La reciente STS de 14.02.2020 (RC 1420/2017) confirma lo ya dicho en la STS de 30.10.2018 (RC 6090/2017) de que, a partir del cambio de paradigma que constituyó la entrada en vigor de la Ley de suelo estatal de 2007, cabe que, en determinadas condiciones, suelos urbanos que hubiesen merecido la categorización de consolidados sean degradados por el planeamiento urbanístico a la condición de suelos urbanos no consolidados.
El Auto de admisión a trámite del recurso de casación
Mediante ATS de 6.04.2018 se admitió a trámite el recurso de casación para:
“2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar, si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, seguía siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento -que contempla una determinada transformación urbanística-pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado -algo que parece no excluir la reciente sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 20 de julio del pasado 2017 (casación 2168/16)-a fin de que por la Sección de enjuiciamiento se confirme, modifique o puntualice el criterio sostenido en esta sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado dela que gozaba el suelo.
3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación: arts. 1, 5 y 14 de la Ley 6/98 (por su indebida aplicación) y 1, 2, 12, 14 y 16 del TRLS de 2008 (por su inaplicación)".
La STS de 14.02.2020
La sentencia después de reconocer que este caso es idéntico al ya resuelto por la STS 30.10.2018 (RC 6090/2017) antes citada hace un repaso muy didáctico e instructivo que se agradece sobre la evolución de la jurisprudencia constitucional y ordinaria que se ha venido dictando sobre este asunto a partir del cambio de paradigma que supuso la Ley de Suelo de 2007 y su Texto Refundido de 2008 al que nos remitimos.
Después de finalizar el repaso jurisprudencial, realiza una explicación de lo que supuso la Ley de suelo de 2007: Pasar del urbanismo desarrollista y expansivo que se inició con la Ley de suelo de 1956 a un nuevo modelo que, sobre la base del principio de desarrollo sostenible al que nos referíamos en la entrada “El Patrimonio cultural y el planeamiento urbanístico”, se trate de regenerar y rehabilitar la ciudad existente, llegando a un modelo sostenible de ciudad compacta.
La sentencia nos dice que “la Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley, el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas. Como señala el preámbulo de la Ley: "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente".
Y en función de toda esta nueva normativa, en su fundamento de derecho Séptimo nos explica que:
“Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley "La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste".
A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado”.
En función de todo esto se resuelve la cuestión que presentaba interés casacional y se dice que:
“Conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales”.
La STS de 30.10.2018
En la STS de 30.10.2018 además de lo indicado en ésta se hacía una aclaración sobre los derechos de los propietarios de este suelo urbano que se degrada. En su fundamento de derecho decimoquinto se decía:
“Es posible, en consecuencia, que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas; pero, en tales supuestos, sería exigible que el planificador motivara, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan, antes de proceder a la descategorización del suelo, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad, provocara efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales. Esto es, el planificador debe justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos, consecución que, por su propia naturaleza, determinaría igualmente la obtención de un beneficio para los propietarios del suelo afectado por dichas operaciones, siempre que, hemos de insistir en ello, las mismas respondan a necesidades reales de transformación del suelo, en estos casos de regeneración o rehabilitación urbana.”.
Conclusión
Por ello, de la doctrina jurisprudencial sentada por estas dos SSTS de 30.10.2018 y 14.02.2020 llegamos a la conclusión de que con este cambio de modelo urbanístico producido en 2007 se podrá ya degradar un suelo urbano, pasándolo de consolidado a no consolidado, si bien será necesario que se cumplan tres requisitos:
1º.- La existencia de necesidades reales de transformación del suelo, negando en la STS de 30.10.2018 que lo sean “la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad”.
2º.- Una motivación reforzada que justifique la necesidad real de transformar ese suelo para poder satisfacer el interés público y
3º.- Que los propietarios de esta clase y categoría de suelo tendrán que obtener un beneficio, respetándose así otro de los principios básicos de nuestro urbanismo que es el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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