La jurisprudencia ha indicado que la carga de alegar y probar la existencia de la prescripción corresponde a la Administración. Así, la STS 6-2-2001 (RC 5451/96) nos aclara que “es obvio que la prescripción de la acción, como excepción que es, debe ser probada por la parte demandada”.
Ahora bien, teniendo en cuenta esta obligación, veremos a continuación si, no habiéndolo hecho previamente en la vía administrativa, la Administración o los codemandados podrían esgrimirla posteriormente en la vía jurisdiccional.
Para ello, partiendo de la obligación de los administrados de tener que solicitar previamente en vía administrativa el resarcimiento del daño producido por la actuación de las Administraciones Públicas mediante el procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial previsto en el RD 420/1993, veremos si la no alegación dentro de este procedimiento administrativo previo por la Administración de la existencia de prescripción, provoca la preclusión de dicho alegato, de modo que no se pueda hacer posteriormente en vía contenciosa, de modo similar a lo que sucede cuando un recurso de reposición interpuesto fuera de plazo, en lugar de inadmitirse por extemporáneo, se desestima por razones de fondo, sanando el vicio de inadmisión con el que partía.
El Voto Particular de la STS de 23-6-2001 (RC 190/1992), formulado por el magistrado Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, lo admite cuando dice que “El silencio de la Administración respecto de la prescripción de la acción ejercitada implica, dadas sus potestades de autotutela, una renuncia a la prescripción ganada por no haberla esgrimido oportunamente en vía previa, de manera que carece de eficacia la excepción que en sede jurisdiccional esgrimió su representante procesal a tal fin, y así lo ha declarado repetidamente esta Sala en virtud del principio de los actos propios respecto de la caducidad de los plazos de interposición de los recursos administrativos o del ejercicio de derechos cuando la Administración entra a conocer del fondo de las pretensiones ejercitadas y guarda silencio respecto de la extemporaneidad de los recursos o acciones (Sentencias, entre otras, de 22 de febrero de 1985, 19 de abril de 1985, 9 de marzo de 1987, 26 de julio de 1988, 5 de abril de 1989….”.
Sin embargo, resoluciones posteriores como las SSTS de 12-9-2012 (rec. 1467/2011) y de 7-2-2013 (rec. 3846/2010) niegan esta posibilidad por considerar que "…no puede confundirse el plazo de prescripción del derecho a reclamar la reparación del daño con el plazo de caducidad para la interposición de los recursos administrativos o del recurso contencioso-administrativo, a que se refieren estas sentencias: mientras que el plazo para la interposición del recurso constituye un requisito de procedibilidad, que por su carácter formal o adjetivo puede apreciarse "ad límine", sin necesidad de conocer el fondo del asunto, la prescripción de la acción para reclamar el daño afecta a la existencia misma del derecho cuyo reconocimiento se reclama, por lo que su estimación requiere un pronunciamiento de fondo, en base a la prueba contradictoria de los hechos que la determinan. Por ello la desestimación expresa o presunta de un recurso administrativo, en cuanto presupone su admisión, afecta al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso y convalida su posible presentación extemporánea. Ahora bien, tal convalidación se ciñe a las exigencias de procedibilidad del recurso, sin que el silencio de la Administración, en el caso de que se pretenda la declaración de un derecho, pueda afectar y modificar las circunstancias determinantes del nacimiento y extinción del derecho mismo a declarar y, desde luego, en lo que a la extinción por prescripción del derecho se refiere, sin que tal silencio pueda rehabilitar un derecho extinguido por prescripción, de acuerdo con las normas que disciplinan esta institución en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Código Civil». Y esta diferenciación se hace, aún más patente, si se piensa en los supuestos de silencio administrativo negativo, pues el incumplimiento administrativo de su obligación de dictar una resolución expresa no conlleva la imposibilidad de defender en sede jurisdicción la improcedencia de la reclamación o el nacimiento del derecho pretendido por la parte. La solución contraria impediría, como acertadamente señala la sentencia reseñada, que la Administración pueda defenderse oponiendo los motivos de desestimación que, a su juicio, concurran en la solicitud del interesado, de modo que no sólo no podría oponer la prescripción de la acción de responsabilidad en la vía jurisdiccional, sino tampoco ningún otro motivo para la desestimación de la reclamación, como podría ser la falta de relación de causalidad, la inexistencia de antijuricidad en el daño causado o cualquiera otra. Y si esta conclusión que parece absurda y desproporcionada para los casos de desestimación por silencio, no resulta razonable que se sostenga, sin embargo, en los casos en los que dicte resolución expresa.
Por otra parte, la posibilidad de conocer en sede jurisdiccional sobre motivos no suscitados en vía administrativa, es una consecuencia que deriva de la superación del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que impedía que se pudieran plantear ante ésta cuestiones nuevas. Esta conclusión es armónica con la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva.”.
Con carácter general es necesario tramitar el previo procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial antes de acudir a la vía jurisdiccional, tal y como señalan las SSTS de 25-11-2000 y 25-3-2003, a no ser que se formule como medio de restablecimiento de la situación jurídica individualizada (arts. 42 in fine y 31 de la Ley 29/1998), aunque no podría hacerse mediante petición subsidiaria planteada para el caso de no que no se acceda a la pretensión principal de anulación del planeamiento o disposición, ya que en ese caso requeriría previa reclamación de RP en vía administrativa (SSTS 25-7-2013 [rec. 2918/2010], 2-11-2012 (RC 3464/2009) y 18-5-2012 [RC 61/09]).
Por ejemplo, la STS de 18-9-2012 (RC 4898/2009) dice que: “…la naturaleza meramente instrumental del recurso de reposición como presupuesto formal de acceso a la vía contenciosa, el principio espiritualista que informa esta jurisdicción y la exigible máxima potenciación del derecho de acceso a la Justicia, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, son razones más que suficientes para rechazar la denegación de la apertura del proceso por extemporaneidad del recurso de reposición cuando interpuesto éste, fue objeto de una resolución expresa sobre el fondo del mismo por la Administración, que al hacerlo, superó, caso de haberse producido, el obstáculo procedimental por un acto propio, que no puede después desconocer o contradecir”.
Recordemos finalmente que la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 ya recogía que: “La Jurisdicción contencioso-administrativa es, por tanto, revisora. en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración, pero sin que ello signifique -dicho sea a titulo enunciativo- que sea impertinente la prueba, a pesar de que no exista conformidad en los hechos de la demanda, ni que sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administración. El proceso ante la Jurisdicción contencioso-administrativa no es una casación, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional”. La STS de 7-5-1993 (RC 2007\1989) así lo había interpretado y la Exposición de Motivos de la actual Ley 29/1998 habla del carácter continuista a este respecto.
Diego Gómez Fernández
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