La legitimación de los progenitores de las personas con discapacidad cuando la protección y custodia corresponde a una Administración Pública (STS 11/12/2025)
- Diego Gómez Fernández
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La STS de 11/12/2025 (RC 7456/2024. Ponente D. Antonio Narváez Rodríguez) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial con relación a la legitimación de los progenitores de personas con discapacidad que se encuentren bajo la guardia y custodia de una Administración Pública:
"El progenitor de un hijo con discapacidad, cuyas medidas de protección y custodia estén atribuidas a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses del mismo. De modo particular, debe serle reconocida la legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración pudiera reclamar contra sí misma en nombre y a favor de la persona discapacitada protegida por ésta".
1 Los antecedentes
El 26/03/2012, a instancia de su madre quien no tenía medios para cuidar de su hijo menor discapacitado, la Generalitat Valenciana dictó resolución acordando su guarda y custodia e internándolo en un Centro residencial dependiente de la Administración autonómica. En la actualidad, en que ya es mayor de edad, sigue ingresado en otro centro similar.
El 10/03/2013 el Juzgado de Primera Instancia nº1 de Sagunto declaró al menor incapaz para gobernarse por sí mismo y para administrar sus bienes y atribuyó su tutela a la Generalitat.
El 8/07/2021 la madre interpuso recurso extraordinario de revisión contra dos resoluciones. La primera de la Consejería de Justicia y Bienestar Social de 6/08/2012, por entender que en lugar de los 1.243 euros mensuales reconocidos, le correspondían 1.400 euros. La segunda de 22/09/2016 de la Dirección General de Servicios Sociales y Personas ensituaciones de Dependencia de la Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas por la que se revisó el Programa Individualizado de Actuación porque en lugar de abonársele la prestación revalorizada desde el 1/01/2015 como dispone la disposición final segunda de la orden 34/2014, en realidad se le liquidó desde 1/01/2016. En función de ello entiende que la Administración no pagó correctamente el importe de las ayudas ssolicitadas debiendo a su hijo 15.808 euros, de los cuales se le cargaron indebidamente en la cuenta de su madre reclamante la cantidad de 12.318,07 euros.
Ante el silencio de la Administración la madre interpuso recurso contencioso-administrativo. Una vez en marcha el mismo, el 27/12/2021 la Dirección General de Atención Primaria y Autonomía Personal dicta resolución por la que se inadmite el recurso extraordinario de revisión porque se entiende que es extemporáneo, por lo que la madre amplía el recurso contencioso-administrativo contra esta última resolución.
La Abogacía de la Generalitat Valenciana, además de insistir en la extemporaneidad del recurso, le opuso también la excepción de la falta de legitimación activa en base a que la sentencia del Juzgado dePrimera Instancia nº 1 de Sagunto citada que había declarado la incapacidad del entonces menor había nombrado como tutor a la Generalitat Valenciana.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 28/06/2024, aunque niega que el recurso fuese extemporáneo, desestima el recurso contencioso-administrativo por entender que la madre no está legitimada para impugnar las resoluciones y reclamar los importes porque:
«la actora carece de legitimación para reclamar una prestación respecto de una persona, aun cuando se trate de su hijo, cuya guarda y custodia no le pertenece al haberse nombrado tutor del mismo a la Generalitat Valenciana cuya representación ostenta por decisión judicial correspondiéndole ejercitar en su provecho y beneficio las oportunas acciones judiciales de acuerdo con el art. 224 y siguientes del C. Civil en relación con su art. 222.
En cuanto a la reclamación de la suma de 12.318,07 euros que ejercita en su propio interés y estima que no se le puede exigir, puesto que la Administración no abona a su hijo tutelado las ayudas por dependencia a las que tiene derecho y que deberían ser satisfechas para su educación, cuidado y alimentación por la demandada sin obligación de soportarlas la demandante si le hubiera pagado conforme a derecho la ayuda que tenía reconocida, debemos entender que se trata de una petición subsidiaria y dependiente de la anterior. Si la actora no puede reclamar en nombre de su hijo tampoco puede exigir ninguna devolución que solo podría proceder del reconocimiento para su hijo de que ha percibido menos de la cantidad a la que tenía derecho, perteneciéndole un suplemento sobre el que la parte recurrente cifra su pretensión, pero que en ningún caso puede obtener por la falta de legitimación apreciada».
Contra dicha sentencia la madre preparó recurso de casación que fue admitido a trámite por el ATS de 18/03/2025 que lo admitió señalando:
«...que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es determinar: Si el progenitor de un hijo con discapacidad, cuya tutela está atribuida a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses de ese hijo y, singularmente, si ostenta dicha legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración tutelante pudiera reclamar contra sí misma en
nombre del tutelado.
3.º)Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 4.1 y 125.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, los artículos 224 y siguientes del Código Civil en relación con su artículo 222, y el artículo 228.4 del mismo cuerpo legal; así como el artículo 33 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención de las personas en situación de Dependencia.
Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.»
2. La STS de 11/12/2025
La sentencia comienza centrando el tema y aclarando que lo que se discute en casación no es la cuestión de fondo, sino una cuestión previa: si la madre estaba o no legitimada.
Aunque el recurrente no citaba el art. 19 LJCA que regula la legitimación en la vía contencioso-administrativa, limitándose la discusión sobre su legitimación en vía administrativa, la sentencia, como afirma que en los casos como éste están conectadas, realiza un resumen de ambos tipos de legitimación.
2.1 La legitimación en el procedimiento administrativo
«Comenzando por la legitimación en el procedimiento administrativo, es obligada la cita del artículo 4.1. de la Ley 39/2015, que, en lo que ahora es relevante, dispone que se consideran interesados en el procedimiento administrativo: "a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos".
Del texto de este precepto se deduce la necesaria existencia de una relación del sujeto con el objeto del procedimiento y una especial posición del mismo respecto del acto que haya de dictarse, de tal manera quese reserva la condición de interesado a la persona que pueda verse afectada en el círculo de sus derechossubjetivos o de sus intereses legítimos por el procedimiento y por la resolución que haya de recaer en el mismo.
Esta noción de interesado ha de ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que debe correspondera todas aquellas personas que puedan verse beneficiadas o perjudicadas de forma objetiva por el actoadministrativo que ponga fin al procedimiento. A tal efecto, deberán quedar incluidas todas las que, porla situación objetiva en la que se encuentren, por una circunstancia de carácter personal, o por ser losdestinatarios de una regulación sectorial, sean titulares de un interés propio, distinto del de los demásciudadanos en que la Administración actúa con arreglo a Derecho.
La acreditada existencia del vínculo entre el sujeto y el objeto del procedimiento es el que, en definitiva, delimita el concepto de interesado al que se refiere la Ley 39/2015».
2.2 La legitimación en vía contencioso-administrativa.
«3. Por otro lado, en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, el artículo 19.1. a) de la LJCA reconoce legitimación en este orden jurisdiccional a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".
Así pues, la legitimación se erige en un presupuesto inexcusable del proceso, que, en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, implica una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.
Como ha tenido ocasión de declarar recientemente esta Sala (por todas, la STS núm. 817/2025, de 25 de junio, Recurso núm. 610/2024):
"La Constitución, con carácter general, vincula este presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el artículo 24.1 , como el 'derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos'. De modo que la legitimación activa es la medida con arreglo a la cual se dispensa el derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribunales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, ex artículo 117.3 de la CE . Tal es su trascendencia y relevancia.
Conviene recordar que la legitimación activa, como la aptitud para ser parte en un determinado proceso, en este caso, para interponer el recurso contencioso-administrativo, es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto. Y se manifiesta, en este sentido, como el vínculo de la relación que media entre la parte recurrente y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. De modo que esta legitimación se delimita por la relación que legalmente se exige entre una persona y el contenido de la pretensión, para su ejercicio ante los tribunales de justicia, que en nuestro orden jurisdiccional se concreta en la titularidad de un derecho o en la concurrencia de un interés legítimo que conecte una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en los términos que establece el artículo 19.1. a) de la LJCA , y cuya ausencia se traduce en la causa de inadmisibilidad, prevista en el citado artículo 69.b) inciso final, de la misma Ley .
La defensa de estos derechos e intereses legítimos en nuestra jurisdicción es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.
En concreto, el interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que podría ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento" (FJ Tercero).
En definitiva, la Jurisprudencia ha delimitado el concepto de legitimación desde una doble perspectiva: Positiva, en el sentido indicado de que el interés legítimo surge a partir de una relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión -acto o disposición impugnados- y es identificable con cualquier ventaja o desventaja derivada de la pretensión que se ejercita, ya sea en sentido positivo -obtención de beneficio- o negativo -evitación de un mal-, activo -promotor del procedimiento- o pasivo -destinatario del mismo-, debiendo ser actual y efectivo (no meramente hipotético), así como concreto; y, también, desde un plano negativo, porque el concepto de interés legítimo constituye algo más que el simple interés en el cumplimiento de la legalidad, que puede tener cualquier ciudadano, salvo en aquellos específicos supuestos en que así lo autorice la Ley.»
Sobre la legitimación en vía administrativa y jurisdiccional les dejo aquí estas entradas anteriores, por si son de su interés:
2.3 La fijación de jurisprudencia y solución del caso concreto.
En este caso, a la vista de los hechos, la sentencia considera que la madre sí tiene legitimación, tanto en vía administrativa como en la vía jurisdiccional, por las siguientes razones:
«(i) La existencia de un acreditado vínculo familiar, que no se detiene en la mera relación formal de parentesco entre madre e hijo, sino, que además y de modo mucho más intenso, lo es también afectivo, como queda constatado a lo largo del expediente administrativo.
(ii) La permanente preocupación por la atención que recibiera su hijo y la persistencia en solicitar la revisión de su estado y de tener conocimiento actualizado de su evolución, así como de su ingreso y acomodo en el Centro residencial que entendía más adecuado para el tratamiento de su trastorno.
(iii) Los ingresos que hubo de realizar en la cuenta bancaria de su hijo, en el período al que se contrae su reclamación (desde marzo de 2012 a octubre de 2014), para completarla cobertura de los gastos de la atención recibida, que correspondían a éste como beneficiario de un programa de atención por dependencia sujeto a un sistema de copago.
(iv) Porque cuando llegó a tener conocimiento de la situación actualizada del programa individualizado de atención aprobado por la Generalidad, de las prestaciones por dependencia recibidas por su hijo, de su insuficiencia para cubrir la atención residencial recibida, así como, en definitiva, de la diferencia entre las cantidades percibidas por éste y las que, a su entender, debería haber obtenido para que quedara totalmente cubierto el coste de aquella atención, dada su falta de capacidad económica para afrontarlo, la actora ha iniciado el ejercicio de las acciones que ha considerado procedentes para reclamar lo que a su derecho y alde su hijo interesaban.
(v) Por último y, a modo de corolario de todas las anteriores, la particular posición jurídica en la que se encontraba la actora con relación a su hijo discapacitado y a la Administración, que ostentaba la tutela y protección del mismo. Ante esa tesitura, Dª Evangelina no podía llevar a efecto otra iniciativa que no fuera la de instar la defensa de los derechos e intereses de su hijo frente a la Administración autonómica, ejercitando las acciones que considera oportunas. En el presente caso, la Administración, en cuanto tutora del hijo de la Señora Evangelina, acogido a un programa individualizado de asistencia en centro residencial, debería velar por los derechos e intereses legítimos de éste, lo que habría de llevarle a instar, en su caso, la reclamación de los gastos por la asistencia prestada a su pupilo, si tenía la constancia de no poder sufragar éste la parte del copago al queestaba obligado por la resolución administrativa que le había reconocido la asistencia individualizada. Pero, al mismo tiempo también, le correspondía ser la Administración competente para resolver sobre el contenido y alcance de las prestaciones reclamadas, que sufragaran la totalidad de los gastos residenciales del Señor Eugenio , lo que, evidentemente, suscitaba la existencia de un conflicto de intereses en el que la Administración Autonómica se situaba en ambos lados de la relación conflictual, surgiendo así la necesidad de que una tercera persona asumiera la defensa de los derechos e intereses legítimos de D. Eugenio , que, en este caso y por las circunstancias hasta ahora expresadas, era su madre, la ahora recurrente.
Con fundamento, pues, en todas las razones expuestas, a Dª Evangelina debe serle reconocida legitimación para interponer recurso extraordinario de revisión en la vía administrativa y para poder formalizar después, como así ocurrió, un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Autoridad administrativa que decida sobre el recurso de revisión interpuesto, para hacer efectivo su derecho a la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y de los propios.»
Funalmente después de fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio («El progenitor de un hijo con discapacidad, cuyas medidas de protección y custodia estén atribuidas a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses del mismo. De modo particular, debe serle reconocida la legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración pudiera reclamar contra sí misma en nombre y a favor de la persona discapacitada protegida por ésta»), estima el recurso, revoca la sentencia de la Sala Valenciana y anula la resolución de 27/12/2021 por vulnerar el art. 4.1 de la Ley 39/2015 al estar la madre legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión presentado. Al mismo tiempo ordena la retroacción de actuaciones para que la Sala valenciana resuelva sobre el fondo del dicho recurso extraordinario de revisión «teniendo en cuenta que los documentos aportados se recobraron por la actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 125.1 b) de la Ley 39/2015» y que resuelva sobre la conformidad a derecho de las resoluciones de 6/08/2012 y 22/09/2016 objeto de dicho recurso extraordinario y sobre las pretensiones económicas formuladas.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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