El Tribunal Supremo completa su jurisprudencia sobre los planes urbanísticos y los principios de igualdad de trato y de género (STS 26/6/25)

La STS de 26/06/2025 (RC 1387/2022. Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Pueyo Calleja) desarrolla la jurisprudencia sobre la incidencia de la perspectiva de género en el planeamiento urbanístico que había fijado en la STS de 18/05/2020 que había comentado aquí, fijando la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:

"I. La normativa sectorial en materia de urbanismo es de competencia autonómica y a ella le corresponde la concreta configuración procedimental en la materia en los aspectos que aquí se han expuesto.

II. Con independencia de lo anterior, el respeto al principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres constituye una exigencia de carácter básico en todo el territorio nacional que debe ser observada desde el punto de vista sustantivo en los planes de urbanismo, conforme a lo previsto en el artículo 31 y en la Disposición final primera de la Ley Orgánica 3/2007.

III. En línea con la anterior consideración, reiteramos que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo. Por ello, debe afirmarse con claridad que, con independencia de que sea o no preceptivo incorporar a la tramitación del plan un informe sobre impacto de género (lo que dependerá de la correspondiente normativa autonómica), el principio de igualdad de trato resulta siempre exigible y debe ser observado sustantivamente en cada una de las determinaciones del plan.

IV. Como queda dicho, en todo caso el planeamiento urbanístico debe respetar sustantivamente el principio de igualdad de trato y recoger la perspectiva de género en sus determinaciones, pero será la normativa autonómica la que determine la exigencia o no de un trámite formal de evaluación de un informe de impacto de género y asimismo será la normativa autonómica (cuya interpretación no nos corresponde) la que determinará, en su caso, la concreta documentación exigible así como el contenido y forma que ha de integrar la documentación (memorias informes, dictámenes, estudios, etc...-, en nuestro caso en la memoria social como ya se ha apuntado).

V. La imputación de vulneración sustantiva del principio de igualdad de género en un plan, en sede de recurso contencioso-administrativo, exige al demandante, como carga procesal que le incumbe, identificar suficientemente y de manera precisa las determinaciones del plan a que se refiere aquélla, concretar suficientemente las circunstancias constitutivas y el alcance de dicha contravención y exponer de manera argumentada las razones por las que, conforme a Derecho, debe apreciarse y declararse judicialmente dicha vulneración.

VI. Correlativamente a todo lo anterior y descendiendo ya a la doctrina casacional que aquí nos ocupa debemos afirmar que la documentación en su caso exigible por la normativa autonómica no requiere simplemente exteriorizar de manera rituaria o meramente formal el respeto al principio de igualdad de género sino que lo que requiere y le es exigible es que exprese una justificación suficiente del respeto, evaluación y adecuación sustantiva de las determinaciones del Plan al principio transversal que prevé la LO 3/2007.

Y desde este punto de vista, los criterios empleados pueden y deben ser un parámetro para el análisis y control sustantivo de las determinaciones del planeamiento y su ajuste al principio de igualdad de trato, como condición básica garantizadora de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales."

Veremos primero los antecedentes y luego las razones que da la Sala Tercera para fijar esta interesante doctrina jurisprudencial.

Los antecedentes

Mediante Acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona de 18/9/18 se aprobó definitivamente la Modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano (MPGM) que regulan los aparcamientos de Barcelona, que tienen como sabemos carácter de reglamento o disposición administrativa de carácter general.

Una entidad mercantil presenta recurso contencioso-administrativo contra dicha modificación. La recurrente alegaba la infracción del derecho de información y participación ciudadana del art 133.1 LPAC y la omisión de la consulta previa relativa a participación ciudadana del art 8.1 TRLUC y art 133.1 Ley 39/2015; la insuficiencia de la valoración que realizaba del impacto de género y la incidencia que en el plan tendría la nueva ordenación (vulnerando así la DA18ª TRLUC y el art. 69 del Decret 305/2006); la insuficiencia del informe de sostenibilidad y la insuficiente motivación de la memoria para justificar la nueva ordenación; la vulneración del art. 22.2 del Decret 305/2006 y los arts. 26 y ss. del Reglamento municipal de Participación Ciudadana porque el programa de participación de la MPGM se limitó única y exclusivamente a la apertura del trámite de información pública, sin realizar ninguna de las fases y sesiones informativas y de debate que en dichos preceptos se recogen y finalmente la nulidad parcial del art. 281 por infringir las reservas mínimas de plazas de aparcamiento que establece la normativa autonómica.

De todos los motivos planteados, la STSJ de Cataluña de 28/10/2021 (Nº de Recurso: 288/2018) estima el recurso por omitir el trámite de consulta previa del art. 133 LPAC y por no haber desarrollado debidamente el principio de igualdad de trato; desestima expresamente los motivos relativos al informe de sostenibilidad y la motivación de la memoria y ya no se pronuncia sobre el resto de motivos planteados.

Las razones dadas para estimar los dos motivos indicados fueron las siguientes:

"Sentado lo anterior, este Tribunal a la hora de entender si la citada omisión del trámite previsto en el art 133.1 Ley 39/2015 se trata de un defecto formal insubsanable o no, constitutivo de nulidad de pleno derecho (nulidad invocada por la actora, que tiene su encaje en el art 47.1.a) y e) Ley 39/15), vemos que es insubsanable (no se subsana con el trámite de información pública que es distinto del de consulta ciudadana) generador de indefensión material, al no dar audiencia (en especial sobre su necesidad y oportunidad, objetivos a perseguir etc) a posibles interesados y afectados en la temática que nos ocupa, ya sea recabando la opinión de las personas físicas o jurídicas individuales o colectivas, o ya de las organizaciones, colectivos o asociaciones más representativas, en tanto que no olvidemos que se trata de una materia de gestión de asuntos públicos.

No obstante, en el apartado cuarto del referido precepto se excepciona tal regla general cuando se trate de normas presupuestarias u organizativas en nuestro supuesto de la Administración local de Barcelona, o concurran razones graves de interés público o urgencia que lo justifiquen, lo que no acontece en el presente caso, ya que para este Tribunal estos motivos de excepcionalidad no han sido justificados debidamente por la/s demandada/s, máxime cuando la conclusión alcanzada por esta Sala y Sección es que la disposición de carácter general de referencia aquí analizada, participa de una clara naturaleza normativa, con efectos "ad extra", disposición modificativa ésta que no puede catalogarse de meramente puntual al afectar a más de una decena de preceptos, de evidente trascendencia práctica.

Por otro lado, de una interpretación sistemática del precepto aquí tratado, este trámite de consulta pública es PREVIO a la aprobación inicial de la disposición en cuestión, ya que tras su aprobación inicial se abre el período de información pública (art 83 Ley 39/15 y arts. 133.2 y 3 Ley 39/15) que es distinto del anterior. Se trata de un trámite, el del art 133 Ley 39/15 concordante con el anuncio de regulación de la materia. El TC en su sentencia de 24-5-18 por lo demás ha validado este trámite consultivo en orden a las competencias municipales, pues no olvidemos que la referida STC mantiene la vigencia y constitucionalidad del precepto (aquí art 133 Ley 39/15) si bien es inaplicable para las CCAA (no para los entes locales) por ser contrarios al orden constitucional de competencias, CCAA éstas que podrán regular tales cuestiones de forma absolutamente diferenciada o siguiendo en su caso las pautas básicas recogidas en la Ley 39/15. Pero tal inaplicabilidad no se predica para los entes locales, los cuales desde un plano material competencial se subsumen en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

A mayor abundamiento, no nos hallamos si quiera en presencia de una consulta de un borrador, de un documento de análisis o una consulta sobre una concreta materia, sino que sencillamente se ha omitido tal trámite sustancial preceptivo, sin justificación razonable al respecto, lo que conlleva la aplicación del art 47.2 de la Ley 39/15 y ello de cara a no conculcar principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico como los de transparencia y/o publicidad activa -de la información de relevancia jurídica-, amén del de participación (art 3.1.c) Ley 40/15), buena regulación (art 129 Ley 39/15), o inclusive constitucionales, de carácter fundamental (art 23 CE78 participación ciudadana en los asuntos públicos directamente).

Por tanto, el trámite del art 133 Ley 39/15 ha de considerarse de obligado cumplimiento, sustancial, sin que ello choque con los específicos trámites de audiencia e información pública y sin que el citado trámite esencial pueda ser suplido por el posterior de información pública. Y todo lo anterior, sin que quepa aplicar a nuestro caso lo prescrito en la DA 1ª Ley 39/15 como parece implícitamente sostener las demandadas, desde el instante en que el TRLUC en la materia que nos ocupa (art 8.1 TRLUC participación ciudadana) se refiere al derecho sustantivo y no al procedimental, no siendo incompatible la aplicación de la citada ley especial de urbanismo, con la normativa estatal común procedimental en la elaboración de disposiciones de carácter general, aplicable también a la Administración local.

Finalmente decir que, el trámite del art 133 Ley 39/15 es un trámite básico, esencial, no prescindible -salvo de forma excepcional, por determinadas circunstancias que no acaecen en nuestro supuesto-, y de especial relevancia, puesto que, se configura como el PRIMER trámite -cronológicamente hablando- a realizar (de forma individual o conjuntamente con otras consultas de otras iniciativas) en la tramitación de la iniciativa normativa, previo inclusive a la solicitud de dictámenes e informes que sean preceptivos en cada caso. Por tanto, la omisión del trámite del art 133 Ley 39/15 está generando un defecto sustancial constitutivo de nulidad de pleno derecho, trámite no subsanable, de recabar opiniones y aportaciones de los interesados y afectados por el ámbito de aplicación de la futura disposición normativa, que se complementarán con otros estudios o informes que detallen suficientemente el instrumento jurídico-normativo próximo a nacer, y ello sin perjuicio de dar cumplida justificación a la oportunidad de su dictado, esto es, cumplida justificación o motivación técnica y jurídica del proyecto normativo, amén de justificar su necesidad (adecuación del mismo a principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficacia etc).

Por último, lo esencial es la realización de tal consulta pública previa, y no tanto la forma de desarrollo de la citada consulta, su metodología, cuestionario o duración, o sus resultados, a evaluar ulteriormente en el correspondiente informe. En consecuencia, este motivo impugnativo ha de tener favorable acogida por este Tribunal."

Así las cosas, se ha de cumplir con la garantía comentada de participación ciudadana, y todo ello sin olvidar que también tiene favorable acogida para este Tribunal la alegación actora acerca de no haber contemplado la Resolución impugnada y en especial, la Memoria, de forma suficiente la valoración a realizar del impacto de género (conflictos de género) y la incidencia que en el mismo tendrá la nueva ordenación (vulnerándose tanto la DA18ª TRLUC como el art 69 Decret 305/06), ya que no desarrolla debidamente el principio de igualdad de trato, que ya el TS en su STS de 10-12-18 (recaída en recurso de casación nº 3781/2017) lo calificó como principio rector, inspirador del desarrollo urbana, de cara a la consecución de la plena igualdad efectiva entre hombres y mujeres, no bastando meras generalidades, todo ello tendente a evitar posibles situaciones de desigualdad en perjuicio de las mujeres".

Mediante ATS de 19/06/2024 se admitieron a trámite los recursos de casación preparados por la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de la ciudad condal contra la sentencia de la Sala catalana con el objeto de pronunciarse sobre las siguientes cuestiones:

"(i) Determinar si en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento urbanístico resulta de aplicación el trámite previsto en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

(ii) Determinar si la memoria del plan ha de exteriorizar necesariamente, como condición básica garantizadora de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, la perspectiva de género tenida en cuenta a la hora de llevar a cabo la planificación y, en su caso, si los criterios empleados pueden -y deben- ser un parámetro para analizar la conformidad a Derecho de las determinaciones del planeamiento.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son: artículo 133.1 en relación con la DA 1ª de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y artículo 149.1.1ª CE, artículo 31 y DF 1ª de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA"

La STS de 26/06/2025

Con relación a la primera cuestión que presentaba interés casacional, la Sala reitera la doctrina jurisprudencial sobre la inaplicación directa de la LPAC al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos por existir ley especial que desplaza la aplicación de la general (Disposición Adicional Primera 1 LPAC) que había fijado en las SSTS nº 133/2023 de 6 de febrero RCA 1337/2022- y nº 869/2023 de 20 de junio -RCA 1966/2022- transcribiendo directamente parte de la primera de ellas donde se decía lo siguiente:

"...el debate se centra, más que en el referido artículo 133, en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor «Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.» Así, en efecto, en tanto que la sentencia recurrida justifica la aplicación del precepto al considerar que se trata, en el caso de autos, de la aprobación de una Modificación del planeamiento municipal y, por tanto, de naturaleza local, la vigencia de dicha D.A. 1º es manifiesta, dado que si bien el Tribunal Constitucional ha declarado, al interpretar dicha norma y el artículo 133, que no es aplicable a la Comunidades Autónomas, no afecta dicha exclusión a la Administración Local, haciéndose cita concreta de la sentencia 55/2018, de 24 de mayo (ECLI:ES:TC:2018:55).

A la vista de las objeciones que se hacen a ese razonamiento es necesario tomar como punto de partida que la DA 1º viene a completar el ámbito de aplicación de la propia de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya delimitación se hace en su artículo 2. Pero a los efectos del debate casacional se debe también dejar constancia que en esa delimitación no está en cuestión si la actuación en concreto sea competencia de una Comunidad Autónoma o no, sino que propiamente, ese «ámbito subjetivo de aplicación» se delimita en función de la materia a que afecta la concreta actividad administrativa. Es decir, en el caso de autos y en contra de lo que se sostiene desde la sentencia de instancia e insisten las Administraciones recurrentes, la cuestión no es si la aprobación de una Modificación del planeamiento urbanístico Municipal de Barcelona como la de autos deba considerarse como una disposición general autonómica o municipal, sino si la aprobación los instrumentos de ordenación urbana o sus modificaciones o revisiones, en cuanto a su tramitación, han de regirse por lo establecido en la mencionada ley de procedimiento general.

En el sentido expuesto no es de aplicación al caso lo declarado en la invocada sentencia del Tribunal Constitución 55/2018, porque lo examinado allí fue la aplicación del mencionado artículo 133 en relación a la normativa general sobre el procedimiento de aprobación de las disposiciones generales; pero no para cuando, como aquí acontece, el debate se centra en si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística. Es cierto que, en la parte dispositiva de la mencionada sentencia, se salva de la nulidad declarada del artículo 133, precisamente la exigencia del previo trámite de consulta pública; pero el debate ahora es si la normativa de procedimiento es la general de la mencionada Ley de procedimiento, o la especial.

Y ese debate viene impuesto porque la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento --en realidad principios generales-- que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo. Ahora bien, establecida esa regulación especial sobre esa concreta materia de la ordenación territorial, es lo cierto que sus preceptos deben ser observados con independencia de la Administración que deba aplicarlas. Lo que se quiere decir es que si, conforme al reparto competencial que se ha establecido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y se ha acogido en nuestro Derecho, la legislación sobre urbanismo, también sobre los procedimientos para la aprobación de los instrumentos de ordenación, es de competencia autonómica y si, como se ha dicho y se refleja en la sentencia recurrida y alegaciones de las partes, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En ese sentido, más que examinar la normativa autonómica a la Ley de procedimiento general, como se trata de hacer en la sentencia, debe vincularse a los principios generales que para la «ordenación del territorio y ordenación urbana», se impone ahora en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que nunca se cuestiona.

Este Tribunal es consciente, y la sentencia recurrida deja debida constancia, de la trascendencia que el trámite de participación ciudadana tiene en la ordenación territorial y urbanística, exigencia que engarza con la normativa europea que no parece necesario reseñar (...) Ahora bien, no es menos cierto que en la regulación de la aprobación de los instrumentos del planeamiento se ha cuidado siempre de imponer esa exigencia de la participación ciudadana (...) Sirva lo expuesto para constatar que, en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales. Buen ejemplo de lo expuesto es la misma sentencia de este Tribunal Supremo que se cita en la sentencia recurrida, la de 30 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación 5818/2004 (ECLI:ES:TS:2008:5395), en la que se declara la nulidad de la aprobación de unos instrumentos de ordenación urbanístico y precisamente por la omisión del trámite de participación ciudadana, pero no por vulnerar la entonces vigente Legislación estatal en materia de procedimiento para la aprobación de las normas reglamentarias, sino por vulneración de la propia normativa, entonces estatal, en materia de urbanismo.

A la vista de lo razonado debemos concluir, dando respuesta a la cuestión casacional objetiva que se suscita, que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica".

En función de esta doctrina jurisprudencial sentada por la transcrita STS nº 133/2023 de 6 de febrero RCA 1337/2022-, la sentencia estima el recurso de casación por este motivo.

Respecto a la segunda cuestión, la incidencia del principio de igualdad de género en el planeamiento urbanístico, después de citar la normativa de aplicación (arts. 3, 15, 31 y disposición final primera de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, al ser el Estado quien tiene constitucionalmente conferidas la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales -art. 149.1.1ª CE-) realiza una precisión procesal interesante: que el Ayuntamiento de Barcelona no puede adherirse a este motivo del recurso de casación planteado por la Generalitat en su escrito de preparación porque la defensa municipal no lo había incluido en el suyo; dice que:

"...es cierto que, una vez admitido el recurso de casación, y así lo ha acordado esta Sala, el escrito de interposición puede extenderse legítimamente sobre todas las infracciones que habían sido apuntadas en la preparación, sin necesidad de limitarse únicamente a las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional. Y es por ello que la parte recurrente no incurriría en contravención de la normativa procesal aplicable si incluye en su interposición consideraciones o argumentos referidos a infracciones jurídicas anunciadas en la preparación, aunque no valoradas expresa y positivamente por el auto de admisión como dotadas de interés casacional. Pero no es menos cierto que el escrito de interposición sí se encuentra constreñido por la necesidad de no introducir cuestiones no anunciadas en la preparación."

Una vez aclarado esto, comienza abordando esta segunda cuestión con cita a toda la jurisprudencia anterior que se ocupó de esta materia, entre otras la STS de 18/05/2020 en la que se había fijado como doctrina jurisprudencial que:

"...si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos"

La sentencia comentada reitera esta jurisprudencia diciendo que:

"el informe de impacto de género sólo será un trámite preceptivo del procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos cuando la normativa autonómica así lo configure, sin perjuicio de que la perspectiva de género deba ser tenida en cuenta necesariamente (de manera sustantiva en todo caso) en los planes de urbanismo con el correspondiente control jurisdiccional sobre este extremo. Ésta es, en apretada síntesis, la doctrina de la Sala que se refleja en las sentencias que hemos mencionado y que aquí debe ser mantenida"

En el presente caso, ni la normativa catalana ni la estatal imponen el citado informe de impacto de género como trámite formal que haya de cumplirse en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos; pero la sentencia reitera que el principio de igualdad de trato del art. 31 de la L.O. 3/2007 debe ser tomado en consideración y cumplido en las determinaciones de los planes urbanísticos, "dado que el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo".

La cuestión es cómo hacerlo y de eso se ocupa la sentencia en su apartado siguiente.

La sentencia nos explica cómo debería de concretarse ese contenido sustantivo; cómo deben los planes cumplir con el principio de igualdad de trato y de género.

Nos recuerda el papel central de la Memoria del plan como el documento dónde justificador debidamente que se cumplen con los principios y normativa aplicables; será la Memoria la que sirva para controlar que la discrecionalidad del planificador no se convierta en arbitrariedad; porque como decía la STS de 21/3/1983 "discrecionalidad y arbitrariedad entrañan unos conceptos antagónicos"; la sentencia comentada nos lo explica del siguiente modo:

"a)...esta obligación no puede ni debe traducirse, ineludiblemente, en la exigencia de que, para que puedan considerarse válidamente aprobados, los planes deban incorporar una mención formal o rituaria expresa de que se ha respetado el principio de igualdad.

b) Lo que la Ley Orgánica 3/2007 exige, y además con carácter básico (como establece su Disposición final primera), es que las determinaciones del plan tengan en cuenta y respeten de manera, real y efectiva, el principio de igualdad. Así la ley no exige incorporar simplemente una mención de manera formal o rituaria y que, además, aunque dicha mención puramente formal se incorporara, ello sería inane pues no sanaría una eventual contravención sustantiva del principio de igualdad de género en las determinaciones del plan, ya que lo relevante y exigible es que la memoria (o los documentos que la normativa sectorial autonómica establezca) exprese y justifique la adecuación y evaluación sustantiva de las determinaciones del plan al principio de igualdad de género.(...)

6.6. Abundando en el contenido, alcance y valoración de los informes de impacto de género, esta Sala ha tenido ocasión también de pronunciarse sobre el alcance de los informes de impacto de género «neutros», en los que se indica simplemente la no afectación de la regulación al principio de igualdad de género. Así se ha pronunciado esta Sala en STS n.º 491/2022 de 27 de abril (RCA 4049/2021), STS n.º 490/2022 de 27 de abril (RCA 4034/2022), STS n.º 652/2023 de 22 de mayo (RCA 4036/2021), STS n.º 712/2023 de 26 de mayo (RCA 4035/2021), STS n.º 745/2023 de 7 de junio (RCA 4416/2021), STS n.º 1056/2023 de 20 de julio (RCA 4196/2021), STS n.º 112/2023 de 4 de Septiembre (RCA 4624/2022), STS n.º 1109/2023 de 4 de septiembre (RCA 4521/2021), STS n.º 1362/2023 de 31 de octubre (RCA 4037/2021), y, entre otras muchas la STS n.º 1745/2023 de 20 de diciembre (RCA 2209/2022), recogiendo la jurisprudencia uniforme de esta Sala.

I. En relación con que si los informes de impacto de género denominados informes «neutros» (en los que se indica, simplemente y sin más justificación, la no afectación a tales materias) equivalen a su inexistencia, señala que la respuesta a tal cuestión dependerá del verdadero contenido de tales informes en cada caso concreto que se examine. Y concluye como doctrina jurisprudencial: «Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes "neutros" no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes.»

II.Y sentada la anterior doctrina en su aplicación al caso vienen a recoger las sentencias citadas que el informe de impacto de género debe ser analizado conforme a las características propias, y al alcance y objeto del plan de que se trate (...).

Sobre la naturaleza, contenido y relevancia de la memoria urbanística se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala la necesidad, por esencial, de la motivación de la Memoria del instrumento de planeamiento proyectado (STS de 20 de octubre de 2003) como parte misma del plan y no meramente de su procedimiento de aprobación. Y así se considera exigible que la memoria contenga una justificación suficiente (y acorde al objeto del Plan: objeto material, territorial, subjetivo, temporal...) de las determinaciones del Plan sobre los distintos aspectos que pueden afectar a la regulación pretendida de conformidad con las exigencias de la Leyes aplicables en cada caso.

Así, en ya nuestra sentencia STS de 5 de junio de 1995, recaída en el recurso de apelación n.º 8619/1990 (reiterando lo dicho, entre otras, en las anteriores SSTS de 25 de abril, 9 de julio y 20 de diciembre de 1991;13 de febrero, 18 de mayo y 15 de diciembre de 1992), se advertía sobre el carácter esencial de la motivación del planeamiento en la memoria, declarando que «[...] la amplía discrecionalidad del Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración, con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad --- artículos 33.2 de la Constitución --- justifica la necesidad esencial de la motivación de las determinaciones del planeamiento [...]»; y, en la STS de 26 de febrero de 2010 (RCA 282/2006) indicamos que «[...] el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico [...] impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y esta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad». En el mismo sentido la STS de 4 de febrero de 2011 (RCA 194/2007) (...)

...la documentación en su caso exigible por la normativa autonómica no requiere simplemente exteriorizar de manera rituaria o meramente formal el respeto al principio de igualdad de género sino que lo que requiere y le es exigible es que exprese una justificación suficiente del respeto, evaluación y adecuación sustantiva de las determinaciones del Plan al principio transversal que prevé la LO 3/2007. Y desde este punto de vista, los criterios empleados pueden y deben ser un parámetro para el análisis y control sustantivo de las determinaciones del planeamiento y su ajuste al principio de igualdad de trato, como condición básica garantizadora de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales".

Fotografía de JJMerelo

Desde un punto de vista procesal, la sentencia realiza unas precisiones de indudable carácter práctico sobre sobre cómo deberían de ser las alegaciones del demandante si quiere lograr la estimación de su petición de nulidad de un plan por no haber respetado el citado principio de igualdad de género y a quién corresponde la carga de la prueba:

"c)...las alegaciones sin concreción sobre su falta o su contravención al principio de igualdad de género así como sobre los errores u omisiones en sus determinaciones o en el contenido de la memoria no es suficiente para justificar la anulación del plan si la alegación referida a la quiebra del principio de igualdad de género no se concreta en términos lo suficientemente precisos y argumentados como para poder deducir razonablemente de ella la efectiva concurrencia de la contravención alegada (y ello, entre otras razones, porque, en caso contrario, la declaración de nulidad total y de pleno derecho del plan atentaría frontalmente contra el principio de proporcionalidad; principio de proporcionalidad del que se ha hecho eco en su aplicación a este aspecto esta Sala en sentencias como la STS n.º 176/2022 de 11 de enero (RCA 1070/2020) o la STS 1109/2023 de 4 de septiembre (RCA 4521/2021).

c) Y, en la línea marcada por nuestra STS n.º 176/2022 de 11 de enero (RCA 1070/2020), esa concreción constituye una carga procesal que debe cumplir quien efectúa la imputación de que el plan o en su caso la memoria que sirve de justificación al plan y que, correlativamente, vicia sus determinaciones de nulidad, infringe el ordenamiento jurídico porque, por definición, la aprobación del plan atribuye a éste una presunción de legalidad, presunción iuris tantum que puede ser destruida por prueba en contrario.

d) Por tanto, solo cuando esa carga alegatoria que pesa sobre el demandante ha sido rectamente cumplida por éste, surge la obligación para la Administración de desvirtuar lo alegado de contrario, incluso mediante la realización de la correspondiente prueba de descargo.

e) Así, la imputación de vulneración sustantiva del principio de igualdad de género en un plan, en sede de recurso contencioso-administrativo, exige al demandante, como carga procesal que le incumbe, identificar suficientemente y de manera precisa las determinaciones del plan a que se refiere aquélla, concretar suficientemente las circunstancias constitutivas y el alcance de dicha contravención y exponer de manera argumentada las razones por las que, conforme a Derecho, debe apreciarse y declararse judicialmente dicha vulneración.

f) El demandante debe precisar en su demanda cuáles son las concretas medidas, decisiones o determinaciones incluidas en el plan aprobado o qué contenido de la memoria incurriría en contravención con el principio de igualdad y el motivo en que fundamente su alegación. O, en otro caso, debe haber precisado el motivo por el que apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan o un error u omisión del contenido de la memoria comporta una quiebra de dicho principio.

g) Como ya apuntaba nuestra STS n.º 176/2022 de 11 de enero (RCA 1070/2020), en definitiva, esta carga es la que con carácter general se impone a todo aquél que en un recurso contencioso-administrativo impugna una disposición general: el recurrente debe precisar cuáles son los hechos u omisiones en los que sustenta su impugnación, justificar su concurrencia y exponer las razones jurídicas por las que el órgano judicial debería apreciar y declarar la existencia de la contravención del ordenamiento jurídico que denuncia.".

Después de fijar la interesantísima jurisprudencia que hemos visto al inicio, pasa a resolver el caso concreto y estima el recurso por los dos motivos planteados, tanto por aplicar el art. 133 LPAC cuando había legislación especial que la desplazaba, como porque la entidad mercantil demandante no había cumplido con la carga de alegar suficientemente y probar que el plan (MPGM) no respetaba el principio de igualdad de género:

“…conviene recordar aquí que, como prius para el análisis y control de ese respeto sustantivo al principio transversal de igualdad de trato previsto en la LO 3/2007 en sus artículos 3, 15, 31 y Disposición final 1ª (análisis que sí corresponde a esta Sala), nuestra doctrina jurisprudencial exige estar a las concretas alegaciones fácticas y jurídicas que ha desarrollado el demandante en su demanda pues al recurrente es a quien corresponde la carga procesal de precisar las concretas determinaciones del Plan -MPGM- que tacha de nulas y precisar, en su caso, de manera suficiente el concreto error o la insuficiencia de la justificación del documento (memoria); y asimismo le corresponde expresar de manera específica y razonada los motivos jurídicos que suponen la infracción jurídica determinante de la nulidad total de pleno derecho que solicita en su demanda (en nuestro caso la evaluación sustantiva del impacto de género de la modificación impugnada).

f) Pues bien en el caso enjuiciado, una vez examinada la actuación procesal de la parte recurrente, y en cuanto al motivo de impugnación consignado en la demanda en relación con la vulneración del principio de igualdad de género por insuficiente valoración del impacto de género, constatamos que lo alegado allí es manifiestamente insuficiente para justificar la pretensión de que se declare la nulidad del plan incluida en el suplico de la demanda, por lo que esa pretensión debe ser desestimada también en este punto.

g) Y no es conforme a la doctrina casacional de esta Sala en el cumplimiento de esa carga procesal, las referencias genéricas sin concreción y ayunas de sustento argumentativo que hace el demandante en su demanda. Debemos rechazar la oposición que hace en su escrito en este punto, pues las alegaciones que invoca son manifiestamente insuficientes.

Así es insuficiente cuando en su hecho primero se refiere a «que el plan al reducir el número de plazas de aparcamiento máximo [...] puede claramente provocar esos conflictos de género a la hora de determinar cuál de los dos miembros de la pareja utiliza la única plaza de garaje permitida».

Y asimismo son insuficientes, a estos efectos, las alegaciones referidas en el hecho segundo de la demanda, que en realidad se refieren al fondo mismo de la impugnación del Plan -MPGM- al infringir, en el sentir del demandante, la reducción prevista en el Plan -MPGM-, los estándares de reservas mínimas de plazas de aparcamiento que establece el anexo 3 de RD 344/2006 de la Generalitat, lo que determinaría la nulidad del artículo 298.1 en relación con el artículo 298.2 apartados A.a, A. d y A. 1.a (lo que debe conectarse con lo argumentado en el fundamento de derecho cuarto de la demanda) y que en ningún caso contiene alegaciones concretas y precisas sobre la vulneración del principio de igualdad de género que ahora nos ocupa.

Y tampoco las alegaciones recogidas en el fundamento de derecho tercero de la demanda colma las exigencias de nuestra doctrina jurisprudencial pues se limita a reafirmar, sin concreción y argumentación específica, la insuficiencia, en su opinión, de la evaluación de impacto de género (que incluso dice se ha omitido) conforme a la normativa que transcribe, señalando como omisiones de la memoria la falta de análisis de las necesidades de aparcamiento por género y el análisis de cómo la ordenación (reducción de las plazas de aparcamiento) puede influir en la situación actual y en los conflictos de género.

h) Y todo ello cuando la memoria de la modificación impugnada -MPGM- sí contiene previsiones suficientes en materia de género en relación con el concreto objeto de la modificación aprobada cual es la regulación de los aparcamientos de Barcelona que supone una reducción de plazas de garaje, en los aspectos alegados e imputados. Así véase el apartado 5.6. de la memoria («justificación de género») que en su apartado 5.6.1 recoge una introducción para posteriormente referirse en los apartados 10.2 (sobre el marco legal en materia de género), el apartado 10.3 (sobre diagnosis de la situación existente), el apartado 10.4 (sobre los criterios de género del Plan) y en el estudio de movilidad generada que incorpora en el apartado 6.6 (a la página 106 del pdf del expediente) dedicado a «Indicadors de gènere», donde desglosa una serie de datos de género y de los que extrae una conclusión desde esta perspectiva; y ello en relación (como expresa el apartado 6.6) con el apartado 5.5 que bajo la rúbrica «Mobilitat i gènere» contiene dos apartados: el 5.5.1 que realiza una introducción y el 5.5.2 bajo la rúbrica «Indicadors de gènere», donde partiendo de los datos que expresa realiza una valoración de género al respecto (páginas 94 y siguientes del pdf).

Distinto, y lícito, es que el demandante discrepe de la justificación de la memoria bien por entender que dicha justificación es errónea o insuficiente, como es la invocación que hace en el presente caso, en relación con las determinaciones del plan que le sirve de soporte. Pero dicho lo anterior no bastan, a nuestro juicio, las alegaciones que supongan negar de manera general la insuficiencia de la justificación, que, en el sentir de planificador, se recoge en la memoria. Es preciso que el demandante alegue y concrete de manera precisa que los errores y/o las omisiones o insuficiencias de la justificación recogida en la memoria vulneran sustantivamente el principio de igualdad de género y en qué medida y con qué extensión vician las determinaciones del Plan (de todas o solo de algunas)”."

Finalmente, para terminar y para desconsuelo de las Administraciones recurrentes, la estimación del recurso de casación no salva definitivamente la MPGM aprobada; como la sentencia de la Sala catalana, como hemos visto antes, había dejado varios motivos de impugnación sin resolver, al estar basados en derecho autonómico, cuyo conocimiento está vedado al Tribunal Supremo (art. 86.3 LJCA), acuerda la retroacción de actuaciones para que sea el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el que resuelva sobre los mismos en congruencia con las concretas pretensiones articuladas en la demanda.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

Si le ha gustado esta entrada, puede compartirla a través de las redes sociales para que pueda llegar a otras personas. ¡Muchas gracias!