No hay amparo para Valdecañas: Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2025 de 25 de septiembre

La STC 149/2025 de 23 de septiembre ha desestimado el recurso de amparo interpuesto por la Junta de Extremadura contra la STS de 9/02/2022 (RC 7128/2020) y el ATS de 8/04/2022 por el que se desestima el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto contra dicha sentencia.

Veremos en primer lugar los antecedentes; después los alegatos de la recurrente en amparo y las razones dadas por el Tribunal Constitucional para desestimar dicho recurso y finalizaré con un breve recordatorio sobre la anterior STC 134/2019 de 13 de noviembre porque de aquellos polvos, vienen estos lodos.

Autor: Marostegui

1. Los antecedentes

La STS de 9/02/2022 (RC 7128/2020) resolvió el recurso de casación interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción contra el auto del TSJ de Extremadura de 30/06/2020, confirmado en reposición por otro de 21/09/2020, dictados dentro del incidente de ejecución definitiva 17/2014 y acumulado 18/2014, sobre ejecución de las SSTSJ de Extremadura de 9/03/2011 (Recursos 561/2007 y 753/2007, confirmadas por las SSTS de 29/1/2014 (Recursos de casación 2419/2011 y 2940/2011) que declararon la nulidad del Decreto 55/2007, de 10 de abril, por el que se aprobaba definitivamente el Proyecto de Interés Regional (PIR) del "Complejo turístico de salud, paisajístico, y de servicios Marina Isla de Valdecañas" en el embalse de Valdecañas (Cáceres), por varias razones, resumidas en la STC 149/2025 comentada:

«(i) el proyecto de interés regional no quedaba amparado en ninguno de los concretos objetivos que podrían legitimarlo, conforme a la legislación aplicable;

(ii) faltaba la justificación del interés regional, de la utilidad pública y de la oportunidad de recalificar unos terrenos de especial protección como suelo urbanizable;

(iii) los terrenos afectados por el proyecto estaban integrados en la Red Natura 2000 y sometidos, por ello, a un régimen de especial protección por la legislación sectorial indisponible para el planificador; y

(iv) el proyecto había sido sometido a estudio de impacto ambiental en el que no constaba la exposición de las principales alternativas al proyecto presentado».

Con posterioridad, el Parlamento extremeño aprobó la Ley 9/2011, de 29 de marzo de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura en la que se le dio esta redacción al art. 11.3.1 b) párrafo segundo

«La mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental».

Dentro de la misma Ley 9/2011 se incluyó también en la Ley 15/2011 una disposición adicional única «a fin de que incorporen la declaración de su adecuación a preceptos de la Ley 15/2001», mediante un procedimiento de homologación definido en su preámbulo como «un sencillo y garantista procedimiento que permita a las diferentes administraciones competentes, si así lo desean y exclusivamente allí donde fuere necesario, homologar dichos instrumentos a la nueva redacción de la norma [en esencia, el nuevo párrafo para los terrenos de la Red Natura 2000], garantizando a partir de ese momento su adecuación a la legalidad vigente».

Mediante acuerdo de 11/03/2010 el Pleno del Ayuntamiento de El Gordo donde se emplaza el complejo aprueba la modificación puntual del Plan General del municipio del Gordo, que con modificaciones recoge la ordenación incluida en el PIR anulado, mientras que por resoluciones de 13 y 28 de julio de 2011 la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, aplicando el art. 11.3.1.b) párrafo segundo citado y el procedimiento previsto en la disposición adicional única de la Ley 9/2011 aprueba la homologación del Plan General y del PIR.

Varias asociaciones ecologistas se opusieron y recurrieron el acuerdo plenario y las resoluciones ante el TSJ de Extremadura quien dentro del marco de 3 procesos plantea cuestión de inconstitucionalidad de las modificaciones introducidas por la Ley 9/2011.

El Tribunal Constitucional en su STC 134/2019 de 13 de noviembre estima en parte la cuestión de inconstitucionalidad, desestimándola respecto al proceso de homologación de la disposición adicional única, pero declarando que el art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, en la redacción introducida por la Ley 9/2011 es inconstitucional y nulo por 3 razones:

1ª) Porque la legislación sectorial de protección de la naturaleza excluye los terrenos de Red Natura 2000 de la transformación urbanística por los valores ambientales que albergan.

2ª) Porque según el art. 14.1.a) TRLS 2008 la actuación urbanística de transformación lo que persigue no es preservar sino cambiar el destino de los suelos y destinarlos a su urbanización y ligado a lo anterior

3ª) Porque según los arts. 13.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (TRLS 2008) y art. 52 de la Ley 42/2007 de patrimonio natural y de la biodiversidad (LPNB) la alteración de los terrenos incluidos en Red Natura 2000 «debe quedar condicionada a un supuesto muy concreto (evolución natural, científicamente demostrada) y un procedimiento exigente (trámite de información pública, remisión de la propuesta a la Comisión Europea y aceptación por ésta)».

En base a ello concluye que:

"cuando el art. 12.2 a) TRLS 2008 dispone que está en la situación de suelo rural “[e]n todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación […] de la naturaleza” no deja lugar a dudas sobre su carácter imperativo. Del tenor literal de este precepto, en conexión con el reconocimiento de un alto valor ecológico a los terrenos Red Natura 2000 por la legislación —europea y nacional— de la naturaleza, se colige que los citados terrenos Red Natura 2000 deben quedar preservados de la transformación urbanística; esto es, han de permanecer en situación de suelo rural excluido del proceso de urbanización, debiendo el planificador urbanístico adoptar, en su caso, la técnica urbanística que resulte más idónea y adecuada a tal fin (clasificación como suelo no urbanizable o equivalente)."

Dicha sentencia cuenta con un voto particular del magistrado D. Ricardo Enríquez Sancho.

Como resultado de lo decidido por el Tribunal Constitucional, el TSJ de Extremadura mediante las sentencias de 18/02/2020 (Recursos 1375/2011, 1463/2011 y 1285/2011) anula las resoluciones de homologación del PGOU y del PIR y en las de 25/02/2020 (Recursos 1044/2010 y 412/2013) se anula también el acuerdo plenario de modificación puntual del Plan General de El Gordo. Ello provocó que siguiese adelante la ejecución de las sentencias de 2011 que ordenaban la reposición de los terrenos a la situación anterior a la aprobación del PIR y los actos que se hubiera ejecutado en base al mismo.

Autor foto: Pleonr

Dentro de ese proceso de ejecución, el TSJ de Extremadura mediante Auto de 30/06/2020 (EJD 17/2014) rechazó la causa de imposibilidad legal de ejecución de sentencia por la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad resuelta por la STC 134/2019 antes citada y posterior anulación de los procedimientos de homologación del PIR y PGOU y de la modificación de éste último.

Sin embargo, estima que concurre la de imposibilidad material parcial de ejecución de la sentencia acordando que no se construya lo no ejecutado, que se derribe lo que se encuentra en fase de estructura o no está terminado y en funcionamiento, pero manteniendo el hotel, las viviendas, campo de golf e instalaciones que actualmente están construidas y en funcionamiento. La estimación de dicha causa de inejecución parcial la fundamenta en 3 razones: 1) Por los graves perjuicios económicos para la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma; 2) por el impacto socio-económico de la ejecución en los municipios de El Gordo y Berrocalejo y 3) por la falta de incidencia de lo construido en el medio ambiente.

La STS de 9/02/2022 casa el Auto ordenando la demolición de todo lo construido.

Antes de ver el porqué, procesalmente hay una cuestión interesante. La sentencia aclara que el concepto de imposibilidad material para no ejecutar una sentencia del art. 105 LJCA no sólo incluye los casos de absoluta imposibilidad física (que no se equiparan a su mayor complejidad o coste en su ejecución, SSTS 8/4/2014 o 30/4/2010), sino también que se pueda acordar dicha imposibilidad material después de analizar las concretas circunstancias concurrentes, ponderando los intereses concernidos, poniendo de un lado el interés de ejecutar la sentencia (arts. 24 y 117.3 CE) y del otro los intereses que se podrían ver afectados de llevarse a cabo dicha ejecución. Se cita la STC 285/2006 de 9 de octubre que acepta dicha imposibilidad no sólo cuando existan elementos que hagan imposible física o jurídicamente la ejecución, sino también cuando "la dificulten por concurrir circunstancias sobrevenidas impeditivas, por incorrecta determinación del fallo, por sus desproporcionadas consecuencias o por razones similares..."

Después de abordar esta cuestión procesal, la STS rechaza las razones dadas por el auto extremeño para apreciar la causa de imposibilidad material parcial de ejecución porque:

1) Los graves perjuicios para la Hacienda no se pueden aceptar como causa de inejecución porque, por una parte, el art. 105 LJCA no incluye ese supuesto dentro de las causas de imposibilidad de ejecución de una sentencia, sino que el art. 106 LJCA sólo contempla un modo de cumplimiento para evitar un cumplimiento que sea menos gravoso y, por otra parte, porque la actuación de la Junta de Extremadura al aprobar el PIR fue contraria a derecho, «al no haber actuado...como la primera y eficaz garante del ordenamiento medioambiental y urbanístico».

2) El impacto socio-económico en los municipios tampoco puede prevalecer en la ponderación sobre los intereses de planificación del territorio y medio ambiente y

3) «la apreciación de la Sala de instancia sobre la falta de incidencia de lo construido en el medioambiente - que en la medida que responde a la valoración de la prueba no cabe revisar en esta casación- no puede considerarse, a los efectos del art. 105.2 de la LJCA, causa de imposibilidad material de ejecución en relación con las actuaciones de transformación urbanística ya realizadas y en funcionamiento, pues, por el contrario y como se señala por el Tribunal Constitucional, la consumación de la transformación urbanística no preserva sino que cambia el destino del suelo objeto de la urbanización; como tal, la urbanización implica siempre una grave alteración y supone una reducción de facto de la superficie protegida; no cabe prever la transformación urbanística allí donde meramente lo permita la evaluación ambiental y, por la misma razón, no puede servir de justificación para mantener una transformación urbanística consumada; y tampoco que la zonificación del espacio protegido incluya núcleos urbanos, que, como señala el Tribunal Constitucional, no es el caso de terrenos en «estado natural» que, habiendo sido ya incluidos en la Red Natura 2000, justamente para preservar sus valores ecológicos, se permita que sean sometidos ex novo a un proceso de transformación urbanística, con lo que esto conlleva para dichos valores.»

La Junta instó el obligatorio incidente de nulidad de actuaciones (art. 228 LEC) para cumplir con el requisito procesal previo a interponer el recurso de amparo de agotar todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales para el caso concreto dentro de la vía judicial (art. 44.1.a LOTC); dicho incidente fue desestimado por el ATS de 8/04/2022, de cuyo análisis prescindiré porque los argumentos se reiteran ante el Tribunal Constitucional que es quien los resuelve definitivamente.

Una vez cumplido ese trámite obligatorio, la Junta de Extremadura interpone recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional contra éste auto del Tribunal Supremo y contra la STS de 9/02/2022 (RC 7128/2020) por supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, concretándolo en los siguientes motivos:

a) por infracción del derecho a un juez predeterminado e imparcial, por la intervención en el recurso de casación del magistrado Olea Godoy que había sido ponente de las SSTSJ de Extremadura de 2011

b) Por exceso de jurisdicción e incongruencia en la resolución del recurso de casación porque:

(i) se vulneró su derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE) porque el Supremo en casación se integró con la magistrada Huerta Garicano que no estaba incorporada a la Sección Quinta;

(ii) se infringió su derecho a la imparcialidad judicial (art. 24.2 CE), porque la Sala del Supremo se integró con dicha magistrada que había decidido sobre la admisibilidad del recurso de casación y con el magistrado ponente en las sentencias de 2011 de la Sala extremeña sobre cuya ejecución se debía resolver, incurriendo ambos en la causa de abstención del art. 219.11 LOPJ («11.ª Haber participado en la instrucción de la causa penal o haber resuelto el pleito o causa en anterior instancia») y

(iii) se vulneró también su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), porque, por una parte, se habría desnaturalizado el sentido legal del recurso de casación al no haberse limitado la sentencia impugnada a establecer una doctrina jurisprudencial con carácter objetivo fruto de un debate estrictamente jurídico; por otra parte, habría invadido las competencias de la Administración y de la Sala extremeña sobre la forma en que han de ser ejecutadas las sentencias, incurriendo en un exceso de jurisdicción; y, por último, también en incongruencia extra petita y por error, así como en arbitrariedad.  

2. La STC 149/2025 de 25 de septiembre

2.1. Tres cuestiones procesales previas.

Ecologistas en Acción-Coda y el Ministerio Fiscal se opusieron a dichas pretensiones y plantearon tres causas de inadmisión que veremos a continuación.

La primera causa de inadmisión alegada es que la Junta de Extremadura, como persona jurídico-pública, no tenía legitimación activa para presentar el recurso de amparo. La sentencia la desestima diciendo:

«La doctrina constitucional [por todas, STC 142/2024, de 20 de noviembre, FJ 5 c)] ha limitado la legitimación activa de las personas jurídico-públicas al marco de los recursos de amparo del art. 44 LOTC, esto es, de las eventuales lesiones en su derecho a la tutela judicial efectiva provocadas por actuaciones de los órganos judiciales en los procedimientos judiciales en que sean parte. En esos casos, ha establecido la necesidad de distinguir entre la defensa de sus derechos e intereses legítimos y la defensa de sus actos y potestades administrativas. De ese modo concluye que (i) cuando la prestación de la tutela judicial tiene por objeto los intereses legítimos de las entidades públicas, entendiendo por tales exclusivamente aquellos que derivan de su actividad no administrativa o pública, ningún óbice existe para sean titulares del derecho fundamental consagrado en el artículo 24.1 CE, en toda su extensión y con todas las garantías que ello conlleva; pero que (ii) cuando el objeto de la tutela judicial lo configura la defensa de los actos de las administraciones públicas dictados en el ejercicio de sus potestades administrativas, la protección que el artículo 24 CE les otorga se limita a no padecer indefensión en el proceso, lo cual implica, exclusivamente, que se les respeten los derechos procesales que establece el art. 24 CE. Esto quiere decir que la administración no tiene un derecho a la tutela judicial efectiva susceptible de ser amparado en defensa de sus potestades, sino que únicamente posee las restantes garantías que le dispensa el art. 24 CE, pero desde una dimensión estrictamente procesal o, lo que es lo mismo, desde el punto de vista de las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso (al respecto, SSTC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 a 8; 164/2008, de 15 de diciembre, FJ 3, y 195/2015, de 21 de septiembre, FJ 3).

La proyección de la anterior doctrina al presente caso determina que no pueda acogerse este óbice. Como ha apuntado el Ministerio fiscal, es palmario que la Junta de Extremadura defiende una actuación directamente emanada del ejercicio de potestades administrativas pero también que, en defensa de esa actuación, ha denunciado vulneraciones que se relacionan con su condición de parte procesal en tanto que invoca su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión en relación con la composición del tribunal, con el supuesto desbordamiento del ámbito objetivo de la casación, con el exceso de jurisdicción frente al órgano de ejecución y a la propia administración y con la supuesta incongruencia, por diversas razones, del fallo.»

La segunda causa de inadmisión opuesta al amparo del art. 44.1.c LOTC («c) Que se haya denunciado formalmente en el proceso, si hubo oportunidad, la vulneración del derecho constitucional tan pronto como, una vez conocida, hubiera lugar para ello») porque no había dicho nada en los procesos judiciales sobre la vulneración del derecho al juez imparcial también es desestimada porque:

«la tacha de falta de imparcialidad fue esgrimida por primera vez en el escrito por el que la parte actora promovió el incidente de nulidad de actuaciones. En lo que ahora importa, el auto de 8 de abril de 2022 desestima el motivo de nulidad con fundamento en que no se había formulado la procedente recusación y que tampoco concurrían las causas alegadas de pérdida de la imparcialidad judicial, rechazándola, por tanto, en cuanto al fondo.

Es doctrina de este Tribunal Constitucional que el incidente de recusación para la denuncia de la falta de imparcialidad de jueces y magistrados debe formalizarse, como señala el art. 223 LOPJ, “tan pronto como se tenga conocimiento de la causa en que se funde”. De este modo, si la supuesta causa de parcialidad se invoca en un momento posterior del proceso, dejando de promover en plazo el incidente de recusación, la queja no solamente incurre por ello en el óbice de falta de agotamiento de la vía judicial previa al amparo, ex art. 44.1 a) LOTC (entre otras, SSTC 129/2018, de 12 de diciembre, FJ 3; 130/2018, de 12 de diciembre, FJ 6; 131/2018, de 12 de diciembre, FJ 6, y 25/2022, de 23 de febrero, FJ 2.2.3.1) sino que, cuando con posterioridad la misma se formalice, incumplirá a su vez el requisito procesal de denuncia temporánea de la vulneración constitucional “tan pronto como, una vez conocida, hubiera lugar para ello” [art. 44.1 c) LOTC] y no podrá ser examinada por este tribunal en amparo (SSTC 46/1998, de 2 de marzo, FJ 8, y 26/2022, de 24 de febrero, FJ único). Lo mismo, si se deduce la queja directamente en la demanda de amparo [SSTC 184/2021, de 28 de octubre, FJ 6.1.1 e); 25/2022, de 23 de febrero, FFJJ 2.1.1 e) y 2.2.3.1; 45/2022, de 23 de marzo, FFJJ 6.1.1 e) y 6.3.3, y 46/2022, de 24 de marzo, FJ 7.2.3 e)].

Ahora bien, constatamos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene fijada doctrina con relación a la carga del demandante de agotar los recursos internos del Estado miembro (art. 35.1 del Convenio europeo de derechos humanos) cuando, pese a haber sido planteada la queja de modo defectuoso, la autoridad competente sin embargo ha entrado en su examen (SSTEDH de 24 de julio de 2008, asunto Vladimir Romanov c. Rusia, § 52; de 30 de junio de 2009, asunto Verein Gegen Tierfabriken Schweiz c. Suiza -núm. 2-, § 34, y de 28 de octubre de 1998, asunto Castillo Algar c. España, § 34 y 35, o la decisión de 12 de junio de 2006, asunto Romero Martín c. España, § 1). Lo que aquí precisamente ha sucedido, como ya se ha indicado, con el auto de la Sección Quinta de 8 de abril de 2022, que desestimó el incidente de nulidad de actuaciones contra la STS 162/2022, pues tras considerar correctamente extemporánea la queja de falta imparcialidad, la rechazó además en cuanto al fondo.

Procede en consecuencia asumir por este Tribunal Constitucional dicha doctrina del Tribunal Europeo, que ya veníamos aplicando, aunque en un ámbito distinto, el de la extemporaneidad de la demanda de amparo por alargamiento indebido de la vía judicial [interposición de recurso manifiestamente improcedente; por todas, STC 80/2020, de 15 de julio, FJ 2 a)]. Se descarta que se haya producido óbice que determine la inadmisión de la queja sobre la falta de imparcialidad de los dos magistrados de la Sección Quinta ya mencionados.».

La tercera causa de inadmisión opuesta al amparo del mismo art. 44.1.c LOTC porque la sección se había formado con una magistrada que no estaba incorporada a la misma sí se estima por el Tribunal Constitucional porque:

«...en atención a la previsión del art. 44.1 c) LOTC, que exige, por razones de subsidiariedad, la invocación en la vía judicial previa, esta queja ha de ser inadmitida al constatarse que no se hizo valer en el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto contra la sentencia 162/2022, sino que se incluye por primera vez en la demanda de amparo. En el caso concreto, y aun admitiendo que la demandante no hubiera tenido conocimiento de que la magistrada Excma. Sra. Huerta Garicano formaba parte de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, es evidente que lo conoció en el momento en que se le notifica la sentencia 162/2022. Por ello, la recurrente debió haber promovido, en relación con esta concreta queja, el incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 241.1 LOPJ, dando con ello oportunidad a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de reparar la vulneración del derecho fundamental supuestamente lesionado, desconociendo, de este modo, el carácter subsidiario de la vía de amparo. Concurre, por tanto, respecto de este concreto motivo, el óbice procesal de falta de agotamiento de la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC].»

2.2 Fondo del asunto.

2.2.1 Vulneración del derecho al juez imparcial (art. 24.2 CE)

La sentencia rechaza que la participación del magistrado ponente de las sentencias de la Sala extremeña de 2011 en la STS de 9/02/2022 como de la magistrada ponente del auto de admisión suponga la vulneración del derecho constitucional al juez imparcial.

Para ello comienza exponiendo cuál es la doctrina constitucional y del TEDH al respecto:

«b) Para dar respuesta a estas quejas procede recordar que este tribunal ha afirmado reiteradamente (SSTC 162/1999, de 27 de septiembre, FJ 5; 5/2004, de 16 de enero, FJ 2; 140/2004, de 13 de septiembre, FJ 5; 60/2008, de 26 de mayo, FJ 3; 47/2011, de 12 de abril, FJ 9; 205/2013, de 5 de diciembre, FJ 2; 133/2014, de 22 de julio, FJ 2, y 25/2022, de 23 de febrero, FJ 2.1, entre otras muchas), en coincidencia con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 26 de octubre de 1984, asunto De Cubber c. Bélgica; de 10 de junio de 1996, asunto Pullar c. Reino Unido; de 28 de octubre de 1998, asunto Castillo Algar c. España; de 15 de octubre de 2009, asunto Micallef c. Malta, y de 6 de noviembre de 2018, asunto Otegi Mondragón y otros c. España, por todas) que el derecho a un juez imparcial constituye una garantía fundamental de la administración de justicia en un Estado de Derecho que condiciona su existencia misma, ya que sin juez imparcial no hay, propiamente, proceso jurisdiccional. Por ello, la imparcialidad judicial, además de reconocida explícitamente en el art. 6.1 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, está implícita en el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), con una especial trascendencia en el ámbito penal. El reconocimiento de este derecho exige, por estar en juego la confianza que los tribunales deben inspirar en una sociedad democrática (por todas, STEDH asunto Otegi Mondragón y otros c. España, § 57), que se garantice al acusado que no concurre ninguna duda razonable sobre la existencia de prejuicios o prevenciones en el órgano judicial.

En tal sentido, se viene distinguiendo entre una imparcialidad subjetiva, que garantiza que el juez no ha mantenido relaciones indebidas con las partes, en la que se integran todas las dudas que deriven de las relaciones del juez con aquellas, y una imparcialidad objetiva, es decir, referida al objeto del proceso, por la que se asegura que el juez se acerca al thema decidendi sin haber tomado postura en relación con este, y que debe ser ponderada en cada supuesto concreto. En todo caso, según la misma doctrina, la imparcialidad del juez se presume y las sospechas sobre su idoneidad han de ser probadas y han de fundarse en causas tasadas e interpretadas restrictivamente, sin posibilidad de aplicaciones extensivas o analógicas.

Como “causas significativas de tal posible inclinación previa objetiva”, que es la aquí concernida, se han considerado la “realización de actos de instrucción, que pueden suponer un contacto con el litigio que dificulte su correcto enjuiciamiento posterior; la adopción de decisiones previas que comporten un juicio anticipado de culpabilidad; o la intervención previa en una instancia anterior del mismo proceso (SSTC 157/1993, de 6 de mayo, FJ 3; 299/1994, de 14 de noviembre, FJ 3; 162/1999, de 27 de septiembre, FJ 5; 151/2000, de 12 de junio, FJ 3; STEDH de 23 de mayo de 1991, caso Oberschlick, § 48 a 52) o, más en general, el pronunciamiento sobre los hechos debatidos en un pleito anterior (SSTC 138/1994, de 9 de mayo, FJ 7; 47/1998, de 2 de marzo, FJ 4; y SSTEDH de 7 de agosto de 1996, caso Ferrantelli y Santangelo, y de 26 de agosto de 1997, caso De Haan). Debemos subrayar en cualquier caso que ni esta relación de causas de parcialidad objetiva tiene el carácter de cerrada ni la concurrencia de tales supuestos comporta necesariamente tal tacha, cuestión que habrá de analizarse en cada caso a la luz de sus concretas características (SSTC 170/1993, de 27 de mayo, FJ 3; 162/1999, de 27 de septiembre, FJ 5)” (STC 156/2007, de 2 de julio, FJ 6).

En todo caso, existe doctrina reiterada sobre la imparcialidad judicial (por todas, SSTC 25/2022, de 23 de febrero, FJ 2, o 46/2022, de 24 de marzo, FJ 7), doctrina en la que este tribunal ha descartado que “el hecho de haber pronunciado una resolución previa suponga en tal caso -como ya dijimos en la STC 157/1993, FJ 3- un impedimento frente a la imparcialidad constitucionalmente exigida al juzgador” (STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 11). En particular, como resalta la STC 46/2022, de 24 de marzo, en su fundamento jurídico 7.1.1, con cita de doctrina anterior “[l]a determinación de cuáles son las circunstancias específicas que posibilitan en cada caso considerar como objetivamente justificadas las dudas sobre la imparcialidad judicial no está vinculada tanto con una relación nominal de actuaciones o decisiones previas que queden vedadas al juzgador cuanto, especialmente, con la comprobación, en cada supuesto en particular, de si la intervención previa en la que el interesado centra sus dudas ha sido realizada por el órgano judicial teniendo que adoptar una decisión valorando cuestiones sustancialmente idénticas o muy cercanas a aquellas que deben ser objeto de pronunciamiento o resolución en el enjuiciamiento sobre el fondo” con la consecuencia de que “[d]eben considerarse objetivamente justificadas las dudas sobre la imparcialidad judicial y, por tanto, vulnerado el derecho al juez imparcial, cuando la decisión a la que se pretende vincular la pérdida de imparcialidad se fundamenta en valoraciones que resulten sustancialmente idénticas a las que serían propias de un juicio de fondo sobre la responsabilidad penal, exteriorizando, de este modo, un pronunciamiento anticipado al respecto”.»

Aplicando dicha doctrina al caso concreto, rechaza que la intervención de ambos magistrados pudiese vulnerar dicho derecho al juez imparcial.

En el caso de la magistrada ponente del auto de admisión:

«...obvia la notoria diferencia existente entre las decisiones a adoptar al apreciar la concurrencia de los requisitos que justifican la admisión a trámite del concreto recurso de casación en aplicación del art. 88 LJCA, reconociendo y explicitando el interés casacional objetivo, con aquella que pone fin al proceso mediante una sentencia dictada en los términos del art. 93.1 LJCA.

Se cuestiona en el recurso de casación el modo de ejecutar las sentencias de 9 de marzo de 2011, dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en cuanto se declara la imposibilidad material parcial de ejecución y se mantienen las obras de urbanización, edificaciones e instalaciones deportivas ejecutadas al amparo del proyecto de interés regional promovido por Marina Isla de Valdecañas, S.A., a pesar de que dichas sentencias declaran la nulidad de pleno derecho del mismo y ordenan la reposición de los terrenos a la situación anterior. A este planteamiento responde la cuestión de interés casacional que se suscita en el auto de admisión del recurso, consistente en determinar: si cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de una sentencia -respecto de todo lo que ya ha sido construido- cuando, en otro caso, se verían seriamente afectados intereses de carácter socioeconómico o de otra índole, siempre que quede debidamente garantizada la integridad ambiental.

El auto de admisión del recurso de casación que ha dado lugar al presente recurso de amparo se limita a constatar que se cumplen los requisitos formales previstos en el art. 89.2 LJCA y a fijar el interés casacional objetivo a dilucidar en la posterior sentencia, tal como exige la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. La mera sospecha del ahora recurrente basada en el hecho incontestable de que una magistrada integrante de la sección que ha dictado la sentencia impugnada fuera la ponente de dicho auto de admisión a trámite del recurso de casación no es motivo bastante para estimar lesionado el derecho al juez imparcial desde el punto de vista de la imparcialidad objetiva, ante el diferente carácter del objeto procesal que ya se ha expuesto y la imposibilidad de atisbar prejuicio alguno sobre el fondo del asunto y su eventual resolución en sentencia.

En todo caso, lo determinante y decisivo es que las razones para dudar de la imparcialidad judicial estén objetivamente justificadas, lo que no se produce por el simple hecho de que el juez haya tenido una participación en el procedimiento con anterioridad al enjuiciamiento de fondo, siendo necesario valorar las circunstancias de cada caso concreto. En este asunto hay que reiterar que no cabe apreciar actuación sesgada por la intervención en el auto de admisión del recurso de casación, que delimita los términos de la cuestión planteada ante el Tribunal Supremo de modo ajustado a lo que exige el art. 90.4 LJCA y en términos muy similares en los que el debate se trabó en los autos de ejecución objeto del recurso de casación».

Y en el caso del magistrado ponente de las sentencias de la Sala extremeña de 2011 también se rechaza porque:

«Es evidente que entre las dos sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que ordenaron en 2011 la reposición de los terrenos de la isla de Valdecañas a la situación anterior a la de la aprobación del proyecto de interés regional que anulan y los dos autos posteriores del mismo tribunal que en 2020 acuerdan solo la reposición parcial de esos terrenos, por imposibilidad material de ejecutar el resto, hay una conexión; y por lo tanto, en esa medida, también la hay con la sentencia 162/2022, que en casación ha anulado ambos autos; sentencia en la que intervino el referido magistrado.

Pero una cosa es que exista conexión y otra muy distinta que esa conexión sea tan intensa que el juicio emitido en aquellas dos primeras sentencias, que resuelven el fondo del asunto, prejuzgue la decisión de la sentencia de casación, que se pronuncia sobre un objeto diferente, el incidente de ejecución de la decisión sobre el fondo del asunto adoptada en su momento por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura o, en otros términos, el modo de llevar a la práctica la anulación del proyecto de interés regional ya decidida por el tribunal de instancia. Y no cabe apreciar esa intensa conexión porque el objeto de ambos procedimientos es diferente, de manera que no se valoran cuestiones idénticas o muy cercanas, sino que más bien esa conexión consiste en que las cuestiones a valorar en las decisiones relativas a la ejecución son consecuencia de la anterior y previa decisión sobre la ilegalidad de la actuación.

En el primero de los procedimientos, que acabó con las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura 195/2011 y 196/2011, la Sala hizo un enjuiciamiento de la legalidad del proyecto de interés regional y, a partir de la consideración de que tales proyectos requieren para su validez la concurrencia de un objeto de los establecidos en la ley, una declaración de su necesidad de interés regional y una declaración de la utilidad pública o interés social de aquel objeto, consideró que: (i) el proyecto de interés regional no quedaba amparado en ninguno de los concretos objetos que podrían legitimarlo; (ii) los terrenos afectados por el proyecto estaban integrados en la Red Natura 2000 y sometidos, por ello, a un régimen de especial protección por la legislación sectorial, que los califica como suelo no urbanizable de especial protección, clasificación indisponible para el planificador; y (iii) el estudio de impacto ambiental era nulo, al no haber incluido un estudio de alternativas. El fallo declara nulo de pleno derecho el proyecto de interés regional y ordena la reposición de los terrenos a que se refieren las mencionadas actuaciones a la situación anterior a la aprobación del proyecto de interés regional y los actos que se hubieran ejecutado.

Una vez declaradas firmes las referidas sentencias, se abrió el trámite de ejecución, cuyo objeto es dar cumplimiento al fallo de la sentencia y en el que se ha trabado un debate diferente, el relativo a la imposibilidad o no de cumplir dicho fallo en sus propios términos por las mayores o menores dificultades de variada índole que se producirían en la ejecución de la restitución paisajística acordada y porque la transformación ya operada haya hecho o no imposible la restauración a su estado original.

Por ello, no cabe presumir prejuicio alguno en el citado magistrado a la hora de resolver sobre el recurso formulado contra los indicados autos de ejecución del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. En esa decisión, el Tribunal Supremo debía aclarar si la ausencia de incidencia sobre el medioambiente permitía justificar la inejecución material de las decisiones sobre el fondo del asunto adoptadas por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. No se trataba, por tanto, de adoptar una decisión valorando cuestiones sustancialmente idénticas o muy cercanas a aquellas que habían sido objeto de pronunciamiento o resolución en el enjuiciamiento sobre el fondo, sino que estas son, como ya se ha indicado, el presupuesto o punto de partida de la nueva y diferente decisión que ha de adoptarse.»

2.2.2 Infracción del art. 24.1 CE por desnaturalizar la esencia del recurso de casación

En este caso la Junta de Extremadura alegaba como hemos dicho que la STS de 9/02/2022 desnaturalizaba la naturaleza del recurso de casación, su función nomofiláctica de creación de jurisprudencia objetiva aplicable de manera general para resolver el caso concreto. Dicho motivo también se rechaza por el Tribunal Constitucional porque como:

«recuerda la STC 71/2022, de 13 de junio, FJ 6, que “[e]l recurso de casación articulado por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, persigue como finalidad encomendar al Tribunal Supremo la formación de jurisprudencia cuando se estime que presenta interés casacional objetivo que justifique la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Con este recurso se amplía el ámbito de aplicación a la generalidad de las resoluciones judiciales finales de la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 86.1 y 87.1 LJCA) y, mediante la técnica de selección fundada en el llamado interés casacional objetivo (art. 88 LJCA), se busca que cumpla su función nomofiláctica. Sin embargo, la prevalencia del ius constitutionis (la interpretación objetiva de la ley y, a su través, la creación de jurisprudencia y unificación de criterios, creando pautas aplicables en otros supuestos) sobre el ius litigatoris (la satisfacción del interés de las partes en el asunto litigioso) que permite la formación de jurisprudencia y la uniformidad en la aplicación del Derecho no es total. El art. 89.2 f) LJCA exige que el escrito de preparación fundamente no solo los supuestos que permiten apreciar la concurrencia de interés casacional, sino también la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo en la cuestión planteada. Conveniencia que no lo es en abstracto sino en relación con la resolución de las cuestiones suscitadas en el pleito que fueron objeto del pronunciamiento en la sentencia o debieran haberlo sido, de manera que, admitido a trámite el recurso, la sala ha de sentenciar sobre tales aspectos”.

b) De acuerdo con ello, el recurso de casación excluye la apreciación de los hechos pero no la determinación de las consecuencias, implicaciones o valoraciones jurídicas que derivan de tales hechos y, en todo caso, exige un pronunciamiento concreto sobre el caso sometido a la consideración del Tribunal Supremo. Por ello, no puede compartirse la queja que se plantea que se centra en la consideración de que la sentencia 162/2022 no da respuesta a la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que había fijado la sección de admisión, sino que resuelve el caso concreto de manera que la sala asume la posición de un tribunal de apelación.

Por el contrario, la sentencia 162/2022 responde a la doble vertiente de la casación contenciosa: la objetiva, de fijación de doctrina legal, y la subjetiva, que requiere la proyección de esa doctrina al caso concreto para su correspondiente resolución.

Así, se ajusta a la cuestión planteada que consistía en determinar “si cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de una sentencia -respecto de todo lo que ya ha sido construido- cuando, en otro caso, se verían seriamente afectados intereses de carácter socioeconómico o de otra índole, siempre que quede debidamente garantizada la integridad ambiental”. Atendiendo a la naturaleza del supuesto planteado y al planteamiento de la parte recurrente en casación que sostiene la no concurrencia de circunstancias de imposibilidad material de ejecución que justifiquen el mantenimiento y no demolición de las actuaciones de transformación urbanística construidas y en funcionamiento, la cuestión a resolver se centra en la interpretación y alcance que deba darse a la previsión del art. 105.2 LJCA sobre la imposibilidad material de ejecutar las sentencias dictadas en el recurso contencioso-administrativo y su aplicación al caso, en relación con el mandato de ejecución de las resoluciones judiciales firmes.

A tales extremos se ciñe la respuesta del Tribunal Supremo. La sentencia 162/2022 recuerda las razones que llevaron a las sentencias de instancia que ahora se tratan de ejecutar a declarar la nulidad de pleno derecho del proyecto de interés regional en cuestión. Estima que el pronunciamiento de nulidad y reposición de los terrenos a la situación anterior tiene por objeto la restauración de la legalidad urbanística que, en atención a la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, impuesta legalmente como consecuencia de la integración en la Red Natura 2000, impide la transformación urbanística llevada a cabo al amparo del proyecto de interés regional. En consecuencia, la ejecución en sus propios términos de las sentencias, en cuanto restauración de la legalidad urbanística, necesariamente conlleva la desaparición de las instalaciones, obras y actuaciones de transformación urbanística realizadas. Ejecución en sus propios términos que solo se excepciona, conforme al art. 105.2 LJCA, por la imposibilidad material de dicha reposición. Por ello se examinan las razones y circunstancias que se toman en consideración para acordar la inejecución parcial de las sentencias por imposibilidad material (la falta de incidencia de lo construido en el medioambiente, el impacto socioeconómico de la ejecución en los municipios de El Gordo y Berrocalejo o los perjuicios económicos para la hacienda pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura) pero valorando, como es inherente a la función casacional, si el razonamiento del órgano judicial a quo se había ajustado a los parámetros jurídicos de restricción en la aplicación de la norma procesal. Examen en el que concluye que no se aprecia la concurrencia de causas que justifiquen la imposibilidad material de ejecución de las sentencias en sus propios términos en cuanto a la demolición de lo construido y en funcionamiento. Conclusión que permite dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso en el sentido de que, en este caso, no cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de las correspondientes sentencias por la afectación de intereses de carácter socioeconómico o de otra índole que puedan concurrir.

Así, es posible apreciar que en la sentencia 162/2022 se excluyen las cuestiones de hecho, lo que es coherente con que no corresponda al tribunal de casación el examen de los elementos de prueba para valorarlos, obtener su propia conclusión y sustituir con esta la que hubiera obtenido el órgano de instancia. No hay valoración de prueba, lo que hay es una valoración jurídica de los distintos intereses en presencia que es diferente de la que se realizó por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que lleva a una decisión opuesta a la de los autos de instancia. Se cuestiona, por tanto, el juicio de ponderación que se ha llevado a cabo por la Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo al resolver el recurso de casación. Es esa diferente valoración del derecho aplicable y su proyección al caso lo que los argumentos de la demanda pretenden hacer pasar por una vulneración del art. 24.1 CE, desconociendo que el control de las decisiones judiciales por parte de la jurisdicción constitucional queda limitado a comprobar si tienen motivación y si se apoyan o no en un error fáctico patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad lógica, evitando toda valoración acerca de su corrección jurídica. En suma, por lo expuesto, esta queja ha de ser desestimada.»

2.2.3 Infracción del art. 24.1 CE por exceso de jurisdicción

En este motivo la Junta de Extremadura planteaba que el Tribunal Supremo se habría excedido impartiendo instrucciones a la Administración y al Tribunal de instancia para la ejecución de la sentencia, lo que supondría una vulneración del art. 24.1 CE por exceso de jurisdicción. El Tribunal Constitucional también lo rechaza:

«No existe esta pretendida lesión, ya que el Tribunal Supremo no dirige ningún mandato concreto a la administración ni al Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sino que se limita a describir los efectos que el fallo estimatorio del recurso puede producir en la ejecución de la sentencia, derivando al órgano de ejecución la decisión y determinación de las concretas medidas que hayan de adaptarse a tal fin. Lo que sucede es que el fallo de la sentencia 162/2022 es coherente con la decisión principal, la demolición de todas las obras e instalaciones sin preservar ninguna de ellas. Esa decisión afecta al entero contenido de la parte dispositiva del auto del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que ahora es casado, dejado sin efecto y sustituido por el del Tribunal Supremo. El fallo de la sentencia 162/2022 dispone que, ordenada la demolición de todo el complejo y no solo de parte de él, a dicha demolición le sea aplicable lo que ya decidió el órgano de instancia acerca de la demolición parcial que este ordenaba (en el apartado III de la parte dispositiva del auto de ejecución), puesto que se trata de previsiones ordenadas a la misma finalidad, con la diferencia de que lo que iba a ser una demolición parcial es ahora total, pero sin que eso afecte a los criterios fijados en la instancia para proceder a tal demolición que se preservan expresamente, aplicándose y adaptándose a la nueva situación derivada del fallo.

Por otra parte, la sentencia 162/2022 tampoco imparte “instrucciones” relativas a los apartados IV y V de la parte dispositiva del auto de 30 de junio de 2020 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Antes al contrario, en cuanto reclama que la valoración de los efectos del fallo adoptado sobre tales apartados IV y V sea hecha por el propio Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Lo que la sentencia 162/2022 razona es que la demolición total que ordena supone la eliminación de la actividad humana derivada de su uso y disfrute, a la que responde, fundamentalmente, el plan o programa para la protección del medioambiente y medidas compensatorias establecido en el apartado IV de la parte dispositiva del auto de 30 de junio de 2020, el cual queda afectado por esta decisión, de modo que en la instancia ha de valorarse su alcance a efectos de su modificación, adaptación o eliminación. Finalmente, en cuanto a la indemnización fijada se aprecia que la demolición de lo construido y en funcionamiento altera notablemente los perjuicios a reparar, por lo que habrá de valorarse en la instancia la procedencia de una revisión y adaptación de dicho pronunciamiento del apartado V de la parte dispositiva del auto de 30 de junio de 2020.»

2.2.4 Vulneración del art. 24.1 CE por incongruencia omisiva de la sentencia 162/2022

Por último, la sentencia rechaza esta vulneración alegada por la Junta extremeña que tenía dos partes.

En primer lugar, señala que no es cierto que exista incongruencia extra petita por obligar a adoptar medidas de conservación que no serían necesarias porque:

«Según la STC 178/2014, de 3 de noviembre, FJ 6 a), “[e]l vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal”. En particular, la denominada incongruencia por exceso o extra petita “se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones”. Más concretamente, desde la perspectiva constitucional, este tribunal ha venido declarando reiteradamente que, para que la incongruencia por exceso adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido (ultra petita) o algo distinto de lo pedido (extra petita), suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales.

Atendiendo a dicha doctrina es evidente que no concurre la lesión denunciada.

La sentencia 162/2022 no impone la adopción de medidas de conservación sino que, como se acaba de exponer, confirma la obligación de restitución urbanística de los terrenos y dispone que se derribe de modo ordenado todo el complejo. Eso implica que sea el órgano de instancia el que valore si, atendiendo a dicha demolición, procede o no mantener el programa o plan para proteger el medioambiente y otras medidas compensatorias que había impuesto en la parte dispositiva de su auto de 30 de junio de 2020, pues tales medidas de conservación se basaban en la preservación parcial del complejo que ahora, en los términos de la sentencia 162/2022, ya no es posible. Nada hay en ello incoherente con la decisión adoptada ni pronunciamiento sobre cuestiones no debatidas en el proceso, que se ha centrado en el modo y los medios para proceder a la restitución urbanística ordenada judicialmente.»

En segundo lugar, también niega que la STS de 9/02/2022 fuese arbitraria y errónea por basar la demolición del complejo turístico en consideraciones medioambientales, cuando tales consideraciones eran ajenas al debate procesal porque:

«Estaríamos ante lo que este tribunal ha denominado “incongruencia mixta o por error”, categoría referida a los casos en los que “por error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión o pretensiones formuladas por las partes en la demanda o sobre los motivos del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquella sin respuesta” (SSTC 95/2005, de 18 de abril, FJ 2; 194/2005, de 18 de julio, FJ 2; 44/2008, de 10 de marzo, FJ 2, y 25/2012, de 27 de febrero, FJ 3).

Atendidas las circunstancias del caso, hemos de concluir que la sentencia impugnada no ha incurrido en la incongruencia mixta o por error que se denuncia en la demanda de amparo.

A este respecto hay que tener en cuenta que, conforme señala la STC 42/2022, de 21 de marzo, FJ 3, “el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE ‘no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que afecte al contenido de otros derechos constitucionales distintos al de tutela judicial efectiva’ (recientemente, entre otras, SSTC 3/2011, de 14 de febrero, FFJJ 3 y 5, y 183/2011, de 21 de noviembre, FFJJ 5 y 7). Y que la simple discrepancia de las partes con una resolución judicial, aun fundada en otra interpretación posible de la legalidad aplicada, incluso por plausible que esta resulte, no convierte el correspondiente razonamiento judicial en arbitrario o manifiestamente irrazonable ni, menos aún, obliga a este tribunal a elegir entre las interpretaciones posibles cuál es la que debe prevalecer (SSTC 59/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 140/2005, de 6 de junio; FJ 5, y 221/2005, de 12 de septiembre, FJ 5)”.

En cuanto a lo concretamente alegado hay que tener en cuenta que, frente a lo que sostiene la demanda de amparo, la decisión de demolición total de lo construido no se basa en la afectación al medioambiente que produce el complejo, sino en la consideración, tomada de la STC 134/2019, de que no era posible la transformación urbanística del suelo llevada a cabo al amparo del proyecto de interés regional (argumento que ya aparecía en las sentencias iniciales del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura). A partir de tal consideración, basada en la necesidad de restaurar la legalidad urbanística que impedía transformar el suelo, se analiza si concurre la imposibilidad material de acometer esa restauración y se concluye que tal imposibilidad material no existe. A juicio de la sentencia 162/2022, dicha imposibilidad material no deriva de la apreciada falta de incidencia sobre el medioambiente, ni del impacto socioeconómico de la ejecución en los municipios afectados, ni de los perjuicios económicos que sufriría la hacienda de la comunidad autónoma. Ninguno de ellos enerva la previa valoración sobre la necesidad de proteger la ordenación urbanística afectada por un proceso de transformación urbanística que ya había sido declarado ilegal por la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

Por lo mismo, tampoco es posible apreciar que la decisión de la sentencia 162/2022 no se adecue al previo interés casacional apreciado para la admisión del recurso, pues no se cuestiona la existencia o no de la integridad ambiental, por cuanto que lo que se decide aquí es si la restauración de la legalidad, eliminando la operación de transformación urbanística, podía ser modulada por alguna causa de imposibilidad material de ejecutar la sentencia que declaraba la ilegalidad de dicha operación. De nuevo, lo que sucede es que la demandante de amparo comparte la ponderación de intereses que realizó el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, lo cual es, sin duda, legítimo, pero no hace que una ponderación contraria sea, por ese solo hecho, contraria al art. 24 CE.

Y, finalmente, tampoco puede apreciarse incongruencia alguna en la ponderación del impacto socioeconómico de la ejecución en los municipios afectados, ni de los perjuicios económicos que sufriría la hacienda de la comunidad autónoma, cuestiones que en absoluto son ajenas al proceso. La sentencia 162/2022 estima, respecto a los primeros, que dichos beneficios son limitados y, sobre todo, que no pueden imponerse a los intereses públicos tutelados y comprometidos en la ejecución. Algo similar ocurre con los perjuicios para la hacienda autonómica. La sentencia 162/2022 parte de la consideración de que el art. 106 LJCA impide considerar como causa de imposibilidad material de ejecución el grave detrimento para la hacienda pública y de que, en su caso, lo que puede cuestionarse no es el incumplimiento, sino la forma de hacer menos gravosa la ejecución de la decisión judicial. Recuerda que se trató de una actuación administrativa contraria a la normativa estatal y autonómica y concluye que la responsabilidad económica que pueda resultar para la administración se corresponde con el alcance de su responsabilidad en la transformación urbanística ilegal y cuya reparación se trata de obtener mediante la ejecución en sus propios términos de las correspondientes sentencias.

De todo lo expuesto resulta que no hay en la resolución impugnada razonamiento alguno que resulte ajeno al debate procesal, de lo que resulta la desestimación de esta queja y, con ella, la del recurso de amparo.»

3. Una reflexión final.

En «Un suelo incluido en Red Natura 2000 ¿debería ser siempre no urbanizable?», que surgió a raíz de mi intervención en las II Jornadas Jurídicas por la Palabra, y en este artículo homónimo, exponía las razones por las que, a mi juicio, la decisión adoptada por la STC 134/2019, de 13 de noviembre no era correcta y vulneraba la normativa europea (y jurisprudencia del TJUE que la ha interpretado) sobre las posibilidades de uso de los terrenos incluidos en la Red Natura 2000.

Como explico en la entrada y el artículo, la Red Natura 2000 se crea sobre la base de una idea fundamental: que para preservar la naturaleza y el medio ambiente es necesaria la participación activa del ser humano. Para conseguir esa finalidad protectora las Directivas europeas introducen unos mecanismos para saber si determinadas actividades humanas pueden ser o no autorizadas dentro de la Red Natura 2000.

La metodología de aplicación existente que se aplica a las autorizaciones en Red Natura 2000 permite determinar con objetividad y de forma cuantificable la significación y afección de los impactos ambientales sin depender de los criterios particulares de los técnicos participantes, de modo que si cumple, se autoriza y si no, se rechaza.

La ley extremeña de 2011 sólo decía que «La mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental».

Para saber si unos terrenos incluidos en la Red Natura 2000 pueden ser o no objeto de transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales de dicha Red, tendremos que aplicar en cada caso concreto la citada metodología para comprobar si se cumplen las condiciones previstas en los apartados 3º y 4º del art. 6 de la Directiva de Hábitats y los apartados 4º, 5º, 6º y 7º del art. 46 de la Ley 42/07, no negarlo de partida y con carácter general como a mi juicio hace indebidamente la STC 134/2019 al decir «que los citados terrenos Red Natura 2000 deben quedar preservados de la transformación urbanística; esto es, han de permanecer en situación de suelo rural excluido del proceso de urbanización, debiendo el planificador urbanístico adoptar, en su caso, la técnica urbanística que resulte más idónea y adecuada a tal fin (clasificación como suelo no urbanizable o equivalente)».

En «El TJUE reitera que un Juez nacional no está obligado a cumplir una resolución de su Tribunal Constitucional, si ésta es contraria a la interpretación dada por el TJUE del derecho de la Unión Europea» comenté la STJUE de 26/9/2024 (asunto C‑792/22) que reiteraba que los Juzgados y Tribunales de los Estados miembros están obligados a seguir la interpretación que realice el Tribunal de Justicia de la Unión Europea del derecho de la Unión, incluso frente a la interpretación contraria que pueda dar su Tribunal Constitucional aunque esté obligado a cumplir sus resoluciones por ley nacional.

Eso es así incluso después de que se hubiese planteado y resuelto la cuestión de inconstitucionalidad (como pasó en este caso donde dio lugar a la citada STC 134/2019), como nos recuerda a STJUE de 22/6/2010 (asuntos acumulados C‑188/10 y C‑189/10) que da respuesta a una cuestión prejudicial sentando la siguiente doctrina:

"1) El artículo 267 TFUE se opone a una normativa de un Estado miembro que establece un procedimiento incidental de control de constitucionalidad de las leyes nacionales, en la medida en que el carácter prioritario de ese procedimiento tenga como efecto impedir, tanto antes de la remisión de una cuestión de constitucionalidad al órgano jurisdiccional nacional competente para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes como, en su caso, después de la resolución del citado órgano sobre dicha cuestión, que todos los demás órganos jurisdiccionales nacionales ejerzan su facultad o cumplan su obligación de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. En cambio, el artículo 267 TFUE no se opone a dicha legislación nacional, siempre que los demás órganos jurisdiccionales nacionales sigan estando facultados

– para plantear al Tribunal de Justicia toda cuestión prejudicial que consideren necesaria, en cualquier momento del procedimiento que estimen apropiado, e incluso una vez finalizado el procedimiento incidental de control de constitucionalidad,

– para adoptar toda medida necesaria para asegurar la tutela judicial provisional de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, y

– para dejar inaplicada, una vez finalizado ese procedimiento incidental, la disposición legislativa nacional controvertida si la consideran contraria al Derecho de la Unión.

Incumbe al tribunal remitente verificar si la legislación nacional controvertida en los asuntos principales puede interpretarse conforme a esas exigencias del Derecho de la Unión."

El Tribunal Constitucional ha hablado; ¿será ésta la última palabra? Veremos.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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