La solicitud de diligencias preliminares civiles contra la Administración para saber quién es su aseguradora no interrumpe el plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial (STS 13/5/2025)

La STS de 13/05/2025 (RC 6106/2023) fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

"En un procedimiento administrativo para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, la interposición de una solicitud de diligencias preliminares ante la jurisdicción civil (art. 256.1.5.º LEC) encaminadas a la obtención de las circunstancias de identificación de la entidad aseguradora con la que la Administración demandada pueda tener concertado un seguro de responsabilidad por daños no produce efectos interruptivos de la prescripción de la acción para exigir responsabilidad patrimonial ex artículo 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas".

Veremos en primer lugar, qué son las diligencias preliminares civiles y su incidencia en la interrupción del plazo de prescripción, con referencia a la solidaridad propia e impropia; a continuación, los antecedentes; después las razones dadas por la sentencia para fijar esta jurisprudencia que hemos visto y confirmar la desestimación por prescrita de la reclamación de responsabilidad patrimonial y finalmente algunas reflexiones personales.

1. Las diligencias preliminares civiles.

Las diligencias preliminares se recogen en los arts. 256 a 263 LEC y que nos dice el diccionario del español jurídico de la RAE se definen como "Actuaciones que, en determinados supuestos, y a través del procedimiento establecido en la ley, puede solicitar la parte para preparar el juicio que, en su caso, pretende iniciar en el futuro. LEC, arts. 256-263. «Con carácter previo a la interposición de la demanda, la demandante promovió el 28 de abril de 2009 unas diligencias preliminares contra Banco Santander para obtener la documentación relativa al contrato celebrado» (STS, 1.ª, 12-I-2015, rec. 2290/2012).".

Para quien quiera profundizar, les dejo aquí este interesantísimo artículo de la profesora Susana Martínez Toro, "Diligencias preliminares: análisis jurisprudencial".

Dentro de estas diligencias preliminares al juicio civil se encuentra la prevista en el apartado 5º del art. 256.1. LEC que nos dice:

"Artículo 256. Clases de diligencias preliminares y su solicitud.

1. Todo juicio podrá prepararse:...5.º Por petición del que se considere perjudicado por un hecho que pudiera estar cubierto por seguro de responsabilidad civil, de que se exhiba el contrato de seguro por quien lo tenga en su poder."

A) La interrupción de la prescripción en vía civil por las diligencias preliminares:

En cuanto a la virtualidad de unas diligencias preliminares para interrumpir la prescripción en la propia vía civil, la STS Sala 1ª de 10/06/2020 (RC 2770/2017) nos recuerda la regla general de que sí sirven para esa finalidad:

"4.-Las diligencias preliminares como manifestación de la intención de mantener viva la acción y su virtualidad interruptiva de la prescripción

La presentación de unas diligencias preliminares, en tanto en cuanto constituyen manifestación exteriorizada de la voluntad de preparar el ejercicio de una acción judicial (art. 256.1 LEC), han de valer como causa legítima de interrupción de la prescripción, ya sea ésta civil o mercantil.

Así lo ha proclamado este Tribunal Supremo, sirviendo a título de muestra su sentencia 1225/2007, de 12 de noviembre, que, con cita de la STS de 20 de junio de 1986, se expresa en los términos siguientes:

"Las diligencias preliminares, dirigidas contra quien luego será demandado constituyen un instrumento idóneo y eficaz para llevar a cabo el requerimiento judicial conservativo que según el artículo 1973 del Código Civil permite interrumpir el plazo de prescripción -ya sea por reclamación judicial o por reclamación extrajudicial- pues a través de ellas el demandado, como se ha visto, obtiene suficiente conocimiento de lo que se va a pretender de él en un posterior pleito".

Como manifestación del ejercicio de la acción judicial son consideradas las diligencias preliminares por las SSTS 225/2005, de 5 abril; 769/2014, de 12 de enero de 2015 y 130/2017, de 27 de febrero."

Esta última STS Sala 1ª 130/2017 de 27 de febrero extracta las otras dos 225/2005 y 769/2014 que son también muy ilustrativas:

"En la misma sentencia 769/2014, de 12 de enero de 2015 a que antes hemos hecho referencia, declaramos:

«Incluso de aceptarse que el día inicial del cómputo del plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción fuera el de perfección del contrato, como sostienen las sentencias de instancia (lo que, como se verá, no es correcto), las diligencias preliminares fueron promovidas por la demandante dentro del plazo de cuatro años contados desde esa fecha inicial. Dado que a continuación de la tramitación de dichas diligencias preliminares, una vez que la demandante pudo obtener la documentación solicitada a la demandada, se procedió a la interposición de la demanda, ha de considerarse que el transcurso del plazo de ejercicio de la acción cesó cuando se promovieron las diligencias preliminares, y que la acción fue ejercitada dentro de plazo, puesto que las diligencias preliminares son actuaciones preparatorias del ejercicio de la acción que, una vez presentada la demanda a continuación de aquellas, quedan integradas en el ejercicio de dicha acción a los efectos de decidir si esta ha sido ejercitada en plazo.

»En este sentido, la sentencia de esta Sala núm. 225/2005, de 5 abril , declaró:

»«El tema de la posible "caducidad" de la acción de impugnación, referido, es tratado acertadamente por las dos Sentencias de la instancia, y hay que estar a lo decidido de conformidad por las mismas, dado que la cesación del "iter" de esa caducidad obró con la presentación de las Diligencias Preliminares del juicio, planteadas por la parte actora previamente a la de la demanda de la esposa, pues, limitadas a la exhibición y aportación de documentos que se referían al ejercicio de tal acción, lo actuado se unió, formando parte de la demanda, conforme al art. 502-2º LEC, y dicha reclamación se hizo antes del transcurso del término anual de caducidad dicho, ya que no hay que separar el procedimiento referido del proceso propio, al formar parte de él».»"

En cuanto a la interrupción de la prescripción cuando intervienen aseguradora y asegurado, la jurisprudencia distingue según se ha requerido a uno u otro, por las distintas acciones ejercitadas y la diferencia entre solidaridad propia e impropia.

La solidaridad propia e impropia

Haciendo un paréntesis, antes de continuar, recordaremos qué son estos dos tipos de solidaridad, de la mano de la STS Sala 1ª 77/2023 de 24 de enero (RC 2623/2019):

"La concurrencia de una pluralidad de personas, en la producción de un daño, constituyó el caldo de cultivo que determinó la génesis, por parte de doctrina y jurisprudencia, de una solidaridad especial, que se denominó impropia, imperfecta u obligaciones in solidum, como una nueva categoría junto con la solidaridad propia, nacida ésta última de las cláusulas del contrato al obligarse las partes con tal carácter, o derivar directamente de la ley que así la establezca.

Ambos tipos de solidaridad cuentan con los mismos efectos denominados primarios, en atención a los cuales el acreedor de la prestación o el perjudicado pueden dirigirse contra cualquiera de los deudores exigiendo, íntegramente, el cumplimiento de la obligación o el resarcimiento del daño sufrido. Por el contrario, los efectos secundarios concernientes a la interpelación de la mora y la interrupción de la prescripción están sometidos a distinto régimen jurídico

El art. 1974 del CC norma que la interrupción de la prescripción de acciones en las obligaciones solidarias perjudica por igual a todos los codeudores. Una solución normativa de tal clase puede resultar inapropiada en los denominados supuestos de solidaridad impropia, con respecto a los sujetos a quienes no se les ha reclamado la deuda, y, por lo tanto, desconocen la intención del acreedor o la realidad y entidad del daño.

Es, por ello, que en la sentencia de esta Sala 223/2003, de 14 de marzo, se inicia una sólida jurisprudencia reiterada, entre otras muchas, en las sentencias 709/2016, de 25 de noviembre; 161/2019, de 14 de marzo, y 13/2020, de 15 de enero, conforme a la cual: "[...] la doctrina ha reconocido junto a la denominada "solidaridad propia", regulada en nuestro Código civil (artículos 1.137 y siguientes) que viene impuesta, con carácter predeterminado, "ex voluntate" o "ex lege", otra modalidad de la solidaridad, llamada "impropia" u obligaciones "in solidum" que dimanan de la naturaleza del ilícito y de la pluralidad de sujetos que hayan concurrido a su producción, y que surge, cuando no resulta posible individualizar las respectivas responsabilidades. A esta última especie de solidaridad no son aplicables todas las reglas prevenidas para la solidaridad propia y, en especial, no cabe que se tome en consideración el artículo 1.974 del Código civil en su párrafo primero [...]".".

Por lo tanto, cuando existe solidaridad impropia, el envío de un requerimiento a uno de los posibles responsables solidarios no interrumpe la prescripción respecto a los demás.

Esta solución es muy discutible por las razones dadas por D. Xavier O´Callaghan Muñoz en su voto particular a esta STS 223/2003, de 14 de marzo que no me resisto a transcribir:

"Tercero. Debe mantenerse la jurisprudencia que declara --como dice el artículo 1974 del Código civil-- que la interrupción de la prescripción frente a un deudor solidario alcanza a los demás, sin distinguir --como no distingue dicha norma-- la solidaridad impropia, porque:

Primero: Es la doctrina jurisprudencial que se mantiene reiteradamente de antiguo y que es concorde con el texto del artículo 1974, primer párrafo, del Código civil. La interrupción de la prescripción alcanza a todos los deudores solidarios, cuando se produce respecto a uno de ellos. La obligación del artículo 1902 del Código civil es solidaria, como ha mantenido la jurisprudencia, en el caso (que es el caso normal) que los varios deudores de la obligación de reparar el daño, no tienen individualizada su cuota de tal obligación. Siendo así, se aplica el artículo 1974, sin que nada obste a ello.

Segundo: No va contra ello la teoría de la solidaridad impropia, puramente dogmática (con malos efectos prácticos), un tanto artificiosa (propugnada por cierta doctrina, más procesal que civil) y que tampoco implica la inaplicación del artículo 1974. La obligación es solidaria desde que existe (se produce el daño) y la sentencia lo declara (no constituye) así; no se produce la solidaridad por la sentencia, sino que ésta, venga del contrato, de la ley o de la doctrina jurisprudencial, es solidaria desde que nace la obligación y ésta (de reparar el daño) ha nacido cuando el daño se ha producido. Si en este momento se producen actos interruptivos de la prescripción, alcanza a todos los coautores del daño, deudores solidarios, aplicando el artículo 1974. Nada impide su aplicación.

Tercero: La doctrina jurisprudencial siempre ha considerado con criterio restrictivo la aplicación de la prescripción, por ser una figura intrínsecamente injusta, que se mantiene en aras de la seguridad jurídica. Por otro lado, la jurisprudencia siempre ha sido proclive a la protección de la víctima, es decir, de la parte más débil de la relación. Si no se mantiene, en esta cuestión, la doctrina que siempre ha mantenido esta Sala, se rompe con el primer criterio: se extiende la prescripción a numerosos casos de prescripción anual de la responsabilidad extracontractual, porque no se ha previsto ir interrumpiéndola uno a uno, a todos los posibles coautores del daño; y se rompe con el segundo criterio: muchas víctimas, como la del caso presente, van a ver prescrita su reclamación, que nunca imaginaron, porque siempre el Tribunal Supremo había aplicado la interrupción del 1974 a todos los posibles causantes del daño, como deudores solidarios de la obligación a reparar."

Sin embargo, sus razones no han sido hasta el momento atendidas; a modo de ejemplo, lo vemos en la reciente STS 1264/2024 de 7 de octubre que nos dice lo siguiente:

"1.- La sentencia 765/2015, de 20 de mayo, fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:

"[...] Se fija como doctrina jurisprudencial de esta sala que en los daños comprendidos en la LOE, cuando no se pueda individualizar la causa de los mismos, o quedase debidamente probada la concurrencia de culpas, sin que se pueda precisar el grado de intervención de cada agente en el daño producido, la exigencia de la responsabilidad solidaria que se derive, aunque de naturaleza legal, no puede identificarse, plenamente, con el vínculo obligacional solidario que regula el Código Civil, en los términos del artículo 1137, por tratarse de una responsabilidad que viene determinada por la sentencia judicial que la declara. De forma que la reclamación al promotor, por ella sola, no interrumpe el plazo de prescripción respecto de los demás intervinientes".

Esta doctrina jurisprudencial ha sido seguida y reafirmada por las sentencias 509 y 510/2015, ambas de 17 de septiembre; 451/2016, de 1 de julio; 86/2018, de 15 de febrero; y 418/2018, de 3 de julio, entre otras. Esta última sentencia (418/2018, de 3 de julio), ratifica la doctrina precedente, recordando, con remisión a sentencias anteriores, pero precisa que tal imposibilidad de extender el efecto interruptivo de la prescripción respecto de los demás obligados en el caso de la solidaridad impropia tiene una excepción cuando "por razones de conexidad o dependencia pueda presumirse el conocimiento previo del hecho de la interrupción". No obstante, tal conexión o dependencia del tercero con el interviniente en el proceso constructivo frente al que sí quedó interrumpida la prescripción en ningún caso puede hacerse derivar solo de la existencia de una relación contractual entre ambos. En caso contrario, dice la sentencia, "decaería por su base toda la doctrina jurisprudencial de la sala" (sobre la interrupción de la prescripción en tales casos)."

Cerrando el paréntesis, en los casos de aseguradora y asegurado, decía antes que la jurisprudencia considera la interrupción de la prescripción de distinto modo en función de que el requerimiento se dirija a uno u otro, por la distinta acción ejercitada:

La STS 1219/2023 de 11 de septiembre nos explica que:

"En efecto, para la decisión del recurso es necesario distinguir sendos planos. El primero de ellos, es el que deriva de la existencia de un contrato de seguro, conforme al cual la interrupción de la prescripción mediante reclamación extrajudicial contra el asegurado afecta directamente a la aseguradora, puesto que ésta debe hacer honor al compromiso adquirido con su cliente de garantizarle la indemnidad patrimonial por mor de los daños causados a terceros dentro de los límites del contrato suscrito (arts. 73 y 76 LCS). El otro nace de las reclamaciones extrajudiciales practicadas, exclusivamente, contra la compañía de seguros, y su efecto de interrupción de la prescripción de la acción que compete a la víctima frente a los causantes del siniestro.

Con respecto a este segundo plano de la cuestión controvertida, hemos señalado en la sentencia de pleno 332/2022, de 27 de abril, que las reclamaciones extrajudiciales dirigidas únicamente contra la compañía de seguros no producían los efectos de interrumpir la prescripción de la acción contra el asegurado dada la opción elegida por el perjudicado. Y así en la precitada resolución señalamos que:

"En la sentencia del pleno de esta sala 503/2017, de 15 de septiembre, dijimos que no podía producir efectos interruptivos de la prescripción para el asegurado la reclamación extrajudicial dirigida exclusivamente frente a su aseguradora.

"Y en la sentencia, también de pleno, 321/2019, de 5 de junio, realizamos, recordando los hitos más relevantes de la doctrina jurisprudencial sobre la acción directa, entre otras, las siguientes declaraciones: (i) que es una acción autónoma e independiente de la que puede tener el perjudicado frente al asegurado; (ii) que implica un derecho propio, sustantivo y procesal, del perjudicado frente al asegurador; (iii) y que este derecho del tercero a exigir del asegurador la obligación de indemnizar no es el mismo que el que tiene dicho tercero para exigir la indemnización del asegurado, causante del daño, lo que significa que el perjudicado tiene dos derechos a los que corresponden en el lado pasivo dos obligaciones diferentes: la del asegurado causante del daño (que nace del hecho ilícito en el ámbito extracontractual o el contractual) y la del asegurador (que también surge de ese mismo hecho ilícito, pero que presupone la existencia de un contrato de seguro y que está sometida al régimen especial del artículo 76 LCS).

"Tratándose de acciones, derechos y obligaciones diferentes no hay razón para concluir que las reclamaciones extrajudiciales que se dirigen tan solo a la aseguradora con efectos interruptivos de la prescripción frente a ella, cuya responsabilidad es directa, deban producir los mismos efectos interruptivos también frente al asegurado".

En consecuencia, es correcta la sentencia de la audiencia provincial cuando considera prescrita la acción contra Ferrovial Agroman, máxime cuando entre esta entidad y la compañía de seguros Caser no existen vínculos contractuales de clase alguna, por lo que las reclamaciones dirigidas a la aseguradora no pueden afectar a dicha codemandada, como tampoco interrumpen la prescripción de la acción contra Azvi, S.A., en virtud de la doctrina jurisprudencial antes citada. En consecuencia, la acción se encuentra prescrita en relación con ambas demandadas.

Por el contrario, debemos dar la razón a las recurrentes en lo que concierne a la acción directa entablada contra Caser, S.A., puesto que los burofaxes dirigidos a la UTE, en la que se encontraba integrada Azvi, asegurada en dicha compañía, sí interrumpen la prescripción con respecto a Caser, S.A., como así lo declaramos en las sentencias 865/2008, de 1 de octubre y 161/2019, de 14 de marzo, citadas en el recurso de casación, así como, posteriormente, en las sentencias 171/2021, de 26 de marzo, 129/2022, de 11 de febrero y 294/2022, de 6 de abril.

Y así, en esta última sentencia, dijimos que:

"1.- Tradicionalmente, la jurisprudencia consideraba que la reclamación hecha a un deudor solidario interrumpía la prescripción respecto a todos, sin necesidad de que hubiera existido un requerimiento específico a cada deudor solidario, pues se entendía que la obligación es solidaria desde que existe, desde que se produce el daño, siendo la sentencia declarativa y no constitutiva de la obligación. No obstante, a partir del Acuerdo del Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2003, se distinguió, a estos efectos, entre solidaridad propia e impropia, en los siguientes términos:

""El párrafo primero del artículo 1974 del Código Civil únicamente contempla efecto interruptivo en el supuesto de las obligaciones solidarias en sentido propio cuando tal carácter deriva de norma legal, sin que pueda extenderse al ámbito a la solidaridad impropia, como es la derivada de responsabilidad extracontractual cuando son varios los condenados judicialmente".

"2.- Conforme a la jurisprudencia dictada con posterioridad a ese Acuerdo de Pleno, como la solidaridad no nace de un vínculo preexistente, sino del acto ilícito productor del daño, en virtud de la sentencia que así lo declara, los actos interruptivos operan individualmente respecto a las personas frente a quienes se han ejercitado y no respecto a las demás, por lo que no es aplicable el art. 1974.I CC.

"3.- Sin embargo, esta jurisprudencia, que es en la que parece basarse la sentencia recurrida, no es aplicable al caso, puesto que no es predicable respecto de las relaciones entre asegurado y asegurador, como han declarado las sentencias 161/2019, de 14 de marzo, y 171/2021, de 26 de marzo.

"La entidad aseguradora no concurre con su conducta a la producción del daño, sino que asegura su cobertura merced al contrato de seguro, hasta el punto de que el perjudicado, conforme al art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro (LCS), puede demandar solamente a la aseguradora y no al asegurado, causante y origen del daño.

"4.- Como recuerda la sentencia 129/2022, de 21 de febrero:

""En esta clase de seguros [de responsabilidad civil], si no existe responsabilidad civil en el asegurado, de manera tal que su patrimonio pueda verse afectado en virtud de un título de imputación jurídica que implique deba hacerse cargo de un daño (art. 1911 CC), no puede haber responsabilidad de la compañía aseguradora; pues declararlo así implicaría que el daño discurriera por derroteros distintos a los contemplados por las partes a la hora de contratar el seguro. No puede existir una responsabilidad por la mera asegurabilidad, de forma que la existencia de una póliza de seguro dé amparo a reclamaciones de daños fuera de la órbita de la ley y del contrato, como exige el art. 73 de la LCS para la operatividad de la cobertura objeto del proceso".

"En consecuencia, si la responsabilidad de la aseguradora, que se exige mediante la acción directa, tiene como presupuesto la responsabilidad del asegurado, la reclamación extrajudicial a éste también interrumpe la prescripción respecto de la aseguradora, conforme a la previsión contenida en el art. 1974.1 CC"."

Por lo tanto, el estado actual de la jurisprudencia civil es que si se requiere al asegurado, bien sea mediante diligencias preliminares o mediante cualquier otro de los modos previstos en el art. 1.973 del Código Civil ("La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor"), la prescripción se interrumpe también para la aseguradora; y, sin embargo, por el contrario, si se requiere sólo a la aseguradora, la prescripción no se interrumpe para el asegurado.

B) La interrupción de la prescripción en vía administrativa a través de las diligencias preliminares civiles:

Con relación a si las diligencias preliminares son un medio idóneo para interrumpir la prescripción en la vía administrativa, el antecedente jurisprudencial más inmediato lo tenemos en la STS de 30/06/2022 (RC 5031/2021) que comenté aquí, que, respecto a una diligencia preliminar que tenía por objeto conseguir la historia clínica del perjudicado, fijó en su punto 1° como doctrina jurisprudencial la siguiente:

“De conformidad con las sentencias que se acaban de recoger (en especial, SSTS de 2 de marzo de 2011-recurso de casación núm. 1860/2009- y 16 de diciembre de 2011 -recurso de casación núm. 2599/2007- debemos llegar a los siguientes pronunciamientos:

(I) la intersición de una diligencia preliminar para la obtención de la historia clínica no constituye una acción idónea a los efectos de interrumpir el plazo de prescripción de un año para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la actuación sanitaria".

En dicha entrada comentaba que:

"La sentencia con cita especialmente a la STS de 16/12/2011 (RC 2599/2007) señala que dentro de las acciones idóneas para poder entender interrumpida la prescripción no se encuentra la diligencia preliminar ante un Juzgado civil para obtener la historia clínica porque durante la instrucción del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial se puede obtener dicha historia clínica , además de que se puede solicitar y obtener ante la Administración al amparo del art. 18 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

Sigue la senda de lo que había dicho también en la STS de 22/01/2013 (RC 563/2011) que señaló que “la solicitud de expedición de determinados testimonios a un órgano judicial para formular la reclamación a la Administración no puede ser equiparada en modo alguno a una comunicación o reclamación ante la Administración responsable pues con tal actuación no se ponen en manos de la Administración los elementos precisos para propiciar su reacción”.

Una vez visto todo esto, vamos a ver los hechos y resoluciones que sirven de antecedente a la sentencia comentada.

2. Los antecedentes

Los hechos que sirven de base a la reclamación, conforman, como suele ser habitual, una triste historia que tiene como protagonista a una niña.

Aunque el relato completo se recoge en la sentencia del Juzgado, en 2010, cuando la niña contaba sólo 6 años una madre comienzan las consultas en distintos servicios y hospitales del Servicio Extremeño de Salud (SES) por problemas de visión. La cuestión se alarga durante años y finalmente la pobre niña acaba con una ceguera que, según confirmará después esta sentencia, se debió a una mala praxis profesional de los facultativos del SES.

La última intervención en el SES se produce el 26/09/2016 y, después de ser derivada a Madrid con autorización, en un hospital de allí el 17/11/2016 se realiza una valoración con el diagnóstico de "desprendimiento de retina en ojo derecho, sinequia posterior ojo derecho, catarata intumiscente ojo derecho, ptisis bulbi ojo izquierdo e hipotonía ocular en ambos ojos"; Recomendaciones "Tras valoración multidisciplinar se recomienda no intervenir dado el mal pronóstico visual y el riesgo de complicaciones" Continuará revisiones con su oftalmólogo habitual en Badajoz".

No obstante, el 17/02/2017 se realiza nueva cirugía y se le siguen suministrando inyecciones de trigón durante varios meses más que el que será perito de la recurrente afirma que es un tratamiento curativo.

El 25/10/2017 en representación de la niña se presenta en el Juzgado de primera instancia solicitud de diligencias preliminares dirigida al SES en el que, al amparo del citado art. 256.1 5° LEC solicitándole a la Administración que se le exhiba el seguro de responsabilidad civil que tiene concertado, a los efectos de poder presentar una demanda en la vía civil en ejercicio de la acción directa del art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro (LCS).

Como resultado de estas diligencias preliminares, 11 meses después de presentada la solicitud, el SES contesta en junio de 2018 que no tiene seguro.

Ante la inexistencia de seguro ni aseguradora contra la que accionar de manera directa, el 30/07/2018 presentó reclamación de responsabilidad patrimonial administrativa contra el SES; una vez transcurridos los seis meses del art. 91.3 LPAC para entenderla presuntamente desestimada, interpone recurso contencioso-administrativo.

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Mérida mediante sentencia de 24/02/2023 estimó la demanda y condenó al SES por infracción por sus facultativos de la lex artis a indemnizar a la reclamante en la cantidad de 861.834,01 €, más los intereses legalmente prevenidos desde la fecha de presentación de la reclamación administrativa y hasta su completo pago por la ceguera producida a la niña.

No consideraba que hubiese prescripción porque la reclamación como decíamos había sido presentada el 30/07/2018 y la estabilización lesional a la que se refiere el art. 67.1 LPAC como dies a quo o día inicial del cómputo del plazo de un año de prescripción no se inició hasta un año después: "apreciada la lesión primero en ojo izquierdo y derivado en ojo derecho, la menor no alcanzó la estabilización lesional en la fecha indicada por el Letrado de la Junta sino que incluso podríamos discutir si dicha estabilización se ha llegado a producir al tiempo de la demanda judicial. No obstante, podríamos concretar en su caso como tal el día 11 de julio de 2019 fecha en que la menor es vista por el Equipo de Valoración y Orientación del CADEX, base del reconocimiento a la misma del grado de discapacidad del 93% que se le reconoce.".

Contra esta sentencia el SES interpone recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, quien mediante la STSJEXT de 13/07/2023 estima dicho recurso y desestima la demanda y reclamación al considerar que ésta se había presentado cuando ya había transcurrido el plazo de prescripción de un año previsto en el citado art. 67 LPAC.

Para ello, por una parte, a diferencia del Juzgado, considera que la estabilización lesional de las secuelas se produjo en marzo de 2017 y que "A partir de ese momento el resto de intervenciones no son curativas sino meramente destinadas a mejorar la situación de inflamación del ojo (ese es el objetivo de las inyecciones de corticoides), por lo que ninguna incidencia tienen a los efectos que analizamos, ya que ambos ojos eran irrecuperables, produciéndose situación de ceguera legal, desde marzo de 2017. Por tanto, a nuestro juicio, cuando se presenta la reclamación de responsabilidad patrimonial, el 30/07/2018, ya estaba prescrita.".

Por otra parte, aunque la perjudicada decía que la presentación el 25/10/2017 de las diligencias preliminares civiles para conocer el nombre de la aseguradora de la Administración y su póliza tenían eficacia interruptiva "pues indicaban una clara voluntad de formalizar demanda en reclamación de los daños producidos a la menor, sin que en modo alguno pudieran considerarse manifiestamente inadecuada", la Sala niega dicha eficacia interruptiva. Lo hace refiriéndose a la ya citada STS de 30/06/2022 (RC 5031/2021), a la STSJ de Castilla y León de 2/12/2022 (rec. 289/2021) que, en contra de la jurisprudencia que hemos visto, decía que la solidaridad entre aseguradora y asegurado es impropia y que, como hemos visto, en los casos de solidaridad impropia como surge de la propia sentencia, la reclamación al asegurado no interrumpiría la prescripción. Finalmente concluye con que "la interposición de diligencias preliminares en vía civil para obtener la póliza de seguro y la historia clínica, era un acto superfluo e innecesario que no tiene efecto interruptivo de la prescripción respecto del SES, sin que, por tanto, la alegada actuación de falta de colaboración en la aportación de la documentación tenga efecto alguno a estos efectos.".

Mediante ATS de 6/9/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la madre de la niña contra la sentencia de la Sala extremeña; en su parte dispositiva dice:

"2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si en un procedimiento administrativo para exigir la responsabilidad patrimonial de la administración, la interposición de una solicitud de diligencias preliminares encaminadas a la obtención de las circunstancias de identificación de la entidad aseguradora con la que la administración demandada tiene concertado el seguro de responsabilidad por daños, produce efectos interruptivos de la prescripción de la acción para exigir responsabilidad patrimonial ex artículo 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: Artículos 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; 24 y 106.2 de la Constitución Española y 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro".

La STS de 13 de mayo de 2025

La sentencia desestima el recurso de casación y confirma la sentencia de la Sala extremeña. Para ello, comienza diciendo que la jurisprudencia, incluida la citada STS de 30/06/2022 (RC 5031/2021) señala que "la prescripción se interrumpe por cualquier acción que manifiestamente no sea inidónea o improcedente para reparar el daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello", por lo que se trata de determinar si las diligencias preliminares presentadas contra el SES para conocer la póliza de seguro e identidad de su aseguradora y poder así presentar contra esta última en la vía civil demanda de reclamación en ejercicio de la acción directa del art. 76 LCS son inidóneas o improcedentes. La sentencia considera que no son idóneas por lo siguiente:

"Y sólo cabe responder que el objeto de las diligencias preliminares formuladas -indagar la posible existencia de un contrato de seguro de responsabilidad civil concertado por la Administración a la que se imputa el daño- no guarda relación con la acción cuya prescripción se analiza, dirigida a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración, para cuyo ejercicio no constituye un requisito necesario conocer si la Administración a la que se imputa el daño tiene o no concertado un seguro de responsabilidad civil.

Se trata de acciones y responsabilidades diferentes y autónomas, aunque puedan ejercitarse conjuntamente: la primera, la acción directa frente a la aseguradora del art. 76 LCS, que nace para el perjudicado, indirectamente y por disposición legal, de un contrato, y la aquí cuestionada, dirigida frente a la Administración, que tiene como fuente su propia actuación antijurídica y la ley (arts. 9.3 y 106.2 CE, y arts. 32 y ss de la Ley 40/2015). La posibilidad de su ejercicio conjunto, que deriva de las previsiones contenidas en los arts. 9.4, párrafo segundo, LOPJ, y 2.e y 21.1.c LJCA no les priva de su naturaleza distinta, separada y autónoma, siendo una opción libre del perjudicado su ejercicio conjunto ante la jurisdicción contencioso administrativa o separado, sólo de la acción directa frente a la aseguradora, ante la jurisdicción civil. Ni para el ejercicio separado ante la jurisdicción civil de la acción directa frente a la aseguradora que deriva del contrato de seguro es requisito necesario haber accionado previamente frente a la Administración, ni para reclamar frente a la Administración es requisito necesario conocer la existencia de un contrato de seguro ni la interposición conjunta de la reclamación administrativa frente a la Administración y la aseguradora ni, tampoco, tras la desestimación de la vía administrativa, es obligado demandar conjuntamente a la compañía aseguradora junto con la Administración. Se trata de dos acciones autónomas e independientes, aunque puedan ejercitarse conjuntamente.

En efecto, como la propia actora reconoce y se explica por la jurisprudencia (SSTS, 1.ª, de 5 de junio de 2019, rec. 2992/2016 o de 5 de octubre de 2020, rec. 5207/2020, y las que allí se mencionan) ante un evento dañoso producido en el curso de la actividad de los servicios públicos, del juego conjunto de los arts. 32 y ss de la Ley 40/2015, 9.4 LOPJ, 2.e y 21.1.c LJCA, y art. 76 LCS, resultan las siguientes vías por las que puede optar el perjudicado: (i) ejercer la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración mediante el agotamiento de la correspondiente vía administrativa y, ante su desestimación, presentar demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, bien solamente frente a la Administración bien conjuntamente contra la compañía aseguradora de ésta; o (ii) prescindir de la vía administrativa y demandar solamente a la compañía aseguradora ante la jurisdicción civil, ejercitando contra ella la acción directa del art. 76 LCS. Sólo en este último caso el conocimiento de la existencia de un contrato de seguro y su alcance resulta un requisito necesario para el ejercicio de la acción ante la jurisdicción civil. Por ello, la formulación de diligencias preliminares destinadas a conocer este extremo sólo atribuye efectos interruptivos de la prescripción de la acción directamente ejercitada contra la aseguradora, pero no de la acción ejercitada contra la Administración a la que se imputa el daño cuya fuente de responsabilidad es ajena al contrato de seguro que pueda, o no, tener concertado".

Después, transcribiendo la STS Sala 1ª nº 1219/2023 de 11 de septiembre que hemos visto antes que habla de los dos distintos planos, contrato de seguro por un lado y reclamaciones extrajudiciales por otro acaba concluyendo que:

"La circunstancia -en la que incide la recurrente- de no existir en este caso contrato de seguro concertado por la Administración a la que se imputa el daño, puesta de manifiesto como resultado de las diligencias preliminares por ella formuladas, es irrelevante porque la existencia o inexistencia de dicho contrato en nada afectaba a la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración que aquí se enjuicia para cuyo ejercicio no era necesario conocer la existencia de dicho contrato, tratándose, por tanto, de una actuación superflua o innecesaria para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial aquí debatida.

La decisión de la perjudicada de formular diligencias preliminares para identificar la existencia de un posible contrato de seguro con la finalidad, expresamente reconocida en el escrito de interposición, de ejercer separadamente la acción directa frente a la aseguradora ante la jurisdicción civil se debió exclusivamente a su libre voluntad de opción entre dos acciones independientes y autónomas, ya que nada le impedía presentar reclamación frente a la Administración para lo que no era en absoluto necesario el conocimiento de la existencia de dicho contrato ni, por tanto, la formulación de diligencias preliminares para averiguarlo".

En función de ello, en primer lugar, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio de que las diligencias preliminares contra la Administración para conocer la identidad de su aseguradora no interrumpe el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial contra aquélla del art. 67.1 LPAC. En segundo lugar, desestima el recurso porque aunque reconoce que las referencias a la solidaridad impropia que realizaba la sentencia de la Sala extremeña no eran muy correctas, la conclusión alcanzada sobre la falta de eficacia interruptiva de las diligencias preliminares presentadas nos lleva a ello; y rechaza entrar a valorar si la fecha de estabilización de las secuelas considerada por la Sala de instancia era correcta porque, por un lado, no formaba parte de la cuestión que suscitaba interés casacional ("sin duda por su carácter eminentemente casuístico") y, por otro, por tratarse de una mera apreciación fáctica ajena a la casación a la que, afirma, ha llegado la Sala extremeña tras una valoración, razonable y no arbitraria, de la prueba obrante en autos.

Algunas reflexiones personales

Como decía Xavier O´ Callaghan en su voto particular a la STS Sala 1ª nº 223/2003 de 14 de marzo "La doctrina jurisprudencial siempre ha considerado con criterio restrictivo la aplicación de la prescripción, por ser una figura intrínsecamente injusta, que se mantiene en aras de la seguridad jurídica. Por otro lado, la jurisprudencia siempre ha sido proclive a la protección de la víctima, es decir, de la parte más débil de la relación." En este caso, la niña a la que desgraciadamente y sin intención los facultativos del SES han dejado ciega no tenía la pobre el deber jurídico de soportar el daño sufrido. Es, indudablemente, la parte más débil de la relación y como dice la STS Sala 1.ª de 29/10/2003 (RC 4061/1997), "Siendo la prescripción una institución no fundada en principios de estricta justicia, sino en los de abandono o dejadez en el ejercicio del propio derecho y en el de la seguridad jurídica, su aplicación por los tribunales no debe ser rigurosa, sino cautelosa y restrictiva".

¿Existe abandono o dejadez en el ejercicio del derecho de la niña? A mi juicio, es evidente que no lo hay por las siguientes razones.

En primer lugar, por la presentación de las diligencias preliminares. Con ellas como decía el recurrente se demuestra "una clara voluntad de formalizar demanda en reclamación de los daños producidos a la menor, sin que en modo alguno pudieran considerarse manifiestamente inadecuada"; el perjudicado demuestra que quiere que le resarzan el daño que le han causado, por lo que malamente se puede decir que haya un abandono o dejadez del propio derecho.

En segundo lugar, la interpretación de que las acciones manifiestamente improcedentes no interrumpen el plazo de prescripción es de construcción jurisprudencial, por lo que al ser limitativa de derechos, debe ser objeto de una interpretación restrictiva, con el objetivo de no vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva de la niña en su vertiente de acceso a la jurisdicción que, a mi juicio y con el máximo respeto, ha sido aquí conculcado.

Es cierto que el perjudicado por un daño causado por la Administración es en principio libre para optar entre la acción directa contra la aseguradora ante la vía civil y la reclamación de responsabilidad patrimonial y jurisdiccional contra la Administración y, si lo desea, también contra la aseguradora. Pero para que exista libertad de opción tiene que haber aseguradora.

Si hubiera habido aseguradora, la perjudicada habría interpuesto contra la misma la acción directa del art. 76 LCS y en atención a que la diligencia preliminar civil es preparativa de la presentación de dicha acción directa, la mera presentación de la solicitud de dichas diligencias preliminares contra el asegurado al amparo del art. 256.1 5º LEC interrumpe el plazo de prescripción, como dice la jurisprudencia de la Sala 1ª que hemos visto antes.

Si hubiera habido aseguradora, no se habría planteado esta cuestión. El problema es que no la había. Y aquí vuelve a desaparecer esa libertad de opción de la que habla la sentencia, ya que al no existir aseguradora, la perjudicada no puede presentar reclamación contra la Administración en la misma vía civil; si lo pudiese hacer, la diligencia preliminar tendría el mismo carácter interruptivo. Pero no puede hacerlo por prohibición expresa del art. 2.e) LJCA ("El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:...e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad") y lo dicho por el Tribunal Supremo (ATS 24/4/2015 (Sala conflictos rec. 4/2015) Por lo tanto, si de resultas de esas diligencias preliminares, no existe aseguradora, la libertad desaparece y la legislación no le deja otra opción a la perjudicada que presentar reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración causante del daño; por ello debería conferirse eficacia interruptiva a las diligencias preliminares presentadas.

Por otra parte, es muy relevante que la perjudicada no supiese que el SES no tenía seguro hasta once meses después de presentar su solicitud de diligencias preliminares civiles debido a que el SES no le informó antes.

Esta actuación del SES supone una manifiesta infracción de su deber de respetar en su actuación y relaciones los principios de buena fe y confianza legítima (art. 3.e) Ley 40/2015 y art. 7 del Código Civil), la vulneración de los principios de "nemo propriam turpitudinem allegans" (nadie puede aprovecharse de su propia torpeza) y de buena administración que recordemos "comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones" (STS 3/12/2020 -RC 8332/2019-) y del art. 11 LOPJ; incluso supondría una nueva actuación generadora por sí misma de responsabilidad patrimonial, ya que si hubiese informado antes sin esperar los once meses, la perjudicada podría haber presentado la reclamación de responsabilidad en plazo. Recordemos que las diligencias preliminares concluyen en junio de 2018 y en el mes siguiente se presenta dicha reclamación.

Por todo ello, a mi juicio es evidente que no existe presunción de abandono o dejadez por parte de los representantes de la niña perjudicada; su reclamación no debió de ser inadmitida por prescripción, al no ser las diligencias preliminares civiles presentadas en este concreto caso y por todo lo expuesto una acción manifiestamente inidónea para conseguir la reparación de su perjuicio; encaja no sólo con el tenor literal del art. 1973 del Código Civil, sino también con su interpretación contextual a la luz de la Constitución.

Porque, como recordaba aquí, "otro de los cánones interpretativos del art. 3.1 del Código Civil para encontrar el sentido normativo es la interpretación en relación con el contexto y dentro del contexto mediato nos encontramos con la Constitución. Como explica la STS Sala 1ª de 29/04/2003 (RC 2527/1997) en referencia a la obligación de los jueces y tribunales de aplicar e interpretar las normas conforme a la Constitución contenida en el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: «Las reglas de interpretación recogidas en el artículo 3 del Código civil, lejos de constituir un obstáculo a la adecuación de las normas a la Constitución, la potencian, desde el momento en que el Texto Constitucional se convierte en el «contexto» al que han de referirse todas las normas a efectos de su interpretación y aplicación por los órganos judiciales. Y esa acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada «interpretación integradora», cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo». No podemos olvidar que estamos hablando de primera o única instancia, es decir derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, en el que es de aplicación como decía la citada STC 30/2022 de 7 de marzo (FJ 3) la obligación judicial de interpretar y aplicar las normas que pueden limitar ese acceso, no sólo teniendo presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, sino también evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos."

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

Si le ha gustado esta entrada, puede compartirla a través de las redes sociales para que pueda llegar a otras personas. ¡Muchas gracias!