El silencio administrativo en las licencias para extender una línea eléctrica en suelo rural especialmente protegido es negativo (STS 14/07/2026)

La STS de 14/07/2026 (RC 4640/2023. Ponente D. José Luis Quesada Varea) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial con relación a las solicitudes de licencias para ejecutar una línea eléctrica en suelo en situación rural especialmente protegido:

«a la pregunta de «si resulta de aplicación el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo, o si, por el contrario, pudiera resultar de aplicación el previsto, con carácter general, en la legislación reguladora del procedimiento administrativo», debemos responder que ambos son aplicables y, por consiguiente, a los supuestos de silencio negativo que contemplan los artículos 11.3 y 4 TRLSRU deben añadirse los del párrafo segundo del artículo 24.1 LPACAP, en particular el relativo a que la actividad para la que se solicita autorización pueda dañar el medio ambiente (...)

una solicitud de licencia para extender una línea eléctrica en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido implica autorizar una actividad susceptible de provocar daños en el medio ambiente y, por eso, el sentido del silencio debe ser negativo aunque se ajuste a las disposiciones urbanísticas».

Los antecedentes

Una empresa energética solicitó licencia en un ayuntamiento andaluz para instalar una línea eléctrica de conexión de una central hidroeléctrica con la red de distribución que discurriría soterrada en suelo no urbanizable catalogado como «Complejo Serrano de Interés Ambiental», ubicado en un conjunto histórico declarado bien de interés cultural.

Sin esperar a que le concediese licencia, comenzó las obras el 11/06/2018.

Mediante Decreto de alcaldía de 25/06/2018 las obras fueron paralizadas.

La empresa interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho decreto solicitando que se declarase que la licencia para la instalación eléctrica se había obtenido por silencio positivo y, subsidiariamente, la condena al ayuntamiento a dictar resolución expresa.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Granada de 2/10/2020 desestimó dichas pretensiones.

Contra dicha sentencia la empresa interpuso recurso de apelación que fue estimado parcialmente por la STSJ de Andalucía, Granada, nº 539/2023, de 10 de marzo al considerar a la luz de la normativa de aplicación (art 11. 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el art. 172. 2 a) y 5 a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y el art. 12.5 de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento de las energías renovables y del ahorro y eficiencia energética de Andalucía, redacción dada por el art. 6 de la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas) que el silencio administrativo era positivo.

La Sala considera que el día inicial del cómputo del plazo del silencio no empezaba a contar hasta la presentación de la documentación completa, lo que sucedió el 12/06/2018 cuando el Ayuntamiento consiguió el informe de compatibilidad urbanística del art. 12.5 de la Ley 2/2007. Aunque dicho informe se condicionó a la obtención de la autorización ambiental unificada correspondiente al verse afectado suelo no urbanizable de protección la misma ya había sido obtenida por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir el 16/06/2008 y transferida a nombre del Ayuntamiento el 13/06/2018.

Considera que no es de aplicación el art. 24.1.2° de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas que dice que el silencio es negativo cuando impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente porque la autorización ambiental obtenida demuestra que no existe ese daño.

La estimación es parcial porque el decreto de paralización de las obras recurrido es de 25/06/2018 y en ese momento aún no habían transcurrido los tres meses para entender obtenida la licencia por silencio; consecuentemente se desestima el recurso contra el decreto. Sin embargo, al entender que el silencio era positivo se estima la pretensión subsidiaria de que se condene al Ayuntamiento a dictar resolución expresa otorgando la licencia de obras pedida.

Mediante ATS de 3/11/2023 se admitió el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento contra dicha sentencia con el objetivo de fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión:

«Determinar el sentido del silencio administrativo, como consecuencia del transcurso del plazo legalmente previsto para notificar la correspondiente resolución, que resulta de aplicación a una solicitud de licencia para la implantación de instalación de línea eléctrica de nueva planta en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido y, en particular, si resulta de aplicación el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo, o si, por el contrario, pudiera resultar de aplicación el previsto, con carácter general, en la legislación reguladora del procedimiento administrativo».

La STS de 14/07/2026

La sentencia es muy clara, con lo que me voy a limitar a transcribirla. Comienza centrando el problema a resolver:

«Ceñidos al planteamiento del auto de admisión, éste requiere nuestra respuesta a dos cuestiones. La primera es el sentido del silencio a un supuesto tan concreto como «una solicitud de licencia para la implantación de instalación de línea eléctrica de nueva planta en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido». La segunda consiste en determinar si para dicho supuesto resulta de aplicación, con carácter excluyente, el régimen del silencio administrativo previsto en la legislación urbanística o el establecido con carácter general en la legislación del procedimiento administrativo común».

Empezando lógicamente por esta segunda cuestión la sentencia resume la jurisprudencia constitucional en materia de silencio administrativo (SSTC 143/2017 de 14 de diciembre, 70/2018 de 21 de junio y 175/2003, de 30 de septiembre) de la que me había ocupado en «¿Un único silencio administrativo para gobernarlos a todos?», dando la respuesta que hemos visto al inicio:

«II.- Sobre el alcance alternativo de los regímenes del silencio, lo cierto es que ni la sentencia recurrida ni las partes del proceso defienden el carácter excluyente de cualquiera de ellos. Es más, tanto en la sentencia como en los escritos alegatorios de las partes se hace referencia indistinta a los preceptos de uno y otro origen: artículos 11.3 y 4 TRLSRU y 24.1, párrafo segundo, LPACAP, éste en cuanto a las actividades que pueden dañar el medio ambiente.

Pero en trance de resolver este problema, debemos abordarlo acudiendo de forma preferente a la doctrina constitucional que, aun resolviendo los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades autónomas sobre el sentido del silencio administrativo, contiene determinados pronunciamientos que nos brindan unas directrices aptas para este fin. Son las SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c); 143/2017, de 14 de diciembre FJ 23, y 70/2018, de 21 de junio, FJ 9.

No creemos necesario reproducir fragmentos literales de estas sentencias, pero sí resumir algunas de sus consideraciones. El Tribunal Constitucional diferencia entre el establecimiento del sentido del silencio «para concretos procedimientos administrativos» y «como una especialidad procedimental ratione materiae, vinculada al concreto régimen sustantivo de la materia de que se trate» (en palabras de la STC 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, que reproduce la STC 143/2017). El Estado es competente para promulgar normas comunes de procedimiento específicas por razón de la materia, de forma que el legislador estatal puede instituir la regla de silencio administrativo que considere más adecuada a la regulación sustantiva que pretende establecer, sin vincularlo a un procedimiento administrativo singularizado. Y, de acuerdo con la STC 70/2018, la regla del silencio negativo establecida en el artículo 24.1 LPACAP para los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente, constituye una regla general del procedimiento común que se proyecta sobre un ámbito sectorial determinado: el medio ambiente, y no sobre unos concretos procedimientos administrativos. Por tanto, el sentido del silencio para procedimientos administrativos concretos, como el relativo a las autorizaciones urbanísticas, debe respetar una norma común del procedimiento administrativo que es impuesta por razón de la materia.

Abunda en esta idea la circunstancia de que el sentido del silencio en materia de medio ambiente entronca con uno de los valores básicos de la sociedad actual; constituye una proyección del principio general de protección del medio ambiente de los artículos 11 TFUE y 45 CE, así como de los principios de precaución y prevención del artículo 192.1 TFUE. Encuentra apoyo en las «razones imperiosas de interés general» que menciona el propio artículo 24 LPACAP. A ello debe unirse la estrecha relación entre el urbanismo y la protección del medio ambiente.

III.- Por tanto, a la pregunta de «si resulta de aplicación el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo, o si, por el contrario, pudiera resultar de aplicación el previsto, con carácter general, en la legislación reguladora del procedimiento administrativo», debemos responder que ambos son aplicables y, por consiguiente, a los supuestos de silencio negativo que contemplan los artículos 11.3 y 4 TRLSRU deben añadirse los del párrafo segundo del artículo 24.1 LPACAP, en particular el relativo a que la actividad para la que se solicita autorización pueda dañar el medio ambiente».

Al ocuparse de la otra cuestión, fijar el sentido del silencio administrativo, la sentencia interpreta el silencio negativo del art. 24.1 párrafo 2° de la Ley 39/2015 («El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos que...impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente») entendiendo que se aplica a todas aquellas que potencialmente puedan dañar al medio ambiente, sin que el hecho de obtener una autorización ambiental integrada cambie nada, ya que ese tipo de autorizaciones muchas veces lo que hacen es prever medidas para contrarrestar esos efectos negativos, pero no significa que de partida puedan dañar el medio ambiente como dice dicho artículo:

«II.- Hemos adelantado la vinculación del urbanismo con las normas de protección del medio ambiente. La STC 143/2017 que hemos citado observa que esta finalidad protectora subyace en el sentido negativo del silencio asignado para las instalaciones de nueva planta en suelo rural (artículo 11.4, apartado b, TRLSRU), y el informe de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al que nos hemos referido declara la conformidad a la ordenación urbanística de la actividad objeto de autorización, pero hace la salvedad de que la actuación «queda sujeta a la obtención de la autorización ambiental correspondiente, requerida por verse afectado suelo no urbanizable de protección como "Complejo Serrano de Interés Ambiental"».

Con independencia de que podamos entender cumplido -con el informe de la Consejería- el requisito de la adecuación a la normativa urbanística de la instalación eléctrica, lo que permitiría eludir el sentido negativo del silencio previsto en el TRLSRU, resulta que por afectar a un suelo rural preservado, los trabajos necesarios para implantar la línea eléctrica subterránea, e incluso su mera existencia, son notoriamente susceptibles de causar daños al medio ambiente, por lo que debe incluirse la actividad en los supuestos que menciona el artículo 24.1 LPACAP y atribuir al silencio un alcance negativo.

No compartimos el razonamiento de la Sala de Andalucía para sostener lo contrario. Ésta, acogiendo la argumentación de «Andaluza de la Energía», afirma que no es de aplicación al caso la excepción del artículo 24.1 LPACAP, pues aunque la actividad sujeta a autorización afecta al medio ambiente, no es apreciable un daño por disponer de la preceptiva autorización ambiental.

Es difícil deslindar entre lo que es una mera afectación y un daño cuando se trata del medio ambiente, donde toda afectación supone una alteración de sus condiciones naturales, por lo que es difícil concebir un acto de envergadura como el de autos que sea totalmente inocuo. Pero, además, la presencia de la autorización ambiental integrada (regulada en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), o de una evaluación, ambiental favorable (Directivas 2001/42/CE y 2011/92/UE, y Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental), no despeja la eventualidad de la producción de daños al medio ambiente. Precisamente una de las funciones de tales instrumentos es la de corregir o compensar los impactos que él han de producir los proyectos o actividades evaluadas. Por eso la última Ley citada define la evaluación ambiental como,el «proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente».

De acuerdo con el artículo 24.1 LPACAP, el silencio negativo es de aplicación general a todas las actividades potencialmente lesivas para el medio ambiente, al margen de que su impacto pueda ser corregido, minimizado o compensado de alguna forma. En consecuencia, dilucidar si dicha norma es aplicable no requiere en la inmensa mayoría de los casos sino atender al contenido de la autorización solicitada en cuanto a la índole de la actividad a desarrollar y las condiciones del espacio físico que ha de soportarla. Una cuestión es el examen de legalidad de la licencia, que implica valorar su acomodación a las normas del planeamiento urbanístico, que en este caso no podía apreciarse desde un primer momento al depender del informe favorable de la Consejería, y otra distinta la mera posibilidad de que se originen daños al medio natural, hecho que podría apreciarse desde el primer momento en función de la obra que exige la implantación de la línea eléctrica y las reconocidas condiciones ambientales del suelo afectado.

III.- Así pues, la cuestión casacional que se nos planteaba en primer lugar debe resolverse diciendo que una solicitud de licencia para extender una línea eléctrica en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido implica autorizar una actividad susceptible de provocar daños en el medio ambiente y, por eso, el sentido del silencio debe ser negativo aunque se ajuste a las disposiciones urbanísticas».

Es de Justicia.

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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