El plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico es el fijado en el art. 1.964.2 del Código Civil

La STS de 08/10/2025 (RC 1167/2023. Ponente D. Carlos Lesmes Serrano) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial:

"El auto de admisión nos interpela acerca del plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico tras la nueva redacción dada al artículo 1964.2 del Código Civil por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LEC. Conforme lo expuesto anteriormente, el nuevo plazo de prescripción de cinco años no se aplicará retroactivamente a las obligaciones nacidas con anterioridad a su entrada en vigor salvo que el ejercicio de la acción para exigir su cumplimiento se hubiera realizado transcurridos cinco años computados desde el 7 de octubre de 2015, fecha de entrada en vigor de la referida ley, ello sin perjuicio, en nuestro caso, de que la Administración adopte las medidas que considere oportunas para reponer las cosas a su estado anterior atendida la imprescriptibilidad del dominio público hidráulico".

Los antecedentes

El 30/11/2012 la Confederación Hidrográfica del Guadiana (CHG) dentro de un procedimiento sancionador y al amparo del art. 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas impuso a un ciudadano la obligación de retirar un badén y un cerramiento metálico que había colocado en zona de dominio público hidráulico, dejando la sección ocupada debidamente acondicionada, obligándole a solicitar la correspondiente autorización administrativa de las actuaciones realizadas en zona de policía. También se le advertía que, conforme al art. 119 del mismo Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), su incumplimiento podría implicar la imposición de multa coercitiva y/o ejecución subsidiaria, siendo de su cuenta los gastos que se ocasionaren.

Como no lo había hecho, la CHG el 24/11/2021 dicta resolución, confirmada en reposición por otra de 11/05/2022, por la que se le impone una multa coercitiva de 300.-€ y se le vuelve a requerir para que proceda a realizar la obligación de hacer incumplida y pedir la autorización correspondiente.

Contra dicha resolución de 11/05/2022 el ciudadano interpone recurso contencioso-administrativo en el que, entre otras cosas, se alegaba que dicha obligación de hacer estaba prescrita; se razonaba en que como el art. 118 del TRLA no señala plazo, se aplica de manera supletoria el plazo previsto en el art. 1.964.2 del Código Civil para las acciones personales que no tuvieran plazo especial; en relación con este artículo, aunque su redacción original contemplaba un plazo de 15 años, su reforma por la Ley 42/2015 lo redujo a cinco años, desplazando al plazo de quince años fijado reglamentariamente por el art. 327 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico para reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público.

La STSJ de Extremadura de 23/12/2022 (Recurso nº 310/2022) desestima el recurso por entender que, pese a la reforma, sigue siendo aplicable el plazo de quince años del art. 327 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico en base a las siguientes razones:

«En lo relativo a la prescripción, el art 1964 del Código Civil reseña que "Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación. En las obligaciones continuadas de hacer o no hacer, el plazo comenzará cada vez que se incumplan".

Por su parte el 327 del RDPH expone que la acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años. Es decir, se establece un plazo especial, aunque sea reglamentariamente y por tanto existe ese "plazo legal" al que alude como regla general el art 1964 Código Civil. No compartimos la alegación de la parte de manera total cuando reseña que, a raíz de la entrada en vigor del precepto, el reglamento queda sin cobertura legal. La ley no dice que taxativamente son cinco años. No es la regla general sino la especial, el reglamento no choca contra el precepto de la ley 42/15 pues como decimos existe plazo especial normativo fijado por un reglamento legal que no ha sido objeto de impugnación y que entendemos no contradictorio con el actual artículo 1964 Código civil, por lo que la resolución debe ser confirmada»

Mediante ATS de 18/05/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el afectado declarando que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:

«...determinar cuál es el plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico: si el plazo general de cinco años que establece el artículo 1964.2 del Código Civil, en la redacción dada tras la modificación introducida por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; o si lo es el plazo especial de quince años que establece el artículo 327.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), que desarrolla lo s Títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas». 

2. La STS de 8/10/2025

2.1. Se puede imponer la obligación de reparar sin un procedimiento sancionador

La sentencia comienza recordando una cuestión importante respecto a la obligación de reparar contenida en el art. 327 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico:

«Sobre la interpretación de este precepto reglamentario se ha discutido si para exigir la reparación de los daños o perjuicios o la reposición de las cosas a su estado anterior era preciso la existencia de una previa infracción, de manera que la Administración no podía imponer tales obligaciones de forma autónoma. Ya una antigua jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, de fechas de 19 de enero de 2000 (recurso de apelación 656/1992) y 29 de noviembre de 2001 (recurso de casación 3466/1995), vino a declarar que, con independencia del procedimiento sancionador, la Administración hidráulica estaba facultada para exigir la reparación de los daños y perjuicios causados al dominio público con fundamento en el principio de que quien contamina paga, deduciendo esta tesis de la expresión que emplea el citado precepto "con independencia".

Las divergencias de interpretación se entendieron zanjadas con la promulgación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, pues, a partir de su entrada en vigor, la reparación de los daños y perjuicios al dominio público hidráulico y la reposición de las cosas a su estado anterior, está facultada la Administración hidráulica para exigirlas (artículo 7.3 de la indicada Ley), cuando no deriven de la comisión de una infracción tipificada en el Texto Refundido de la Ley de Aguas o aquélla hubiese prescrito, a través del procedimiento y en aplicación de lo establecido en los artículos 2.1. b. 7 y 22, 4, 19, 20, 21 y 41 a 49 de la mencionada Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental.»

Para profundizar en esta cuestión les dejo esta entrada anterior del blog «La obligación de reponer las cosas y el procedimiento sancionador en la legislación de aguas»

2.2 El plazo para reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico debe de tener cobertura legal.

Al imponer el art. 118 TRLA la obligación de reparar, pero no fijar un plazo para hacerlo, se plantea la duda de si es necesario que lo haga una ley o si con hacerlo un reglamento vale, en cuyo caso, prevalecería el plazo de 15 años previsto en el citado art. 327 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La sentencia comentada responde que debe de tener cobertura en una ley, tal y como exige el art. 1.961 del Código Civil («Las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley»):

«Nuestra sentencia de 15 de octubre de 2009 resolvió esta cuestión en su fundamento jurídico quinto al señalar que:

«QUINTO.-No cabe duda que en los supuestos de aprovechamientos hidráulicos, derivados de concesiones administrativas o de cualquier otra relación contractual con la Administración, la obligación de reparar o reponer tiene naturaleza contractual y el plazo de prescripción de la acción para exigir su cumplimiento sería, de no existir otro plazo establecido legalmente, el de quince años previsto en el artículo 1964 del Código civil, lo que implica que el plazo establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico sea coincidente con aquél, y de aquí que esta Sala haya declarado en su Sentencia, de fecha 24 de julio de 2003 (recurso de casación en interés de la ley 71/2002), como doctrina legal: «que el plazo de prescripción de la acción reconocida en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (modificado por Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto), para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al dominio público es de quince años».

Como es de ver en esta sentencia, el plazo de prescripción de la obligación de reparar los daños causados al dominio público establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico tiene el respaldo del artículo 1964 del Código Civil, al no existir otro plazo establecido legalmente en la normativa de aguas. Remisión al Código Civil que es necesaria al estar sometida la prescripción de las obligaciones a reserva de ley, consecuencia del principio de seguridad jurídica que exige que sólo el legislador pueda regular los plazos de prescripción, evitando incertidumbre en las relaciones jurídicas. Principio de reserva de ley que aparece recogido en el artículo 1961 del Código Civil, que señala que "las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley", en tanto que nuestra jurisprudencia ha reiterado que la prescripción es materia de orden público y su determinación le corresponde en exclusiva al legislador.

Podemos concluir, por tanto, que el plazo reglamentario de quince años debe tener cobertura legal y que esa no es otra que el artículo 1964 del Código Civil, que establecía como regla general de aplicación subsidiaria el de quince años».

Esta solución ya había sido anticipada por el profesor Roberto O. Bustillo Bolado en su interesante artículo «La ejecución forzosa del deber de reparar o reponer daños y perjuicios al dominio público hidráulico: el uso de multas coercitivas en caso de prescripción de la infracción hídrica».

Pese a que se aplica el art. 1.964.2 del Código Civil, hay que tener en cuenta que la citada Ley 42/2015 contempla un régimen transitorio, que interpretó la STS de la Sala 1ª de 20/01/2020 (Sala 1ª) que nos dijo lo siguiente:

«Como la Ley 42/2015 entró en vigor el 7 de octubre de 2015, si conjugamos lo previsto en su Disposición transitoria quinta con el art. 1939 Código Civil, al que se remite, tendríamos las siguientes posibles situaciones (sobre la base de que no hubiera actos interruptivos de la prescripción), teniendo en cuenta que la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se regirá por el plazo anteriormente fijado (quince años), si bien, si desde dicha entrada en vigor transcurriese todo el plazo requerido por la nueva norma (cinco años) surtirá efecto la prescripción incluso aunque anteriormente hubiera un plazo de quince años:

1º.- Relaciones jurídicas nacidas antes del 7 de octubre de 2000: estarían prescritas a la entrada en vigor de nueva Ley.

2º.- Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2000 y el 7 de octubre de 2005: se les aplica el PLAZO DE 15 AÑOS previsto en la redacción original del art. 1964 Código Civil.

3º.- Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2005 y el 7 de octubre de 2015: en aplicación de la regla de transitoriedad del art. 1939 Código Civil, no prescriben hasta el 7 de octubre de 2020.

4º.- Relaciones jurídicas nacidas después del 7 de octubre de 2015: se les aplica el nuevo PLAZO DE 5 AÑOS, conforme a la vigente redacción del art. 1964 Código Civil.»

Hay que puntualizar que, para las relaciones jurídicas nacidas entre el 7/10/2005 y el 7/10/2015, la fecha del 7/10/2020, debido a la suspensión del plazo de prescripción de acciones al que hice referencia en «La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19», el plazo se prolongó 82 días y se prorrogó hasta el 28/10/2020, como explica la STSJ de Galicia de 11/02/2022 (Ponente D. Antonio Martínez Quintanar):

«Sin embargo, -y en contra de lo que alega en su recurso de apelación-, hay que tener en cuenta que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, porel que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, contiene una previsión, de suspensión de plazos, en la Disposición Adicional Cuarta , que sí es aplicable al cómputo del plazo de solicitud de ejecución de sentencia, al venir referida con carácter general a los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos, en estos términos:

"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren."

El Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció en su art. 10 que :

"Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones."

La parte apelante fija el dies ad quem del plazo de prescripción en fecha 7 de octubre de 2020, porque considera que no es aplicable la suspensión de plazos procesales, al no tratarse de un plazo procesal. Pero la Disposición Adicional cuarta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, suspende los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos, y no hay amparo normativo a la pretensión de que el plazo de ejercicio de las acciones personales, mediante solicitud de ejecución de sentencia, quede excluido de esa suspensión de plazos. No se refiere a los plazos procesales, a cuyo tratamiento se dedica la Disposición Adicional segunda.

Por tanto , el dies ad quem del plazo de prescripción no es el alegado en el recurso de apelación, sino el apreciado por el auto recurrido en apelación, que concluyó que "los plazos de prescripción de las acciones estuvieron suspendidos durante 82 días, por lo que incrementando el tiempo de suspensión de los plazos durante el estado de alarma, el último día del plazo para el ejercicio de la acción, de acuerdo con la modificación operada por la ley 42/2015, era el 28 de diciembre de 2020, por lo que presentada la demanda de ejecución el 23 de diciembre, debe rechazarse la prescripción alegada". Se trata de una argumentación que, por lo expuesto, debe compartirse».

En esta misma línea, la Sala Tercera en la sentencia comentada nos dice:

«Se da la circunstancia -relevante para nuestro pleito- que el 7 de octubre de 2015 entró en vigor la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que reformó -entre otros extremos- el referido artículo 1964 del Código Civil y redujo de quince a cinco años el plazo legal general del régimen de prescripción establecido en dicho precepto, lo que necesariamente ha de afectar al plazo reglamentario para no vulnerar el principio de reserva de ley y de jerarquía normativa. No obstante, en virtud del principio general de irretroactividad, el nuevo plazo de prescripción se aplicará a las obligaciones nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 42/2015.

Esa irretroactividad está, no obstante, matizada por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015, que establece que "el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil".

Este último precepto señala que "la prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo". Este artículo no regula la prescripción en sí misma pero sí determina la ley que debe aplicarse a las prescripciones en curso en el momento de la entrada en vigor del Código Civil (1889), con la finalidad de evitar vacíos o conflictos de normas cuando hay cambios legislativos en los plazos de prescripción.

Ya hemos señalado que la regla general determina que si la prescripción ha comenzado bajo una legislación previa, se aplica esa ley para calcular los plazos y los efectos, respetándose así el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley. Sin embargo, se establece también en el precepto que comentamos una regla de excepción, fundada en el principio del favor prescripcionis. Si desde la entrada en vigor del Código Civil transcurre íntegramente el plazo de prescripción fijado en él, la prescripción opera con independencia de que la ley anterior exigiera un plazo más largo. En otras palabras, rige el plazo más corto cuando beneficia al prescribiente, en aras de un equilibrio entre la irretroactividad de la ley y la aplicación práctica de los plazos de prescripción.

Así, de conformidad con el citado precepto, el plazo de prescripción para las acciones nacidas con anterioridad al 7 de octubre de 2015 es de quince años, pero si, con posterioridad a tal fecha, transcurre el plazo de cinco años previsto en la redacción actual del artículo 1964 del Código Civil, la acción se considerará prescrita. Esto es, el plazo de prescripción iniciado con anterioridad al 7 de octubre de 2015 concluye el 7 de octubre de 2020, salvo que el plazo de quince años computado desde su inicio hubiera concluido antes».

Una vez expuesto, aplicándolo al caso concreto, la sentencia, además de fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, acaba estimando el recurso en base a lo siguiente:

«En nuestro caso, la relación jurídica entre la Administración y el administrado nació en el año 2012, que es cuando el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana impuso una obligación de proceder a don Raimundo, consistente en retirar un badén y un cerramiento metálico situados en zona de dominio público hidráulico, con la advertencia de que su incumplimiento podría implicar la imposición de multa coercitiva y/o ejecución subsidiaria. El 29 de julio de 2021 se le notificó el inicio del procedimiento de ejecución y el 24 de noviembre de 2021 se dicta resolución de imposición de multa coercitiva por el incumplimiento de la referida obligación, es decir, nueve años después de cursarse la orden de proceder, y seis años desde la entrada en vigor de la reforma de la prescripción introducida por la ley 42/2015, de manera que, según lo expuesto anteriormente, sería de aplicación el nuevo plazo de prescripción de 5 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil por aplicación de lo establecido en el artículo 1939 de ese mismo Código.

Como la multa coercitiva impuesta en el año 2021 tiene su fundamento en el incumplimiento de la obligación impuesta por la Administración en el año 2012 -consistente en reponer las cosas a su estado anterior-, la resolución impugnada en la instancia debe ser anulada por prescripción de la obligación de la que deriva al haber transcurrido más de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 42/2015, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

Resulta procedente también anular la sentencia de instancia, que desestimó el recurso y confirmó la resolución administrativa, al considerar que el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no necesitaba de cobertura legal y que era indiferente que el artículo 1964 del Código Civil hubiera sido modificado».

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

Si le ha gustado esta entrada, puede compartirla a través de las redes sociales para que pueda llegar a otras personas. ¡Muchas gracias!