(Actualización: Muchas gracias a los amigos de la Revista "Actualidad Administrativa" de Wolters Kluwer por por su amabilidad al haberme publicado este artículo de nombre homónimo a esta entrada pero de contenido distinto "La caducidad del procedimiento es un vicio de nulidad" en su número 10 de octubre de 2018 en la Sección Ejercer en forma y plazo [IISSN 1130-9946]).
La lectura de las Sentencias del Tribunal Supremo de 19.03.2018 nº 436/2018 (RCA nº 2412/2015) y nº 438/2018 (RCA nº 2054/2017) que fijan doctrina en relación con la interpretación de la caducidad del procedimiento de reintegro de subvenciones del art. 42.4 de la ley 38/2003 General de Subvenciones, comentadas por el maestro Sevach en "Caducidad este muerto está muy vivo", volvieron a poner encima de la mesa la discusión sobre si la perención o caducidad de los procedimientos en los que se ejercitan potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen o potestades sancionadoras era un vicio de nulidad o de mera anulabilidad, lo que tiene su indudable alcance práctico como luego veremos.
Para este tipo de procedimientos (incoados de oficio, sancionadores y llamésmoles para simplificar, de gravamen), el art. 25.1 de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo dice:
“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:…
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.”.
A mayores, el art. 21.1 de la misma ley nos dice que:
“La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables”
Las SSTS de 13.02.2018 parecen despejar de una vez por todas las pocas dudas que a mi juicio quedaban sobre qué la caducidad del procedimiento imputable a la Administración en este tipo de procedimientos es un vicio de nulidad, dudas que habían sembrado las SSTS de 4.07.2013 (RC 501/2012) y 16.07.2013 (RC 499/2012) en las que se había dicho que la caducidad era un supuesto de anulabilidad porque “no resulta manifiesto que concurra en al actuar administrativo el presupuesto de lesión de los derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que alude el artículo 62.1 a ) y e) del referido texto legal”.
Las Sentencias recuperan la senda de las SSTS de 10.01.2017 (RC 1943/2016), 3.02.2010 (RC 4709/2005) y 24.09.2008 (RC 4455/2004) en las que se decía, citando a ésta última que, "si como hemos expuesto, la caducidad es un modo de extinción de procedimiento administrativo, por ello el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera".
Las SSTS de 19.03.2018 siguen este mismo camino y hablan de que los procedimientos sancionadores y en los que se ejercitan potestades de intervención que pueden producir efectos desfavorables o de gravamen en el ciudadano que hayan caducado se encuentran extinguidos y son inexistentes, añadiendo a continuación como habían hecho las sentencias anteriores citadas que "los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que el procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo".
Aunque la diferencia entre si la perención es un vicio de nulidad radical o de mera anulabilidad pueda parecer una mera discusión teórica tiene indudables consecuencias prácticas, ya que si un ciudadano se encuentra con una resolución administrativa dictada en un procedimiento de este tipo (sancionador o de gravamen iniciado de oficio) que ha caducado y dicha resolución no la ha recurrido ni en vía administrativa ni judicial y ya no puede hacerlo porque le han pasado los plazos para ello, si la caducidad es un vicio de nulidad aún tendrá la llamada "acción de nulidad" para solicitar de la Administración la incoación y tramitación de un procedimiento de revisión de oficio del art. 106 de la Ley 39/15 de Procedimiento Administrativo y, en caso de que la Administración no le haga caso, recabar el auxilio de los Tribunales para ello.
Si por el contrario, la perención fuese solo un vicio de anulabilidad, aunque el ciudadano podría pedir igualmente que la Administración tramitase el procedimiento de declaración de lesividad del art. 107 de la Ley 39/15, como no existe acción de anulabilidad, en el caso de que la Administración se niegue, no tiene acción para exigírselo en los Tribunales, quedándolo cerrada la posibilidad de revisar de oficio la resolución dictada en ese procedimiento caducado por causa imputable a la Administración por este motivo.
Ahora bien, al leer estas SSTS de 13.02.2018 me pasó lo mismo que cuando en su día leí las anteriores y es que eché en falta la explicación de cómo hacía el Tribunal Supremo para llegar a la conclusión de que el mero transcurso del tiempo provoca automáticamente la terminación del procedimiento, cuando en el art. 84 de la Ley 39/15 (como también pasaba con el idéntico art. 87 de la Ley 30/1992 al que este art. 84 de la Ley 39/15 sustituye) se dice que lo que pondrá fin al procedimiento es la declaración de caducidad (art. 84: "Pondrán fin al procedimiento:...la declaración de caducidad") y no el mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar la resolución en un procedimiento administrativo iniciado de oficio de este tipo (sancionador o de gravamen).
El tenor literal de dicho art. 84 de la ley podría inducir a error e impedir llegar a esa conclusión, puesto que parece exigir ese acto expreso posterior de la Administración por el que declare la caducidad para que el procedimiento termine (y por lo tanto pudiese aplicarse como hace el Tribunal Supremo el vicio de nulidad del art. 47.1.e) de la Ley 39/15 por extinción previa del procedimiento en los casos de caducidad imputable a la Administración del mismo).
En este artículo "La caducidad del procedimiento en los procedimientos de disciplina urbanística" intento modestamente colmar esa laguna y ofrezco las razones por las cuales, a mi juicio, pese al tenor literal del art. 84, la conclusión a la que llega el Tribunal Supremo cuando dice que la perención supone la terminación del procedimiento es correcta y ajustada a la interpretación de la ley de procedimiento administrativo.
Dicho artículo es una de las dos comunicaciones que he dirigido a la Comisión Académica del fantástico IV Congreso APLU de disciplina urbanística que la Axencia de Protección da Legalidade Urbanística de la Xunta de Galicia organiza en Santiago de Compostela y que se celebrará del 28 al 30 del presente mes de mayo.
Como podéis ver en el programa de dicho Congreso estarán presentes el Presidente del Tribunal Constitucional Juan José González Rivas, el magistrado también del TC Juan Antonio Xiol Ríos, acompañado del Letrado del mismo y profesor de derecho administrativo de la Universidade de Vigo Juan Antonio Hernández Corchete, el magistrado del del Tribunal Supremo José Juan Suay Rincón o profesores de la talla de Tomás Ramón Fernández, Luis Martín Rebollo, Mercedes Fuertes, Sosa Wagner, Julio Tejedor, Felipe Iglesias, el experto ambiental y siempre entrañable Javier Sanz Larruga de la Universidade de A Coruña, Marcos Vaquer, Judith Gifreu, Fernando López Ramón y Oriol Nel-lo. Como podéis ver, los asistentes vamos a poder disfrutar de un plantel de primera del que seguro que aprenderemos mucho.
Para finalizar, deseo que estas SSTS de 13.02.2018 despejen definitivamente y de una vez por todas de las mentes de los aplicadores del derecho cualquier duda que pudiese haber sobre que la caducidad del procedimiento imputable a la Administración en un procedimiento incoado de oficio sancionador o de gravamen del art. 25.1.b) de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo es un vicio de nulidad radical o de pleno derecho, de modo que se permita que el ciudadano afectado por dicha caducidad se le reconozca en vía administrativa la acción de nulidad que en derecho le corresponde y se le evite tener que gastar su dinero para que los Tribunales finalmente se la reconozcan.
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
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