esa caducidad con indicación como veíamos de los hechos producidos y las normas aplicables.


3. ¿Qué sucede si pese a haberse producido la caducidad del procedimiento, la Administración, aún reconociéndola de facto porque abre un nuevo expediente, no dicta una resolución expresa como es su obligación en el antiguo expediente reconociendo expresamente que se ha producido esa caducidad?


Esta interesante cuestión será resuelta por el Tribunal Supremo en un futuro cercano, puesto que mediante ATS de 7.11.2019 (RC 4279/2019) ha admitido a trámite un recurso de casación en el que, aunque referido en concreto al procedimiento de reintegro de subvenciones del art. 42 de la Ley General de Subvenciones, tendrá sin duda una trascendencia expansiva para el resto de procedimientos administrativos incoados de oficio sancionadores o de gravamen de todas las Administraciones Públicas.


En este recurso se dirimirá si la no declaración expresa de la caducidad automática ya producida incide en el plazo de caducidad del nuevo expediente que se ha abierto, reconociendo de hecho esa caducidad del antiguo expediente, pero sin declararla formalmente o si bien nos encontramos ante una mera irregularidad formal no invalidante. En este ATS se explica el debate jurídico que la Sala 3ª resolverá:


"La sentencia contra la que se prepara el recurso de casación, en lo que aquí se va a considerar relevante, entiende que si bien las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción, la caducidad del procedimiento no afecta al derecho sustantivo, que podrá ejercitarse en un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción, y la falta de declaración expresa de caducidad es una irregularidad formal irrelevante, pues no es un requisito esencial en la regulación legal, ni produce indefensión.


Por el contrario, la entidad recurrente sostiene en su preparación que, conforme a los artículos 42.1 y 87.1 de la Ley 30/92, aplicable al procedimiento ratione temporis, la Administración estaba obligada a dictar resolución expresa declarando la caducidad del primer procedimiento y el archivo de las actuaciones, y solo a partir de ese momento estaría habilitada para incoar un nuevo procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 92.3 del mismo texto legal, de manera que la no declaración expresa de la caducidad del primer procedimiento determina la nulidad de pleno derecho del segundo procedimiento de reintegro incoado".


Estaremos atentos a cómo se resuelve.


4. ¿Qué sucede si la Administración ni siquiera reconoce de hecho esa caducidad, sino que la ignora y dicta igualmente resolución en el procedimiento automáticamente caducado como si nada hubiese pasado?


Pues que incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho tal y como explicábamos en las entradas " ¿La caducidad del procedimiento es un vicio de anulabilidad? Malamente..." y "La caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad".


Haciendo un paréntesis para dar de comer al ego (complicado prescindir de él si lo llevas en el nombre como es mi caso), decir que me halaga mucho que esta última entrada se encuentre entre los 6 artículos más vistos en el año 2019 en el Consultor de los Ayuntamientos; pero sobre todo es un honor compartirlo con los brillantes artículos de Ana Mª Barrachina Andrés, Conchi Campos y José Manuel Martínez Fernández. Enhorabuena a los tres!; aunque si José Manuel me lo permite, estoy especialmente contento por Ana y Conchi que, además de ser grandes juristas, son miembros destacados de la Asociación de mujeres del sector público donde al lado de otras grandes mujeres, servidoras públicas, ayudan a promover la necesaria igualdad en el acceso y en el ejercicio de los puestos de responsabilidad, dirección y gestión del sector público y a promover una mayor y necesaria visibilidad del papel de las profesionales del sector público, así como la presencia paritaria de la mujer en los foros y espacios de reflexión y debate, jornadas y conferencias, comisiones, etc. donde tantas veces son injustamente olvidadas. Desde aquí todo mi apoyo para que entre tod@s junt@s acabemos con esta sinrazón y discriminación que supone la desigualdad de género.

Cerrando el paréntesis decir que en relación con la condición de la caducidad del procedimiento como vicio de nulidad de pleno derecho es también muy interesante el ATS de 3.12.2019 (RC 4749/2019) en el que se plantea lo siguiente:


"PRIMERO. La Sala de las Palmas de Gran Canarias centra el debate litigioso en sede de apelación en, si es posible declarar la caducidad de un procedimiento, finalizado por resolución firme en vía administrativa y confirmada en sede judicial, en fase de ejecución forzosa. Y responde negativamente, pues no es posible declarar la caducidad de un procedimiento en fase de ejecución, en la que los motivos de impugnación van referidos al alcance y garantías de la propia ejecución, y en la que no es posible reproducir el debate sobre irregularidades invalidantes del procedimiento al que puso fin la resolución que se ejecuta. Concluye diciendo que la declaración de caducidad en fase de ejecución carece de cobertura jurídica.


SEGUNDO.- Por su parte, la recurrente invoca el supuesto de interés casacional del art. 88.2 c) LJCA y alega que "la naturaleza jurídica del instituto de la caducidad de un procedimiento de restablecimiento de la legalidad, como cuestión de orden público, trasciende del propio acto administrativo dimanante del procedimiento caducado y se extiende a los que se hayan dictado en ejecución de aquél, dado que la nulidad de pleno derecho que lo vicia, -apreciable de oficio-, necesariamente afecta a los actos que sean consecuencia del recaído en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad caducado, habilitando la impugnación de las Resoluciones recaídas en ejecución de las ordenes de restablecimiento del orden jurídico infringido, invocando la caducidad del procedimiento principal del que dimana la orden de demolición".


La verdad es que este Auto abre cuestiones apasionantes que exceden la extensión de esta entrada. Solamente decir que parece difícil que se permita revisar en ejecución de sentencia el ajuste o contrariedad a derecho de un acto que es cosa juzgada; pero que no parece lo mismo si de lo que se tratase sería de revisar de oficio el acto ya juzgado cuando la caducidad del procedimiento como vicio de nulidad de pleno derecho no hubiese sido alegado con anterioridad.


Puesto que pese a que la jurisprudencia había dicho que no cabe dicha revisión contra actos que son cosa juzgada (STS 17.12.2007, RC 183/2004), en la STS de 18.01.2017 (RC 1469/2015) comentada por el maestro Sevach en "Los cimientos de la cosa juzgada sacudidos por la revisión de oficio" se permite la revisión de oficio cuando la nulidad (que en este caso sería la caducidad del procedimiento) no hubiese sido alegada en el proceso judicial previo. Sevach puntualiza que "Aunque en apariencia el Supremo ha quebrado la cosa juzgada por la revisión de oficio cuando media la nulidad de pleno derecho, hemos de percatarnos de que realmente lo que hace el Supremo es no apreciar tal cosa juzgada material puesto que la sentencia firme no abordó directamente la cuestión de la posible nulidad de pleno derecho de incorporar un criterio no incluido en las bases para determinar los aprobados. Ese es el matiz que, si bien interpreta restrictivamente los confines de la cosa juzgada, salvaguarda el límite clásico respecto de la revisión de oficio".

5. ¿Qué sucede cuando hay varios interesados en el procedimiento administrativo y con unos se respeta el plazo máximo para dictar resolución y notificarla y con otros no? La caducidad de unos, ¿aprovecha a los otros?


El Tribunal Supremo, al menos en esta STS de 22.02.2013 (RC 4934/2009) dice que no, al menos automáticamente sin atender a las circunstancias de cada uno de los cointeresados; que cabe separar la caducidad producida respecto de unos, sin que afecte a los otros que sí han sido notificados de la resolución dentro del plazo máximo.


"En efecto, la tesis que propugna la defensa letrada del recurrente en casación, de que, en aplicación del artículo 49.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no cabe «desintegrar» un mismo procedimiento sancionador tramitado unitariamente, atendiendo a la forma de notificación a los interesados del acuerdo de ampliación del plazo establecido para resolver, no puede ser acogida, por cuanto no cabe invocar el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución para pretender que debía haber sido declarado caducado el procedimiento para todos los presuntos responsables con indiferencia de las circunstancias particulares que en la tramitación del procedimiento se produjeron respecto de los mismos.


Por ello, la exigencia de que el acuerdo de ampliación del plazo establecido para resolver sea notificado a los interesados, que prescribe el artículo 49.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no determina que la comunicación fuera de plazo del acuerdo de ampliación de plazo a uno de los afectados beneficie a todas las personas físicas o jurídicas contra las que se dirige el procedimiento sancionador, pues no consideramos que dicho efecto se derive de la regulación del instituto procedimental de la caducidad, establecido en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ya que en esa misma disposición se distinguen aquellos supuestos de paralización del expediente por causas imputables al interesado, que determinan que se interrumpa el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución exclusivamente a quien haya incurrido en esa conducta obstaculizadora de la regular tramitación del procedimiento".

6. La STC 157/2019 de 28 de noviembre.

En el caso resuelto por la STC 157/2019 a la que hacíamos referencia al inicio de esta entrada se planteó una cuestión de inconstitucionalidad por el TSJ de las Islas Canarias que tenía por objeto el art. 21.2 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de patrimonio histórico de Canarias. En dicho artículo, a diferencia de la caducidad automática por transcurso del plazo máximo para notificar la resolución de los procedimientos iniciados de oficio sancionadores o de intervención, susceptibles de generar limitaciones o efectos perjudiciales en el ciudadano que prevé como hemos visto el art. 25.1 de la Ley 39/15 o preveía el idéntico art. 44.1 de la Ley 30/1992 (aplicable al proceso resuelto), se contemplaba la necesidad de la denuncia de la mora, un requerimiento previo que había que hacer a la Administración para que empezase a contar del plazo de caducidad.


Esta denuncia de la mora, como explica el profesor Fernando López Ramón en "La caducidad del procedimiento de oficio" no estuvo nunca prevista en el procedimiento administrativo común para la caducidad de los procedimientos de oficio imputable a la Administración (introducida en la Ley 30/1992), pero sí en alguna legislación sectorial, entre ellas el art. 9.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de patrimonio histórico español donde se decía: "El expediente deberá resolverse en el plazo máximo de veinte meses a partir de la fecha en que hubiere sido incoado. La caducidad del expediente se producirá transcurrido dicho plazo si se ha denunciado la mora y siempre que no haya recaído resolución en los cuatro meses siguientes a la denuncia...".


Es precisamente de este art. 9.3 de la Ley 16/1985 estatal de donde bebe la Ley 4/1999, canaria que en el art. 21.2 discutido dice que: "Los expedientes se tramitarán dentro de un plazo de doce meses desde su incoación. Transcurrido este plazo se podrá denunciar la mora por cualquier interesado. Una vez denunciada la mora, la Administración actuante dispondrá de dos meses para concluir el expediente y elevarlo al Gobierno de Canarias para la declaración del bien de interés cultural la que deberá producirse en el plazo de dos meses a partir de la recepción".


La diferencia como vemos es clave y la explica perfectamente esta STC 157/2019 a través de los alegatos del letrado de la mercantil recurrente: "En el suplico de la demanda se instaba la declaración de nulidad del Decreto, preferentemente, por caducidad del procedimiento para su aprobación, razonando que desde la fecha de la incoación del procedimiento hasta la aprobación del decreto impugnado se había superado con creces el plazo de doce meses establecido en el artículo 21.2 de la Ley 4/1999. Aunque dicho precepto exige la denuncia de mora para que pueda tener lugar la caducidad, la demanda argumentaba sobre la contradicción de dicho requisito con la normativa sobre procedimiento administrativo común, dictada por el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE, contenida en el artículo 44 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), que establece la caducidad automática del procedimiento transcurrido el plazo, sin previa denuncia de mora".

El Tribunal Constitucional siguiendo lo ya expuesto en la STC 166/2014 de la que habíamos hablado dentro de la entrada "Cuando el silencio administrativo entra por la puerta la transparencia salta por la ventana", declara que la competencia de la regulación de la caducidad del procedimiento es estatal, sin que el legislador autonómica pueda alterarla mediante una regulación propia. En el Fº Jº 6º de esa STC 166/2014 se decía que "forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia –con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012, de 29 de octubre, FJ 5– el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado (art. 42 LPC), así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación (en este caso, por tratarse de un procedimiento susceptible de causar efectos desfavorables al interesado, la caducidad del expediente: art. 44.2 LPC), pues de lo contrario aquella previsión inicial no pasaría de ser una mera declaración de principios. Desde luego, sin esas dos previsiones –la una impuesta para la efectividad de la otra– no habría procedimiento administrativo ‘común’, o, en todo caso, el modelo sería otro distinto".


Y es que como dice esta STC 157/2019 "El art. 44.2 LPC (como ahora el art. 25.1 Ley 39/15), al regular la caducidad automática, sin denuncia de mora, de los procedimientos iniciados de oficio, constituye una norma del procedimiento administrativo común, que se justifica en la necesidad de una garantía mínima, común a todo procedimiento encaminado a la producción de actos administrativos, que además «redunda en beneficio de los administrados» (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 3)". (El paréntesis de arriba sin cursiva es añadido).


El TC continúa diciendo en esta STC 157/2019 que el art. 21.2 de la Ley 4/1999 canaria "introduce un trámite no previsto en la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), que entraña una contradicción efectiva e insalvable con el art. 44.2 LPC. La denuncia de mora se opone a la regla de caducidad automática, y no puede considerarse un trámite complementario o compatible con esta, en el sentido acogido por la doctrina constitucional, según la cual las reglas del procedimiento administrativo común no excluyen la competencia autonómica para regular trámites de procedimiento administrativo especial (antes bien la presuponen), pero «condicionan su ejercicio a fin de promover el ‘tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las administraciones públicas’ [SSTC 55/2018, FJ 9 b), y 227/1988, FJ 27]» (STC 110/2018, de 17 de octubre, FJ 3).


Es precisamente la garantía del tratamiento común la que se ve comprometida por el régimen de denuncia de mora previsto en el precepto cuestionado. El legislador autonómico no se ha limitado a regular el plazo de un procedimiento especial en el ámbito de su competencia; ha regulado también los efectos de su incumplimiento, en contra del régimen vigente del procedimiento administrativo común, que contempla la caducidad automática. La exigencia de denuncia de mora da pie a que el incumplimiento del plazo máximo de terminación carezca de efecto alguno, pues si el interesado no denuncia la mora, el expediente quedará abierto indefinidamente, por más que se haya superado con creces el plazo de terminación. Impone con ello a los interesados una carga adicional que no están obligados a soportar, alterando la estructura diseñada por el Estado en ejercicio de la competencia exclusiva que le confiere el art. 149.1.18 CE, y que desde luego no redunda en beneficio de los interesados".


Pese a que he criticado muchas veces al Tribunal Constitucional, la última vez en "A vueltas con el recurso de amparo y su objetividad" lo cierto es que también hay que felicitarle cuando sus resoluciones incrementan la protección de los derechos y garantías de los ciudadanos frente a los abusos de la Administración porque es ahí cuando cobra sentido real su existencia.


Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog


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