La sustitución del pie de recursos en una publicación administrativa mediante una rectificación de errores del art. 109.2 de la Ley 39/2015 abre un nuevo plazo de impugnación (STC 19/10/2026)
La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) de 19/10/2026 (recurso 130/2025) ha declarado que la interpretación realizada por la STS de 4/11/2024 (RC 3158/2022) y las anteriores de instancia han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción. El TC considera que en este caso no cabe inadmitir por extemporáneo un recurso contencioso-administrativo contra una resolución administrativa publicada, si después se sustituye su pie de recursos al amparo del art. 109.2 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC), ya que a partir de la publicación de esa rectificación con el nuevo pie de recursos, debe empezar a volver a contar el plazo de dos meses para recurrir del art. 46 LJCA.
Veremos primero los antecedentes y después entraremos a diseccionar esta interesante sentencia, donde podemos encontrar también un recopilatorio jurisprudencial muy útil.
1 Los antecedentes
En el comentario que había hecho de este caso se incluían los antecedentes donde decía:
«La recurrente interpuso el 16/6/2017 recurso contencioso-administrativo contra la modificación de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, aprobada mediante acuerdos de su Junta de Gobierno Local de 27 febrero, 17 y 24 de marzo de 2017, publicados en los Boletines Oficiales de la Provincia de Cádiz de 30 marzo, 18 y 26 de abril del mismo año.
El acuerdo de modificación de la RPT propiamente dicho es el publicado en el BOP el 30/3/2017, que sólo indicaba que cabía recurso contencioso-administrativo y no decía nada y sobre el posible recurso potestativo de reposición.
Los acuerdos de marzo de 2017 publicados el 18/4/2017 y 26/4/2017, respectivamente, son rectificaciones de errores (el primero para añadir en el pie de recursos el preterido recurso potestativo de reposición) acordadas al amparo del art. 109.2 LPAC que nos dice que:
"2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos" (...)
...el Juzgado de lo contencioso-administrativo de Jerez por sentencia de 13/5/2021 inadmite por extemporáneo el recurso presentado contra el acuerdo de la JGL de 27/2/2017 (BOP 30/3/17) porque cuando se interpuso (16/6/17) habían transcurrido ya los dos meses desde su publicación previstos en el art. 46.1 LJCA. Desestima el recurso respecto a los otros dos acuerdos por falta de legitimación (art. 19.1.a) LJCA).
La recurrente interpone recurso de apelación contra dicha sentencia que es desestimado mediante la STSJ de Andalucía (Sevilla) de 25/1/2022 (rec. 833/2021). Como no está publicada tenemos que guiarnos por lo que dice el Auto de admisión a trámite del recurso de casación donde se dice sobre esta sentencia que "Se indica en la misma que, con independencia de que fuera uno o fueran tres los actos administrativos recurridos, la primera corrección de errores recaía sobre supuestos completamente ajenos a la demandante, siendo por ello que el acto original pudo ser recurrido desde que se publicó, sin que le afecte la corrección de errores. En términos similares se pronuncia sobre el tercero de los actos impugnados, teniendo en cuenta la falta de alegación respecto al mismo por la parte actora"».
La STS de 4/11/2024 (RC 3158/2022) que resuelve el recurso de casación preparado contra dicha sentencia de la Sala andaluza fijó como doctrina jurisprudencial que:
"el cómputo del plazo para la interposición de recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo que, una vez publicado en el correspondiente boletín oficial, es objeto de rectificación de errores, comienza desde la fecha de la publicación de la rectificación de errores solo en el caso de que esta afecte al contenido de los derechos que integran las pretensiones ejercitadas".
A la hora de aplicar esta doctrina jurisprudencial al caso concreto, pese a que la rectificación de errores publicada el 18/4/2017 rectificaba como hemos visto antes el pie de recursos del acto publicado, sin embargo rechaza que afecte al contenido de los derechos que integran las pretensiones ejercitadas por las siguientes razones:
"El artículo 39.1 de la LPACAD dispone que: "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa". Ahora bien esta regla general de eficacia inmediata del acto administrativo tiene excepciones. Así, además de la referida a que el propio acto disponga otra cosa, el artículo 39.2 nos dice que: "La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".
La obligación de notificación/publicación es de carácter estrictamente formal, de modo que solo se entenderá producida cuando se realice por alguna de las formas contempladas por la ley. De acuerdo con el tenor del artículo 45.2 de la LPACAP, a la publicación de un acto se le aplican las exigencias que el artículo 40.2 y 3 establecen para la notificación. Por tanto, toda publicación, además de contener el texto íntegro de la resolución, deberá incluir el requisito referido a "la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente". Además, la publicación que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiese alguno de los demás requisitos -entre ellos el de la expresión de los recursos a interponer-, surtirán efecto "a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda."
El principio inspirador de la norma es que únicamente surten efecto las notificaciones y publicaciones cuando contienen el texto íntegro del acto, integridad que no es tal si está afectada por defectos atenientes a cualquiera de sus requisitos. Dicho de otra manera, únicamente cuando la integridad del acto es recibida por el destinatario se producen sus efectos y, en consecuencia, tampoco el acto notificado los produce en contra de los interesados, salvo que estos realicen actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interpongan cualquier recurso que proceda (...)
SÉPTIMO.- Procede ahora aplicar esta doctrina al caso de autos que, como hemos dicho, se caracteriza por el hecho de que, después de publicada en el BOP de Cádiz de 30 de marzo de 2017 la modificación de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, aprobada por acuerdo de la JGL de 27 de febrero de 2017, la citada corporación local adoptó dos nuevos acuerdos destinados a realizar rectificaciones de errores materiales que afectaban tanto a cuestiones materiales propias del instrumento organizativo, como a la información de las normas procedimentales y/o procesales para posibilitar las posibles revisiones o impugnaciones..
Es esencial partir de que las sentencias de instancia y apelación acordaron la desestimación del recurso con base en una afirmación muy clara: las dos rectificaciones de errores no afectaban ni menoscababan el derecho de defensa del interesado. Para ello atendieron a que la recurrente nunca alegó ni cuestionó que las rectificaciones del contenido material del acto afectasen a las reclamaciones sustantivas que planteaba en su recurso.
Aún con las matizaciones que luego haremos, nos mostramos de acuerdo con esta afirmación. Que ello es así lo evidencia el hecho de que tampoco incide en ese extremo el escrito de interposición del recurso de casación. Por tanto, no es posible afirmar que las rectificaciones de errores realizadas por la JGL del Ayuntamiento de Jerez incidieron en los derechos de la hoy recurrente. Tampoco en el derecho de defensa tardíamente ejercitado (26 de junio de 2017) frente al acuerdo inicial de modificación de la relación de puestos de trabajo (BOP de Cádiz de 30 de marzo de 2017) pues, en definitiva, desde el primer momento el contenido de sus pretensiones estaba ya determinado --las rectificaciones del contenido material no le afectaban-- y la posibilidad de interposición del recurso jurisdiccional le fue indicada desde el primer momento. En todo caso, lo que la parte nunca ha defendido es que esa indefensión derivase de la falta de indicación del recurso de reposición administrativo, que era de carácter potestativo, y que nunca llegó a ejercitar tras las rectificaciones. Finalmente, la prueba definitiva de la irrelevancia del planteamiento de la recurrente está en que tras la segunda rectificación interpuso el recurso jurisdiccional procedente pese a que, como alega, la publicación de esa rectificación incurría en el vicio de no contener indicación de los recursos procedente contra ella.
Estamos así ante un caso en el que la doctrina fijada debe determinar la desestimación del recurso de casación pues, en función de las pretensiones ejercitadas en la demanda, la publicación inicial del acto impugnado debe considerarse completa ya que las ulteriores rectificaciones no tenían incidencia en los derechos de la recurrente, que no vio afectadas sus pretensiones por los defectos salvados con las rectificaciones.
En orden a las matizaciones anunciadas, conviene precisar que solo desde esta perspectiva es admisible la desestimación basada en la extemporaneidad del recurso frente al acto inicial de modificación de la relación de puestos de trabajo, como acto independiente de los de rectificación, respecto d ellos que también se desestima el recurso por la falta de indicación de vicios en la demanda. Decimos esto porque, en puridad, el acto impugnado era único y estaba conformado por la modificación y las dos rectificaciones. Y es que debe tenerse en cuenta que el acto aclarado y el aclaratorio se integran formando una unidad lógico-jurídica que no puede ser impugnada sino en su conjunto a través de los recursos que, en su caso, pudieran interponerse contra la resolución aclarada (STC 90/2010, de 15 de noviembre), Entendemos que eso es lo que hizo la recurrente, pero en forma extemporánea, como ha quedado razonado».
A mi juicio, tal y como comentaba en esa entrada, la decisión del Tribunal Supremo podría ser inconstitucional al vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente del art. 24.1 CE, en su vertiente de acceso a la jurisdicción; entre otras cosas, comentaba esto:
«Finalmente y lo que me parece más relevante, niega virtualidad alguna a que el pie de recursos no estuviese completo en la primera de las publicaciones. Como hemos dicho, el primero de los acuerdos rectificatorios tenía por objeto precisamente el pie de recursos para añadir el recurso potestativo de reposición diciendo:
"Donde dice: “DECIMO.- Contra el presente Acuerdo que pone fin a la vía administrativa y contra el texto de la Relación de Puestos de Trabajo cabe interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera, en el plazo de dos meses, contados a partir del día siguiente al de su publicación”
Debe decir: “DECIMO.- Contra el presente Acuerdo que pone fin a la vía administrativa, cabe interponer recurso potestativo de reposición, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la fecha de su publicación o, en su caso, recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera, en el plazo de dos meses, contados a partir del día siguiente al de su publicación.”"
La sentencia como decíamos no le da ninguna relevancia porque "...desde el primer momento el contenido de sus pretensiones estaba ya determinado --las rectificaciones del contenido material no le afectaban-- y la posibilidad de interposición del recurso jurisdiccional le fue indicada desde el primer momento. En todo caso, lo que la parte nunca ha defendido es que esa indefensión derivase de la falta de indicación del recurso de reposición administrativo, que era de carácter potestativo, y que nunca llegó a ejercitar tras las rectificaciones. Finalmente, la prueba definitiva de la irrelevancia del planteamiento de la recurrente está en que tras la segunda rectificación interpuso el recurso jurisdiccional procedente pese a que, como alega, la publicación de esa rectificación incurría en el vicio de no contener indicación de los recursos procedente contra ella".
Sin embargo, a mi juicio, dicha interpretación podría ser contraria a la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) dictada sobre el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente en su vertiente de acceso a la jurisdicción (art. 24 CE) y sobre el derecho a un proceso equitativo (art. 6.1 CEDH).
En primer lugar, tal y como indica la propia sentencia el art. 45.2 LPAC dice que "La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo", mientras que estos apartados 2 y 3 del art. 40 LPAC:
"2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda."
En segundo lugar, la jurisprudencia ha indicado que el principio de buena administración es algo más que un derecho del ciudadano, para pasar a ser una obligación de la Administración. Entre otras muchas, la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) nos dice que:
“…no está de más traer a colación el principio a la buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 (ECLI:ES:TS:2012:3243); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 (ECLI:ES:TS:2020:3880); se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en particular con le impone los principios de sometimiento "pleno" a la ley y al Derecho. Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración"…
(…) Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento...”.
Si la Administración tenía la obligación de publicar la resolución impugnada con una correcta y completa indicación de los recursos que procedían contra la misma, su omisión estaría vulnerando este principio/derecho/obligación a una buena administración.
En tercer lugar, esta interpretación también vulneraría a mi juicio el principio “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” que, como dice el ATS de 11/11/2010 (RC 2520/2010) es un «principio jurisprudencial consistente en que nadie puede beneficiarse de su propia torpeza» y que se ha aplicado a la torpeza cometida por las Administraciones Públicas, entre otras muchas, en las SSTS de 23/5/2018 (Recursos Casación 666/2017 y 1503/2017), 31/10/2017 (RC 572/2017), 31/10/2014 (RC 3919/2013): o la 16/3/2010 (RC 5528/2005).
Es evidente que al Ayuntamiento la falta de indicación completa de los recursos procedentes le pareció relevante porque procedió a su rectificación al amparo del art. 109.2 LPAC. Si lo hizo mal, no se puede aprovechar de su propia torpeza alegando que el plazo era desde el acto publicado con errores. No estamos hablando de cualquier errata insignificante, sino de la indicación de los recursos procedentes, uno de los elementos a los que se refieren los apartados 2 y 3 del art. 40 LPAC y que afecta al derecho a la tutela judicial efectiva y al derecho a un proceso equitativo de la recurrente.
En cuarto lugar, se vulneraría también el principio de confianza legítima y la buena fe del art. 3 de la Ley 40/2015 y art. 7 del Código Civil. Es perfectamente plausible que la rectificación por el Ayuntamiento en la segunda de las publicaciones del pie de recursos para completarlo pudiese haber creado en la recurrente la confianza legítima de que a partir de ahí, con la notificación/publicación completa, se iniciaba el cómputo del plazo de los recursos procedentes que se indicaban correctamente por primera vez.
En relación con el principio nemo turpitudinem antes citado, esa confusión provocada en la recurrente por el erróneo actuar de la Administraciones no puede beneficiar a ésta en perjuicio del ciudadano.
En quinto y último lugar, a mi juicio no supera el canon de control de proporcionalidad que señalan tanto la jurisprudencia constitucional, como la del TEDH.
La STEDH 23/10/2018 Arrózpide Sarasola y otros c. España nos explica que “…los límites aplicados no deben restringir el acceso abierto al individuo de un modo o hasta tal punto que el derecho se vea afectado en su propia esencia. Además, (los límites) solo son compatibles con el artículo 6 § 1 si persiguen un fin legítimo y si existe una proporcionalidad razonable entre los medios empleados y el fin perseguido (Zubac c. Croacia [GC], nº 40160/12, § 78, 5 abril 2018, y Arribas Antón c. España, nº 16563/11, § 41, 20 enero 2015). En efecto, el derecho de acceso a un tribunal se ve afectado en su esencia cuando la regulación deja de servir a los fines de la seguridad jurídica y la buena administración y constituye una especie de barrera que impide al justiciable ver su litigio examinado en cuanto al fondo por la jurisdicción competente (Kart c. Turquía [GC], nº 8917/05, § 79, CEDH 2009 (extractos))".
La STC 237/2005, de 26 de septiembre (FJ 2) señala que incluso aunque la interpretación judicial, en este caso de la sentencia comentada, pase el "test de razonabilidad", si afecta como en nuestro caso al derecho de acceso a la jurisdicción, dejando la cuestión imprejuzgada por haberse declarado la inadmisibilidad por extemporaneidad, se estaría vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente:
“...aun cuando la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales constituya, en principio, una cuestión de estricta legalidad ordinaria, a este Tribunal le corresponderá revisar aquellas decisiones judiciales en las que tales presupuestos procesales se hayan interpretado de forma arbitraria, manifiestamente irrazonable o incurriendo en un error patente. Y, además, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, dicha revisión también habrá de ser procedente en los casos en que la normativa procesal se haya interpretado de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican (SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 2; 3/2004, 14 de enero, FJ 3; 79/2005, de 2 de abril, FJ 2). Expresado en los términos de la reciente STC 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2, “lo que en realidad implica este principio es la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión (o de no pronunciamiento) que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión —o no pronunciamiento sobre el fondo— preservan y los intereses que sacrifican”.
A los efectos de una cabal comprensión del alcance e incardinación del citado principio pro actione bajo la esfera protectora del art. 24.1 CE no resulta improcedente recalcar el carácter más incisivo que posee el canon del acceso al proceso, en el sentido de que interpretaciones judiciales de la legalidad procesal que satisfagan el test de razonabilidad, y de las que incluso fuera predicable “su corrección desde una perspectiva teórica”, pueden conllevar una “denegación del acceso a la jurisdicción a partir de una consideración excesivamente rigurosa de la normativa aplicable” (STC 157/1999, de 14 de septiembre, FJ 3) y vulnerar, con ello, el derecho a la tutela judicial efectiva en la citada vertiente".»
2. La STC de 19/10/2026
2.1 La especial trascendencia constitucional.
Desde la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en 2007, para poder admitir un recurso de amparo es necesario que el TC considere que tiene especial trascendencia constitucional (ETC), un concepto indeterminado que por mucho que lo hayan intentado objetivar en la STC 155/2009, de 25 de junio, lo cierto es que funciona como un «certiorari» del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América; es decir, que al final decide subjetivamente qué recursos admitir y cuáles no, como decía en esta entrada y en esta otra; en este caso el TC considera que el asunto reviste ETC y debe ser admitido:
«B) La especial transcendencia constitucional de este recurso ya fue apreciada por el Tribunal en la providencia de admisión, vinculada al carácter novedoso de la cuestión suscitada [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 a) y g)]. En efecto, si bien la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la relevancia de las decisiones judiciales de aclaración, complemento o rectificación para la determinación del dies a quo para el cómputo de los plazos de los recursos judiciales, desde la perspectiva del derecho de acceso al recurso (SSTC 105/2006, de 3 de abril, FJ 5; 90/2010, de 15 de noviembre, FJ 3; y 96/2021, de 10 de mayo, FJ único) e incluso del procedimiento de amparo (SSTC 34/2020, de 24 de febrero, FJ 2; 132/2022, de 24 de octubre, FJ 2; y 29/2026, de 13 de abril, FJ 2); sin embargo, el Tribunal no ha tenido la posibilidad de abordar la cuestión, planteada en este recurso, de la relevancia de los acuerdos administrativos de aclaración o rectificación adoptados al amparo del art. 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) para la determinación del dies a quo para el cómputo de los plazos de los recursos contencioso-administrativos para la impugnación de esos actos administrativos. Ello determina que deba rechazarse la causa de inadmisión alegada por el Ayuntamiento de Jerez de que el presente recurso carece de especial trascendencia constitucional».
2.2 La jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, en su extemporaneidad en la normativa contencioso-administrativa, y la relevancia de la identificación del régimen impugnatorio en la notificación de los actos administrativos.
Por su carácter pedagógico, transcribo íntegramente este segundo punto, incluido su título:
«La resolución de la cuestión controvertida en este recurso de amparo debe ajustarse al parámetro de control establecido en la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de acceso a la jurisdicción como contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), para lo que es necesario, además de exponer dicha jurisprudencia constitucional (apartado A), poner de manifiesto la proyección que ha tenido en los supuestos de decisiones judiciales contencioso-administrativas de inadmisión por la presentación de la demanda fuera de plazo (apartado B) y la relevancia que se ha dado a la correcta y completa identificación del régimen impugnatorio en la notificación de los actos administrativos a los efectos de determinar el dies a quo en el cómputo del plazo para la interposición de la demanda (apartado C).
A) El Tribunal ha reiterado que el primer contenido del derecho a la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales constitucionalizado en el art. 24.1 CE, en un orden lógico y cronológico, que constituye su sustancia medular o su elemento nuclear, es el derecho de acceso a la jurisdicción, con respecto al cual el principio pro actione actúa con toda su intensidad. En relación con él, existe una doctrina consolidada de este tribunal que, de modo resumido y siguiendo la síntesis realizada, por ejemplo, en las SSTC 61/2024, de 9 de abril, FJ 4; 118/2024, de 25 de septiembre, FJ 4; 55/2025, de 10 de marzo, FJ 2; 69/2025, de 24 de marzo, FJ 2; 152/2025, de 6 de octubre, FJ 3; 161/2025, de 7 de octubre, FJ 4; o 36/2026, de 25 de mayo, FJ 2, cabe concretar en los siguientes aspectos:
(i) El derecho de acceso a la jurisdicción se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas.
(ii) Es un derecho prestacional de configuración legal, de tal manera que su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. No es, pues, un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, ni tampoco un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a una concreta ordenación legal que puede establecer límites al pleno acceso a la jurisdicción, siempre que obedezcan a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos.
(iii) Este derecho fundamental queda también satisfecho cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal, apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, si este es, a su vez, respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental.
(iv) La verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales a que el acceso a la jurisdicción está sujeto constituye, en principio, una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los jueces y tribunales, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les atribuye el art. 117.3 CE. No obstante, el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales no solo sin incurrir en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente; sino, además, teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE, aunque ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución más favorable a la admisión de la demanda de entre todas las posibles, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes.
A esos efectos, se ha incidido en que los requisitos formales no son valores autónomos que tengan sustantividad propia, sino que solo sirven en la medida en que son instrumentos para conseguir una finalidad legítima, por lo que su incumplimiento no presenta siempre igual valor obstativo, con independencia de la trascendencia práctica del mismo; antes al contrario, los requisitos formales han de examinarse teniendo en cuenta la finalidad que con ellos pretende lograrse, para, de existir defectos, proceder a una justa adecuación de las consecuencias jurídicas por la entidad real del defecto mismo, pues debe existir proporcionalidad entre este y aquellas.
(v) En definitiva, en el examen de la constitucionalidad de las resoluciones judiciales que deniegan pronunciarse sobre las pretensiones de tutela deducidas en primera instancia, corresponde a este tribunal verificar tanto la existencia de motivación y la razonabilidad de la misma, como la inexistencia de interpretaciones de la ley que por su rigorismo, por su formalismo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines preservados por la disposición legal que habilita la restricción del derecho de acceso a la jurisdicción y los intereses que se sacrifican.
Esta jurisprudencia ha tenido una singular y especial proyección respecto del control judicial de los actos de la administración, al destacarse que deben operar de forma más incisiva, ya que “cuando el derecho a la tutela judicial efectiva es instado en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la administración, integra más específicamente el ‘derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), esto es, su sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE)’; lo cual ‘constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho’ (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3; 76/1996, de 30 de abril, FJ 7; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 3; 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 4). Como ha afirmado la sentencia 103/1996, de 11 de junio, FJ 7, la prescripción constitucional de que los ‘tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican’ (art. 106.1 CE) es la ‘auténtica cláusula regia del Estado de Derecho’” (SSTC 52/2014, de 10 de abril, FJ 2; o 63/2021, de 15 de marzo, FJ 3)».
Abriendo un paréntesis, el Tribunal Constitucional dice que es en la primera instancia, como sucede en el caso examinado, cuando el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione actúan con plena intensidad. No dice nada de la segunda instancia, pero de sus palabras se deduce que el trato es distinto. Así lo explica, por ejemplo, la STC 36/2026, de 25 de mayo:
«b) En el caso del derecho de acceso al recurso legalmente establecido hemos destacado que el legislador dispone de un amplio margen de libertad para su configuración, con la excepción del proceso penal. Dada su naturaleza, su control constitucional es más limitado que el control de acceso a la jurisdicción, pues no alcanza a revisar pronunciamientos de inadmisión salvo en aquellos supuestos en que la interpretación o aplicación de los requisitos procesales establecidos en la ley conlleve una inadmisión arbitraria, manifiestamente irrazonable o se apoye en un error de hecho patente con relevancia constitucional. No se trata de interpretar las normas procesales en juego, sino de ver si la interpretación dada en el caso es compatible con el derecho fundamental. Por ello, el control constitucional de las decisiones de inadmisión de los recursos es un control externo que ha de evitar toda ponderación sobre su simple corrección jurídica (por todas, las SSTC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 5; 65/2011, de 16 de mayo, FJ 3; 173/2016, de 17 de octubre, FJ 3; 166/2020, de 16 de noviembre, FJ 3; 43/2022, de 21 de marzo, FJ 3, o 153/2023, de 20 de noviembre, FJ 3).»
Con el debido respeto, entiendo que esta doctrina limitativa es incorrecta por las razones que expuse en «Los recursos y el derecho a la tutela judicial efectiva (ATS 18/05/2023)»; siguiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), defiendo que se debe aplicar también a la segunda instancia el mismo canon de control de la proporcionalidad que se usa para la primera instancia.
A diferencia de lo que sucede con el TC, el Tribunal Supremo sí sigue la doctrina del TEDH. La STS de 19/05/2025 (RC 1801/2022), tal y como había hecho ya la STS de 10/04/2025 (RC 8034/2021) así lo dice:
«...debe recordarse, a estos efectos, la también consolidada doctrina de este Tribunal Supremo, que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, refiere la necesidad de que los órganos judiciales interpreten los requisitos que rigen la interposición de los recursos judiciales contra sentencias de manera razonable y proporcionada, y de forma congruente con la finalidad legítima del recurso de obtener la revisión de la decisión judicial en los casos previstos en la ley procesal; puesto que una vez que ha sido configurado legalmente el recurso su utilización está garantizada por el artículo 24.1 de la Constitución.»
Esperemos que el TC modifique pronto su doctrina y la acomode a las de los otros dos tribunales (TEDH y TS). Cierro paréntesis.
La STC de 19/10/2026 continúa el recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre inadmisión por extemporánea de escritos de interposición o demandas contencioso-administrativas (primera instancia):
«B) La jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre esta concreta dimensión del derecho de acceso a la jurisdicción, como garantía integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con diversas decisiones judiciales. Entre estas decisiones obstativas de una decisión sobre el fondo cabe ahora destacar, por lo que afecta al presente recurso, las relativas a la presentación extemporánea de las demandas contencioso-administrativas, que han sido objeto de pronunciamiento en diversos supuestos como son los referidos, por ejemplo, a no ponderar la previa presentación en plazo ante un órgano judicial incompetente (SSTC 147/2005, de 6 de junio, FJ 2; 63/2006, de 27 de febrero, FJ 3; 194/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 194/2013, de 2 de diciembre, FFJJ 3 a 8; o 60/2017, de 22 de mayo, FJ 3), en el juzgado de guardia (STC 151/2008, de 17 de noviembre, FFJJ 3 y 4) o antes de las 15:00 horas del día siguiente al del término en aplicación supletoria del art. 135.1 LEC (SSTC 64/2005, de 14 de marzo, FFJJ 2 a 4; 335/2006, de 20 de noviembre, FJ 4; 343/2006, de 11 de diciembre, FJ 4; 348/2006, de 11 de diciembre, FJ 2; 25/2007, de 12 de febrero, FJ 3; o 199/2007, de 24 de septiembre, FJ 3); a no tomar en consideración la interrupción del plazo derivado del ejercicio del derecho a la asistencia jurídica gratuita (SSTC 219/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 148/2007, de 18 de junio, FJ 2; o 141/2011, de 26 de septiembre, FFJJ 4 a 6), que lo impugnado era una desestimación presunta por silencio administrativo (SSTC 72/2008, de 23 de junio, FJ 3; 149/2009, de 17 de junio, FJ 2; 207/2009, de 25 de noviembre, FJ 3; o 52/2014, de 10 de abril, FJ 3), que había existido una duplicidad de notificaciones (STC 133/2009, de 1 de junio, FJ 4), que era el resultado de la desacumulación de demandas requerida por el propio órgano judicial (STC 124/2004, de 19 de julio, FJ 2), o que se había seguido la indicación de recursos del acto a impugnar (STC 274/2006, de 25 de septiembre, FFJJ 2 y 3); o en la determinación del dies a quo del plazo para el ejercicio de la acción de reconocimiento del error judicial del art. 293.1.a) LOPJ (STC 118/2024, de 25 de septiembre, FFJJ 4 y 5).
La jurisprudencia constitucional ha puesto de manifiesto de manera común en estos pronunciamientos, en conexión con que está concernido el derecho de acceso a la jurisdicción para la impugnación de actos de las Administraciones Públicas y el parámetro de control constitucional establecido al efecto, las siguientes consideraciones, resumidas en las citadas SSTC 265/2006, FJ 7; 141/2011, FJ 4; 194/2013, FJ 3; 63/2021, FJ 3; o 118/2024, FJ 4:
(i) Los institutos de la caducidad de la acción y de prescripción constituyen causas legales impeditivas de un pronunciamiento sobre el fondo y, como tales presupuestos procesales establecidos legalmente en aras del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no vulneran por sí mismos el derecho a la tutela judicial efectiva, como tampoco se deriva ninguna lesión de su correcta aplicación por parte de los órganos judiciales, ya que los plazos en que las acciones deben ejercitarse no se encuentran a disposición de las partes.
(ii) El control del cómputo de los plazos sustantivos y procesales es una cuestión de estricta legalidad ordinaria, cuya interpretación compete a los órganos judiciales y sólo alcanza relevancia constitucional cuando afecte al art. 24.1 CE por haberse realizado de manera manifiestamente errónea, sin razonamiento alguno o con un razonamiento arbitrario o irrazonable y, además, en la medida en que supone cerrar la posibilidad de obtener una primera resolución judicial sobre el fondo, también adquiere relevancia constitucional cuando sea el resultado de una interpretación y aplicación legal que, por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado para resolver sobre la pretensión deducida».
Por último, en este recorrido por la jurisprudencia del TC se recoge la regla general, de que la defectuosa actuación de la Administración no puede beneficiarla, recogiendo a continuación algunos casos interesantes:
«C) La jurisprudencia constitucional también ha tenido la posibilidad de pronunciarse sobre la relevancia constitucional que en estas decisiones obstativas de un pronunciamiento sobre el fondo tiene la necesidad de ponderar la correcta notificación del régimen impugnatorio del acto de la administración. A esos efectos, ha declarado que, al establecer el dies a quo para el cómputo del plazo, no cabe omitir considerar la existencia de una normativa expresa que califique la notificación del acto a impugnar como defectuosa, habida cuenta de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la Administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que la normativa vigente establece al efecto (así, SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; o 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4).
Así se ha afirmado, tanto cuando el defecto consistía en la omisión del régimen impugnatorio (SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6; o 112/2019, de 3 de octubre, FJ 4), como cuando incluía solo la referencia a que “dispone de quince días para recurrir contra esta resolución, a partir de la fecha en que le sea notificado”, pero no se precisaba si dicha resolución era o no definitiva en la vía administrativa, ni los recursos que contra la misma procedían, ni el órgano ante el que hubieran de presentarse (STC 25/1982, de 19 de mayo, FJ 4), o se omitía el órgano ante el que hubieran de presentarse los medios impugnatorios indicados en la notificación del acto administrativo (STC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4).»
2.3 La solución del caso concreto: Existe una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
La sentencia, después de manifestar que para resolver el caso no hace falta impugnar la doctrina jurisprudencial que con carácter general fijó la STS de 4/11/2024, afirma que su aplicación a este caso, en el que la rectificación afectaba a la indicación del régimen de impugnación del acto administrativo, no respetó el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción del recurrente por varias razones.
En primer lugar, en línea con lo que defendía al criticar la solución al caso concreto dado por la STS de 4/11/2024, el TC señala que esta STS es incoherente y desproporcionada:
«(i) La sentencia, para fijar la doctrinal casacional, hace una especial incidencia en que el principio inspirador de la LPACAP es que únicamente surten efectos las notificaciones y publicaciones cuando contienen el texto íntegro del acto y en que “la integridad no es tal si está afectada por defectos atinentes a cualquiera de sus requisitos”. Para llegar a esta conclusión, la sentencia hace un detenido análisis de la normativa administrativa, poniendo especial énfasis en el carácter esencial en la correcta y completa indicación del régimen impugnatorio administrativo y judicial para considerar que el acto administrativo cumple la exigencia de integridad necesaria para que su notificación y publicación surta sus efectos. Concretamente, la sentencia expone que “De acuerdo con el tenor del artículo 45.2 de la LPACAP, a la publicación de un acto se le aplican las exigencias que el artículo 40.2 y 3 establecen para la notificación. Por tanto, toda publicación, además de contener el texto íntegro de la resolución, deberá incluir el requisito referido a `la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente´. Además, la publicación que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiese alguno de los demás requisitos -entre ellos el de la expresión de los recursos a interponer-, surtirán efectos `a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda´” (FD quinto).
Pues bien, resulta en exceso formalista tomar como presupuesto que el principio inspirador de la normativa administrativa es que la indicación correcta y completa del régimen de impugnación administrativo y judicial de un acto administrativo es condición esencial para que su notificación o publicación surta plenos efectos, también respecto de la determinación del momento del computo para su impugnación en caso de rectificación; para, a continuación, dar a ese deber de indicación de los recursos el tratamiento de un mero contenido sustantivo más del acto impugnado y aplicarle la exigencia de que su rectificación debe tener una incidencia en los derechos de los interesados para poder desplazar la fecha del cómputo de su impugnación. En última instancia, si, conforme se sostiene en la resolución impugnada, la indicación del régimen de impugnación administrativo y judicial de un acto administrativo es un elemento esencial para que su publicación surta efectos (art. 45.2, en relación con el art. 40.2 LPACAP), no guarda la debida coherencia y proporcionalidad con ese carácter esencial el considerar que la rectificación de su régimen impugnatorio deba quedar sometida a la valoración y apreciación judicial de que tiene incidencia en alguno de los singulares derechos del interesado que pretenda la impugnación de acto, cuando, por su propia naturaleza, la correcta indicación del régimen impugnatorio es presupuesto para que la publicación de acto surta efectos respecto de la globalidad de su contenido.»
Dentro de este mismo argumento, a continuación señala que la propia LPAC diferencia entre el acto administrativo a notificar y los recursos que caben contra dicho acto, con una finalidad propia y distinta del acto administrativo; esto lleva a que si se modifica el régimen de impugnación, sin afectar al acto, se deba ver necesariamente afectado el plazo para recurrirlo para no causar indefensión al ciudadano:
«La anterior conclusión queda reforzada si se toma en consideración que los arts. 40.2 y 3 LPACAP establecen una diferencia entre el contenido o texto íntegro de la resolución y la indicación de su régimen impugnatorio y que solo respecto de esta última se condiciona la plenitud de efectos de su publicación. En ese contexto normativo, puede no ser controvertible que la rectificación de algún contenido del texto de la resolución no desplace el comienzo del cómputo de la impugnación al momento de la publicación de la rectificación si no se ve afectado ningún derecho del interesado. Sin embargo, aplicar esa interpretación cuando lo rectificado es la indicación del propio régimen de impugnación del acto implica que no se está ponderando que la obligación de la indicación de ese régimen impugnatorio tiene una finalidad propia y autónoma a la del contenido del acto administrativo, que, por su propia naturaleza, no es susceptible de una afectación al ámbito de intereses de los afectados por el contenido del acto, más allá del de ejercer su derecho a impugnarlo.
En definitiva, resulta en exceso formalista que, en los casos de rectificación de un acto administrativo, la necesidad de alegar y acreditar que el contenido rectificado afecta a un singular derecho del interesado para deferir el plazo de su impugnación al momento de la publicación de la corrección se aplique a los supuestos en que dicha rectificación afecta a un requisito esencial condicional de la plenitud de efectos de la publicación del acto administrativo, como es la indicación de su régimen de impugnación administrativo y judicial»
En segundo lugar, también considera como causa de anulación la vulneración del principio de confianza legítima que generó la propia Administración al sustituir íntegramente el pie de recursos. En la primera publicación sólo se indicaba el recurso contencioso-administrativo, omitiendo el potestativo de reposición, y en la siguiente, cuando se modificó, no se añadió solamente el recurso omitido, sino que se sustituyó el antiguo pie de recursos por el nuevo, creando en el recurrente la confianza legítima de que se abría un nuevo plazo de impugnación judicial:
«(ii) El Tribunal también entiende necesario tomar en consideración en este caso una circunstancia cuya valoración no fue ponderada en la vía judicial: El punto décimo del acuerdo inicial de modificación de la RPT, en el que debía indicarse el régimen de su impugnación administrativa y judicial, fue íntegramente rectificado y sustituido por su carácter erróneo, al amparo del art. 109.2 LPACAP, por el acuerdo de 17 de marzo de 2017, siendo objeto de publicación el 18 de abril de 2017. Esto es, la indicación del régimen de impugnación del acuerdo inicial de modificación de la RPT publicada el 30 de marzo de 2017, que en la vía judicial se toma como dies a quo para concluir la extemporaneidad de la impugnación de la demandante de fecha 16 de junio de 2017, fue íntegramente sustituido, tanto en la indicación del régimen impugnatorio administrativo, que era el omitido, como del judicial, por una redacción completa y nueva, cuya publicación se produjo el 18 de abril de 2017, determinando que la impugnación de la demandante se verificara antes de finalizar el plazo de dos meses desde dicha publicación.
De ese modo, la Administración Pública, al decidir rectificar el error en la indicación del régimen impugnatorio, que solo a ella era imputable, mediante una nueva publicación completa sustitutoria de la inicial -y no solo mediante la subsanación del régimen impugnatorio administrativo, dejando pervivir la inicial publicación de la indicación del régimen impugnatorio judicial-, generó una razonable expectativa en los interesados, en este caso la demandante, de que la única, válida y eficaz indicación de recursos era la que había sido publicada el 18 de abril de 2017, que establecía que tanto el plazo de un mes para interponer el recurso potestativo de reposición como el de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo lo eran a contar desde el día siguiente al de su publicación.
Por tanto, la circunstancia de la completa sustitución del punto décimo de la resolución inicial por otra publicada el 18 de abril de 2017, tanto en lo relativo al régimen impugnatorio administrativo como al judicial, determina que deba considerarse rigorista tomar como dies a quo para el computo del plazo de la interposición del recurso administrativo la fecha inicial de publicación de una previsión cuyo entero contenido fue objeto de una rectificación, debidamente publicada para que pudiera surtir su plenos efectos también respecto la indicación de su régimen impugnatorio.
En conclusión, el Tribunal aprecia que ha vulnerado el derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) la desestimación de su recurso contencioso-administrativa interpuesto el 16 de junio de 2017 con fundamento en que se produjo fuera del plazo de dos meses previstos legalmente, que debía computarse desde el 30 de marzo de 2017, fecha de publicación del inicial acuerdo modificativo de la RPT, sin ponderar, conforme a las exigencias del deber constitucional de motivación para las decisiones que afectan al derecho de acceso a la jurisdicción, la circunstancia de que la original indicación del régimen de impugnación administrativo y judicial contenido en el punto décimo de ese inicial acuerdo fue completamente sustituida por una nueva redacción completa en virtud de una rectificación operada al amparo del art. 109.2 LPACAP, publicada el 18 de abril de 2017, y de que la normativa administrativa establece, como requisito de la plenitud de efectos de la publicación de los actos administrativos, la indicación del régimen de su impugnación administrativa y judicial.»
¿Qué pasaría si la rectificación del pie de recursos se limitase a añadir el recurso omitido?
El segundo argumento del TC, la confianza legítima, se apoya en que en este caso hubo una sustitución íntegra del pie de recursos, y no podría trasladarse sin más a una rectificación que se limitase a añadir el recurso omitido. Pero el primero no depende de ello: si la indicación de recursos es un requisito de eficacia de la publicación (arts. 40.2 y 45.2 LPAC), no es coherente exigir que su rectificación afecte a un concreto derecho del interesado para que se reabra el plazo. Por eso, aunque habrá que ponderar las circunstancias de cada caso, considero que la rectificación del pie de recursos debería abrir nuevamente el plazo de impugnación, con independencia de cómo se redacte.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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