El codemandado y la Administración demandada están legitimados para pedir una medida cautelar contencioso-administrativa (ATS 28/04/2026)
- Diego Gómez Fernández
- hace 1 día
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El auto de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 28/04/2026 (RC 676/2024. Ponente Dª Margarita del Carmen Beladiez Rojo) ha establecido que tanto el codemandado como en su caso la Administración recurrida están legitimados para solicitar la adopción de una medida cautelar contencioso-administrativa de los arts. 129 y siguientes LJCA.
El objeto del proceso
El objeto del proceso era el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23/07/2024 por el que se concedía a una empresa la Autorización Administrativa Previa, la Autorización Administrativa de Construcción y la declaración de utilidad pública de los proyectos denominados "Planta Solar Fotovoltaica Cruz" y "Planta Solar Fotovoltaica La Vega" y sus infraestructuras de evacuación asociadas, habilitando a dicha entidad para continuar con el desarrollo de los proyectos conforme a lo indicado en la normativa sectorial.
Como explica el auto comentado:
«Las autorizaciones otorgadas se insertan en un marco jurídico específico, propio del sector eléctrico, que condiciona sus efectos prácticos. En particular, los proyectos cuentan con permisos de acceso y conexión a la red eléctrica, que constituyen el título habilitante inicial para su integración en el sistema eléctrico y para la evacuación de la energía producida.
La obtención de dichos permisos determina automáticamente la aplicación del régimen de los hitos administrativos temporales previstos en el artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, que configura los permisos de acceso y conexión como derechos de vigencia condicionada. Conforme a este régimen, el mantenimiento de los permisos queda subordinado al cumplimiento, dentro de unos plazos legalmente tasados, de una serie de hitos administrativos que reflejan el avance real del proyecto.
Entre esos hitos se incluyen las distintas autorizaciones administrativas sectoriales y, como fase final del sistema, la obtención de la autorización administrativa de explotación, que debe lograrse dentro del plazo máximo legal computado desde la concesión de los permisos de acceso y conexión.
El régimen establecido por el Real Decreto-ley 23/2020 anuda al incumplimiento de cualquiera de los hitos dentro del plazo previsto una consecuencia automática: la caducidad de los permisos de acceso y conexión.
De este modo, el Acuerdo impugnado despliega para la entidad autorizada importantes efectos jurídicos al habilitarla la ejecución de los proyectos y su avance hacia la fase de explotación, pero lo hace dentro de un sistema legal que exige el cumplimiento de plazos estrictos, cuya infracción determina la pérdida automática de los permisos esenciales para la viabilidad de la instalación.».
La medida cautelar solicitada
Cuando ya estaba el pleito concluido y pendiente únicamente de señalamiento para votación y fallo la empresa adjudicataria, que ocupaba la posición procesal de codemandada, solicitó una medida cautelar consistente en la suspensión del cómputo de los plazos correspondientes a los hitos administrativos previstos en el artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, respecto de los proyectos citados, hasta que recaiga resolución firme en el presente recurso contencioso-administrativo.
Como relata el auto comentado la codemandada solicitante de la medida cautelar:
«Alega que la interposición del recurso contencioso-administrativo introduce una situación de incertidumbre jurídica que impide avanzar materialmente en la ejecución de los proyectos y obtener la financiación necesaria para ello, circunstancia que podría hacer imposible cumplir dentro de plazo el último hito exigido por el Real Decreto-ley 23/2020. Sostiene que, de no accederse a la medida cautelar solicitada, el transcurso del tiempo durante la tramitación del proceso podría determinar la pérdida sobrevenida de los permisos de acceso y conexión, con la consiguiente inviabilidad de los proyectos, aun en el supuesto de que el recurso principal fuese finalmente desestimado. La petición cautelar se fundamenta en la necesidad de preservar la efectividad real de la sentencia que haya de dictarse, evitando que la pendencia del proceso determine una pérdida irreversible de los efectos prácticos de las autorizaciones administrativas otorgadas»-
La oposición de la Abogacía del Estado a la medida cautelar solicitada
La Abogacía del Estado se opuso a dicha medida por las siguientes razones:
«Sostiene, en primer lugar, que la parte codemandada carece de legitimación para instar la adopción de medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo. A juicio del abogado del Estado, aunque el artículo 129.1 de la LJCA se refiere a los "interesados",una interpretación sistemática de la regulación de la tutela cautelar conduce a afirmar que dicha legitimación corresponde exclusivamente a la parte recurrente. A tal efecto, invoca el artículo 129.2 LJCA, que vincula la solicitud de suspensión al escrito de interposición o de demanda en los supuestos de impugnación de disposiciones generales, así como el artículo 130 LJCA, que condiciona la adopción de la medida a que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso, lo que, a su juicio, pone de manifiesto que los intereses protegidos por la tutela cautelar son los del recurrente. Añade que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha vinculado reiteradamente las medidas cautelares a la garantía de la eficacia de un eventual fallo estimatorio.
En segundo término, considera que la medida cautelar solicitada es improcedente desde el punto de vista de su objeto, por cuanto no se dirige contra el acto administrativo impugnado ni contra actuaciones administrativas conexas o derivadas de aquel cuya ejecución pueda poner en riesgo la finalidad del recurso. Afirma que lo que en realidad se pretende es suspender, para el caso concreto, la eficacia temporal de los hitos establecidos en el artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, lo que no resulta compatible con el artículo 130 LJCA, que circunscribe la tutela cautelar a los supuestos en los que la ejecución del acto impugnado pueda hacer perder la finalidad legítima del recurso. Señala, además, que la Sala ya se pronunció previamente, mediante Auto de 26 de noviembre de 2024, desestimando la suspensión cautelar del acto impugnado al no apreciar la concurrencia de dicho presupuesto»
Una vez expuestos los antecedentes y la postura de las partes, veremos a continuación la solución dada por el Tribunal Supremo en este interesante auto.
La legitimación del codemandado y de la Administración para poder solicitar la adopción de una medida cautelar contencioso-administrativa
El auto comentado nos dice lo siguiente:
«CUARTO.- Sobre la legitimación de la parte codemandada para solicitar medidas cautelares
La primera cuestión que hemos de abordar es si la parte codemandada, tiene legitimación para solicitar la adopción de medidas cautelares. Como se ha indicado, la parte codemandada, promotora de este incidente, alega que el artículo 129.1 LJCA se refiere a "los interesados"sin efectuar distinción de su posición procesal. El Abogado del Estado, por el contrario, aduce que la parte codemandada carece de legitimación para solicitar la adopción de medidas cautelares.
Esta Sala considera que no cabe negar legitimación a la parte codemandada para solicitar medidas cautelares. Como acertadamente pone de manifiesto la parte que promueve el presente incidente, el artículo 129.1 LJCA se refiere expresamente a "los interesados",sin introducir distinción alguna en función de la posición procesal que ocupen en el proceso contencioso-administrativo.
Este criterio se ve corroborado por el artículo 131 LJCA, que dispone que el incidente cautelar se sustanciará "con audiencia de la parte contraria",previsión que presupone la posibilidad de que cualquiera de las partes procesales, y no únicamente la demandante, inste la adopción de medidas cautelares.
Es cierto que el artículo 129.2 LJCA establece que la solicitud de tutela cautelar deberá formularse en el escrito de interposición o en el de demanda; sin embargo, esta previsión, específicamente referida a los supuestos de impugnación de disposiciones de carácter general, no puede interpretarse en el sentido de reconocer legitimación exclusiva a la parte actora para instar tales medidas. Esta interpretación restrictiva no se compadece ni con el tenor del artículo 129.1 LJCA ni con la regulación legal de la tutela cautelar, en la que el legislador, pudiendo haber introducido una diferenciación expresa entre las partes, no lo ha hecho. Además, resulta incompatible con la consideración de la tutela cautelar como una manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que debe garantizarse a todas las partes del proceso.
Ciertamente, las potestades de autotutela que el ordenamiento otorga a la Administración hacen que sea poco probable que la parte demandada o codemandada soliciten tutela cautelar; ahora bien, el hecho de que se trate de solicitudes infrecuentes no excluye que pueda ser instada también por quien ostenta la posición de recurrido en el proceso».
Las medidas cautelares no pueden pretender dejar en suspenso una norma con rango de ley
Estimando aquí sí la oposición realizada por la Abogacía del Estado, el auto comentado acaba denegando la medida cautelar porque, efectivamente, lo que la empresa solicitante pretendía era suspender la vigencia de una norma con rango de ley, lo que no es posible:
«El sometimiento del juez al imperio de la ley, proclamado por el artículo 117.1 CE, impone a los jueces y tribunales el deber inexcusable de respetar las prescripciones legales. En su virtud, el órgano jurisdiccional no puede dejar sin efecto, ni siquiera temporalmente y para un caso concreto, una norma con rango de ley. La medida cautelar interesada comporta, en realidad, la suspensión de la eficacia de la ley por vía judicial; facultad que, al no estar expresamente prevista por ley, no solo es ajena a las potestades que el ordenamiento confiere a los jueces y tribunales, sino que, además, contraviene el citado artículo 117 CE, al inaplicar los preceptos legales cuya suspensión se solicita.»
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
