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  • Diego Gómez Fernández

El silencio administrativo negativo y la cosa juzgada (STS 27/07/2020)


La reciente STS de 27/07/2020 (RC 899/2019) sienta la siguiente doctrina jurisprudencial respecto a la cosa juzgada y al silencio administrativo negativo:


 "…cabe la interposición de un nuevo recurso -sin sujeción a plazo- frente a la desestimación presunta y en tanto no recaiga resolución administrativa expresa, siempre que el primero –con idéntico objeto- hubiera concluido con sentencia firme de inadmisibilidad por apreciar una excepción procesal"

Como la sentencia es muy didáctica y cuenta además con un interesante voto particular nos sirve para repasar la institución de la cosa juzgada y aclarar algunos conceptos.


Antecedentes


Unas sociedades que tenían en marcha unos desarrollos urbanísticos presentan reclamaciones de responsabilidad patrimonial contra la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra por los daños sufridos por la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la Sierra del Guadarrama.


Sobre la responsabilidad patrimonial y la normativa de conservación de parques naturales remitirnos a los trabajos del profesor López Ramón, especialmente El régimen de indemnizaciones por las privaciones singulares derivadas de la legislación de conservación de la biodiversidad”.

Dichas reclamaciones no son resueltas.


Los reclamantes interponen recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de dichas solicitudes. En ese recurso tramitado ante el TSJ de Madrid la codemandada municipal alega que las sociedades no habían cumplido con los requisitos del art. 45.2.d) LJCA al no haber aportado el acuerdo para recurrir. Sobre esta cuestión procesal hablamos recientemente en el blog en Sobre el acuerdo para recurrir del art. 45.2 LJCA en casos de administrador único”.


Como los recurrentes no se opusieron ni aportaron dichos acuerdos, el procedimiento terminó con sentencia por la que se inadmite el recurso; es decir, se inadmite por una cuestión formal, sin entrar en el fondo del asunto.


Los recurrentes en lugar de interponer recurso contra la sentencia y en vista de que las reclamaciones de responsabilidad patrimonial seguían sin ser resueltas deciden interponer un nuevo recurso contencioso-administrativo, cumpliendo ahora así con el requisito del art. 45.2.d) LJCA. En este nuevo recurso las partes son las mismas, el suplico también y los recurrentes solicitan la unión a este nuevo proceso de las periciales judiciales practicadas en el proceso anterior que acabó con inadmisión; de esta, posibilidad nos ocupamos en el blog en “La extensión de efectos de la prueba pericial en la jurisdicción contencioso-administrativa”.

Mediante STSJ de Madrid nº 872/18, de 12 de noviembre se inadmite el nuevo recurso por las siguientes razones:


“…a la vista de todo lo expuesto, en el presente caso concurre, como apuntaba ya el ayuntamiento demandado en su escrito de alegaciones, cosa juzgada formal del artículo 207 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, (aplicable supletoriamente a esta jurisdicción - disposición final primera de la LJCA-), respecto a la sentencia dictada en ese procedimiento ordinario 79/2012 sustanciado ante esta Sala por las mismas partes y sobre el mismo objeto, dado que la misma adquirió firmeza al no recurrirse.
 
La citada sentencia no entró a valorar el fondo del asunto, pero ese carácter de cosa juzgada formal determina en el presente caso además la no concurrencia del requisito legal de impugnarse un acto administrativo recurrible en los términos exigidos por artículo 28 de la LJCA (No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma).
 
Por todo lo razonado, se ha de inadmitir el presente recurso contencioso administrativo por las causas de inadmisibilidad del artículo 69,c ) y d) de la misma ley ( La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación; d) Que recayera sobre cosa juzgada) , impidiendo ello valorar las otras causas de inadmisibilidad alegadas y el fondo del asunto”.

Auto de admisión a trámite del Supremo


En el ATS de 13/05/2019 se había considerado que:


"...la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la concurrencia de cosa juzgada formal puede actuar como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un acto presunto por silencio administrativo, dejando imprejuzgado el debate jurídico de fondo"

¿Qué son y en qué se diferencian la cosa juzgada formal y la material?


La STC 135/2002, de 3 de junio (FJ 6º) ya nos daba una explicación de esta institución y sus distintos tipos:


Plantea también este caso el problema de los efectos que las decisiones judiciales han de tener sobre las que se dicten posteriormente. Tradicionalmente se ha venido tratando esta problemática bajo el encabezamiento dogmático de la institución de la cosa juzgada y a este concepto hace referencia la recurrente. Recordemos que la misma tiene dos facetas: la formal, consistente en la cualidad que adquiere una resolución cuando es declarada inimpugnable por la ley o cuando, susceptible de impugnarse, no se interpone o formaliza el recurso en los plazos previstos; y la material, o efecto propio de algunas resoluciones firmes consistente en una precisa y determinada fuerza de vincular en otros procesos a cualesquiera órganos jurisdiccionales respecto del contenido de esas resoluciones. Este efecto vinculante se proyecta en las denominadas función negativa y función positiva de la cosa juzgada material. La primera consiste en impedir o poner fin a un segundo proceso cuyo objeto es idéntico a otro anterior sobre el que ya recayó una resolución o sentencia firme. La segunda, la positiva, es la vinculación prejudicial que a lo jurídicamente decidido en una resolución firme sobre el fondo debe existir en procesos posteriores en que lo juzgado sea parte del objeto de estos procesos.

La STS de 27/07/2020 que comentamos completa esta exposición de manera muy pedagógica aclarando qué es realmente la cosa juzgada formal que la sentencia de instancia declaraba que sí se daba en el presente caso:


Lo primero que hemos de aclarar es que nada o muy poco tiene que ver la cosa juzgada formal (art. 207 LEC) con la cosa juzgada material (art. 222 LEC), salvo que la cosa juzgada formal –firmeza de una, cualquiera, resolución judicial- es presupuesto inexcusable, aunque no siempre suficiente, de la cosa juzgada material, que es el efecto procesal que producen, exclusivamente, las sentencias firmes estimatorias o desestimatorias –pero no todas-, y que se traduce en su invariabilidad y permanencia en el tiempo, impidiendo un proceso posterior sobre el mismo objeto (efecto negativo), con identidad de sujetos y causa de pedir (inatacabilidad indirecta del resultado procesal), y/o, operando como antecedente lógico de otro proceso posterior (efecto positivo de la cosa juzgada material), siempre que los litigantes sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal.
 
 El instituto de la cosa juzgada –que, en puridad, se refiere a la cosa juzgada material, considerando algún sector doctrinal que la llamada cosa juzgada formal debería denominarse “preclusión”, pues hace referencia a la imposibilidad de recurrir una decisión judicial cuando han transcurrido los plazos legalmente establecidos para ello (art. 207.3.4 LEC)- es una creación del Derecho Procesal Civil, de ahí, sin perjuicio de su aplicabilidad al proceso contencioso por la vía de la Disposición final Primera LJCA, que su regulación se encuentre en la Ley Procesal Civil, en el seno de la cual despliega sus plenos efectos.

 Dicho esto, la cosa juzgada formal o firmeza se predica, como acabamos de decir, de toda resolución judicial que sea insusceptible de impugnación, bien porque era ya firme por naturaleza (contra ella no cabía recurso alguno), bien porque no se hubiera impugnado en los plazos establecido para ello. No puede ser atacada directamente.

Y es que más allá de que esa preclusión de la cosa juzgada formal sea presupuesto inexcusable de la cosa juzgada material, como bien explica la ponente, el ámbito en el que se mueve la cosa juzgada formal es el mismo proceso judicial, ya que si alegamos en otro proceso judicial distinto la existencia de cosa juzgada, a la que realmente nos estaremos refiriendo es a la cosa juzgada material. Así lo dice, por ejemplo, la STS de 17/05/2012 (RC 6440/2009) cuando afirma:


Como es sabido, el efecto de la cosa juzgada formal vincula al Tribunal a su propia decisión anterior adoptada dentro del mismo procedimiento, impidiéndole decidir de modo contrario a lo ya resuelto en una resolución anterior firme, lo que es expresión del principio de invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales firmes.

En la cosa juzgada material, para que pueda darse el efecto negativo en otro procedimiento (impedir un nuevo proceso idéntico a uno anterior en el que ya recayó sentencia firme) tiene que existir triple identidad en el sentido explicado en la STS de 12/12/2012 (RC 6827/2010) citada en la imprescindible obra "1.700 dudas sobre la Ley de lo Contencioso-Administrativo", teniendo eso sí en cuenta las peculiaridades de la jurisdicción contencioso-administrativa por la preexistencia de una actuación administrativa objeto de enjuiciamiento posterior:


"En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA, dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, y se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así, han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión, y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada.

Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. De tal forma que, si en el posterior proceso, se recurre un acto o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que se trate de meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Y  además,  la  apreciación  de  la  excepción  de  cosa  juzgada  exige  que  se  trate  no  sólo  del  mismo  acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior. Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

En fin, el efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y aquellos respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior".

¿Cómo resuelve la cuestión la sentencia comentada?


Respecto a la primera de las razones dadas por el TSJ de Madrid para inadmitir el recurso, la existencia o no de cosa juzgada formal, la sentencia nos dice:


“…tal como está planteada la cuestión parece que a lo que está aludiendo, es al efecto negativo de la cosa juzgada material: esto es si cabe plantear un nuevo proceso con el mismo objeto. Este efecto de la cosa juzgada material es solo predicable de las sentencias estimatorias o desestimatorias”.

Es decir no incluye a las sentencias en las que inadmiten como sucedió en el presente caso con el proceso previo, sin entrar en el fondo del asunto. Y eso porque el art. 222 LEC que se ocupa de esta cosa juzgada material nos dice que:


1. La cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo

Este criterio legal es además el que ha mantenido la Sala Tercera en anteriores sentencias, como las SSTS de 23/04/2010 (RC 4888/2006 y 5910/2006, entre otras).

Respecto a la segunda de las razones dadas por la Sala de instancia, la concurrencia o no de la excepción de acto consentido del art. 28 LJCA, la sentencia la rechaza porque no existe acto desde la reforma del silencio negativo prevista en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999:


“En el proceso contencioso-administrativo, donde el presupuesto de acceso al mismo es una actuación administrativa previa y el plazo de impugnación es muy breve –dos meses (art. 46.1 LJCA) cuando lo que se recurre es un acto expreso-, aunque la sentencia sea de inadmisibilidad, dejando imprejuzgado el fondo, materialmente no será posible interponer nuevo recurso contra el mismo acto, pues la acción habrá caducado, circunstancia esencial que no concurre cuando el recurso se deduce frente a una desestimación presunta (ficción legal –no acto- encaminada a posibilitar el acceso al proceso en beneficio del administrado que no viene obligado, si así lo considera oportuno, a esperar que la Administración cumpla con su deber de resolver expresamente), pues en estos casos la acción no está sometida a plazo de caducidad de ninguna clase, dado que el plazo de seis meses establecido en el referido art. 46.1 ha sido materialmente derogado como consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada, entre otras, en su sentencia 52/14, de 10 de abril de 2014, en la que se dice que tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que introdujo varias modificaciones técnicas relevantes en la ordenación del silencio administrativo, siendo la más relevante «la vuelta a una regulación de los efectos del silencio administrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 42.2 LPC). Con ello se desechó la construcción del “acto presunto de carácter desestimatorio” entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los que se producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, “sin vinculación alguna al sentido del silencio[art. 43.3 b) LPC]. La propia expresión “acto presunto” desapareció de los arts. 43 y 44 LPC», lo que le lleva a concluir que «……….. se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA» (la negrita y el subrayado es nuestro), en línea con su anterior sentencia 14/2006.

Con este argumento la Sala Tercera sigue la jurisprudencia constitucional vinculante para Juzgados y Tribunales (art. 5 LOPJ) iniciada por la STC 6/1986 de 21 de enero como nos explica el profesor Ballesteros Moffa en “La capitulación del acto consentido y firme ante el silencio negativo.