¿Interrumpe el plazo de prescripción administrativo la acción emprendida por una entidad asociativa para sus asociados? (STS 29/04/2025)

La STS de 29/04/2025 (RC 3509/2022) ha reiterado la doctrina jurisprudencial fijada en la STS de 5/10/2023 (RC 2395/2022) que decía que:

"La acción emprendida por una entidad asociativa únicamente interrumpe el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa".

Vamos a ver primero los antecedentes; a continuación una cuestión interesante sobre la inadmisibilidad del recurso de casación contencioso-administrativo y finalmente las razones dadas por el Tribunal Supremo para consolidar esta doctrina jurisprudencial.

Los antecedentes

Desde 2009 la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía venía financiando mediante la firma de convenios de colaboración los puestos escolares de los centros de educación infantil, según modelo de convenio aprobado por la Orden de 25/06/2009, mediante el que la Junta completaba las cantidades que dejen de abonar las familias del alumnado por las bonificaciones que obtenían y disfrutaban. Los centros se obligaban a presentar los gastos los diez primeros días de cada mes y la Junta a abonárselos en el plazo de un mes desde que aprobase su liquidación.

El 20/06/2011 se firma un acuerdo entre la Junta y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil y la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, que mantiene las obligaciones adquiridas en los convenios individuales precedentes; dentro de dicho acuerdo se decía que "Hasta tanto sean de aplicación las conclusiones del estudio realizado por el Grupo de Trabajo, los centros que cuenten con convenio de colaboración para la financiación de los puestos de educación infantil primer ciclo mantendrán el status previo al momento del traspaso de esta etapa a la Consejería de Educación, en cuanto a los criterios de bonificación del precio público a través del pago a los centros".

Que, no obstante lo anterior, en el curso escolar 2011/2012 la Consejería de Educación dejó de pagar las cantidades correspondientes al mes de agosto y las cantidades de diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero.

Frente a este incumplimiento del convenio, la citada Federación de Asociaciones de Educación Infantil y por la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía presentó el 21/03/2013 el requerimiento del art. 29.1 LJCA y transcurridos tres meses sin contestación, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración que se presentó el 20/9/2013 ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo de Sevilla.

Después de declararse incompetente y enviarlo a la Sala andaluza, mediante STSJ de Andalucía de 16/03/2017, aunque se entendía que estábamos ante un supuesto de inactividad del art. 29.1 LJCA, se desestimaba el recurso por entender que la Federación no tenía legitimación porque las prestaciones incumplidas correspondían directamente a los centros individualmente considerados quien, según dicha Sala, debían de haber presentado la reclamación administrativa y, en caso de no atender a ella, el recurso contra la inactividad del referido art. 29.1 LJCA.

Después de que hubiese sido inadmitido el recurso de casación, interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que, contrariamente a lo que es habitual, fue admitido a trámite.

La STC 121/2019, de 28 de octubre, estimó el recurso y declaró vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial del art. 24.1 de la Constitución al entender que la Federación sí estaba legitimada por lo siguiente:

"En este supuesto, y con independencia de cuál sean las prestaciones económicas concretas objeto del acuerdo y de que sus beneficiarias directas sean las escuelas asociadas a la federación, es claro que la propia federación recurrente es titular de un interés legítimo en relación con los concretos pedimentos que formuló en su recurso de inactividad interpuesto contra la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía.

En efecto, la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados. En la vía judicial impugnó la inactividad de la Junta de Andalucía en el cumplimiento del acuerdo suscrito por la misma y dicha federación, entre otras entidades, puesto que tal inactividad tenía un efecto perjudicial sobre sus asociadas de manera mediata o inmediata, mientras que, por el contrario, su cumplimiento repercutiría de manera positiva sobre las mismas. Existen, por consiguiente, evidentes vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y la federación, y la pretensión ejercitada en el contencioso- administrativo por esta última en beneficio de las primeras. De hecho, ha de tenerse en cuenta asimismo que la propia federación suscribió el acuerdo en representación de los intereses económicos y profesionales de dichas escuelas infantiles. Es evidente, en definitiva, que tanto la demandante de amparo como las escuelas infantiles integradas en ellas se veían directamente afectadas por la inactividad impugnada, y que existe el necesario vínculo o conexión entre la organización actora y la pretensión ejercitada, que encarna el interés legítimo constitucionalmente protegido".

En el fallo además de anular la sentencia de la Sala andaluza se ordenó retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia anulada, para que por el órgano judicial se dicte una nueva resolución que resulte respetuosa con el derecho fundamental declarado.

Retrotraídas las actuaciones, el TSJ de Andalucía dicta nueva sentencia el 12/03/2020 (recurso 384/2015) por la que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación contra la inactividad y condena a la Junta a abonar las cantidades reclamadas, previa comprobación de que concurren para cada uno de los centros educativos los presupuestos exigidos.

El 10/8/2020 uno de los centros educativos presenta nuevo requerimiento al amparo del art. 29.1 LJCA reclamando el abono de dichas cantidades correspondientes a los servicios prestados en el mes de agosto en el curso 2011/2012, así como a las diferencias de comedor a favor de la reclamante de los meses de septiembre a enero del curso 2012/2013.

Transcurrido el plazo de tres meses sin que la Junta atendiese al requerimiento, el centro presentó recurso contencioso-administrativo contra la inactividad.

La STSJ de Andalucía de 9/02/202 (recurso 135/2021), con cita a la Sentencia de 2/12/2021 (recurso 721/20) de la misma Sala, desestima el recurso en base a que 1) entendía que el centro no había acreditado que estuviese asociado a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía cuando se interpuso aquel primer recurso; 2) que, en consecuencia, la reclamación judicial efectuada por la Coordinadora no sirve para interrumpir la prescripción en beneficio del centro en base al art. 1.973 del Código Civil (del que hablé recientemente aquí) y 3) cuando el 10/08/2020 el centro presentó su reclamación ya había pasado el plazo de 4 años del art. 30.b del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, por lo que su acción había prescrito.

Contra dicha sentencia el centro prepara recurso de casación que es admitido por ATS de 20/12/2023 y en el que se añade:

"2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es la misma que fundamento el fallo estimatorio de la STS nº 1227/2023, de 5 de octubre (RCA 2395/2022).

3.º) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son el artículo 1973 del Código Civil , y el artículo 7.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así como la jurisprudencia relacionada".

La STS de 29/04/2025

La sentencia comienza aclarando una cuestión procesal interesante alegada por la Junta; ¿cabe declarar la inadmisibilidad del recurso de casación una vez admitido a trámite el recurso por la Sala de admisión?

La sentencia responde que no. Indica que así se deduce claramente de la frase final del art. 92.5 LJCA que dice que "En el escrito de oposición no podrá pretenderse la inadmisión del recurso", añadiendo la sentencia comentada que:

"...lo hace tras contemplar el trámite de traslado del escrito de interposición a la parte o partes recurridas y personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo común de treinta días.

Ciertamente, el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 92.3 de la LJCA, puede dar lugar a que la Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolución del recurso acuerde oír a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y apreciado el mismo tras la audiencia, sin más trámites, dicte sentencia inadmitiendo el recurso de casación.

Ahora bien, admitido el escrito de interposición del recurso de casación por la Sala por no apreciarse tal incumplimiento, como acontece en este caso, no cabe sino dar traslado del mismo a la parte recurrida para oponerse al recurso y continuar con la tramitación del recurso de casación hasta el dictado de la sentencia que lo resuelva, sin que resulte posible ya la inadmisión del recurso de casación.

Por otro lado, el artículo 93 de la LJCA, al regular el contenido de la sentencia que debe dictarse tras la tramitación completa del recurso de casación, no prevé un fallo de inadmisión del recurso de casación. La sentencia tiene por objeto fijar la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo; así como, con arreglo a ella y a las restantes normas que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos. Y ello, sin perjuicio de que, cuando resulte necesario y así lo justifique, especialmente cuando el examen de la cuestión litigiosa implique la valoración de pruebas, se pueda ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación.

Asimismo, esta Sala en la Sentencia de 23 de marzo de 2021 (Rec. 6071/2019) se ha referido a los supuestos en que ostenta la potestad de declarar la inadmisión del recurso de casación, ex artículo 92.4 de la LJCA, limitándolos a los casos en que "el escrito de interposición no cumpla las exigencias previstas en el artículo 92.3, esto es, no exponga razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, o no precise el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita".

Conforme a lo hasta aquí expuesto y atendido el contenido al que debe ceñirse la sentencia que resuelve el recurso de casación, si bien no cabe en este momento procesal la inadmisión del recurso de casación, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal supremo se limitará a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho (art. 87 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio)".

Por otra parte, para responder a la cuestión que presentaba interés casacional indica que:

"...para resolver el presente recurso de casación debemos acudir, por razones de seguridad jurídica, a los fundamentos de derecho recogidos en la citada sentencia en la que se interpretan las normas jurídicas que, de acuerdo con el auto de admisión, debíamos analizar en este recurso de casación en relación, además, con hechos que son coincidentes. En consecuencia, en los apartados que siguen reproducimos las consideraciones que ya expusimos en la sentencia dictada en fecha 5 de octubre de 2023 (recurso nº 2395/2022).

Concretamente, en dicha sentencia decíamos y ahora reiteramos, en relación con los efectos interruptivos previstos en el artículo 1973 del Código Civil, que:

"OCTAVO. - Sobre la infracción del artículo 1973 del Código Civil, artículo 7.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la jurisprudencia relacionada.

Manifiesta la recurrente que la Sala de instancia fijó el año 2015 en que se interpuso el recurso contencioso como fecha de la interrupción de la prescripción. No obstante, según lo dispuesto en el artículo 1973 del CC la interrupción se produjo con la primera reclamación de la patronal, es decir, la previa a la vía judicial que data de 21 de marzo de 2013. Además, conforme al artículo 7.3 de la LJCA el proceso judicial se había iniciado en el año 2013 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Sevilla (procedimiento abreviado 346/2013), que se declaró incompetente y remitió las actuaciones a la Sala del Tribunal Superior.

También en este motivo insiste en la relevancia del hecho de que D. Serafin, administrador único de la recurrente, fue el presidente que representó a la Coordinadora en su contencioso, por lo que no hay duda de que fuera afiliado en los años 2013 y 2015. En prueba de ello la recurrente aportó con el escrito de preparación un documento demostrativo de la intervención del citado D. Serafin en la Mesa de infantil en la negociación de 19 de julio de 2012.

Es cierto que la Sala de instancia se refiere a la falta de afiliación de la recurrente a la Federación "en el momento de realizarse la interposición del recurso contencioso-administrativo P.O. 384/2015", aunque el recurso contencioso se interpuso ante el Juzgado el 20 de septiembre de 2013, y el anterior 21 de marzo de 2013 se había formulado la previa reclamación de ejecución que exige el artículo 29 de la LJCA, actos ambos que, en abstracto, son aptos para interrumpir la prescripción. Ya hemos visto que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía no reconoce efecto interruptivo ni a los actos del año 2013 ni del año 2015, toda vez que no considera acreditada la pertenencia de la recurrente en dichos periodos a la Federación, por lo que el error en la fecha de interposición del recurso carece asimismo de todo efecto.

Sin embargo, sí resulta relevante la alegación de la recurrente de que en su caso y en contra de lo que se afirma en la sentencia recurrida, sí quedó acreditada la pertenencia de Guardaljaque a la Coordinadora de Escuelas Infantiles. Aduce reiteradamente como argumento especialmente relevante el hecho de que el administrador único de la recurrente, don Serafin, fue el presidente que representó a la citada Coordinadora en el procedimiento ordinario 384/2015 que supuso la ruptura del plazo de prescripción para todos los centros educativos pertenecientes a la Coordinador, según se ha expuesto en fundamentos anteriores.

Pues bien, la sentencia recurrida no se refiere en ningún caso a esta circunstancia, limitándose a afirmar, como respecto a otros centros educativos en otras sentencias sobre la misma problemática, que no ha quedado acreditada dicha pertenencia, conclusión fáctica que se hace por asunción de la sentencia relativa a otro supuesto análogo. Así las cosas, no es posible dar por sentada tal conclusión respecto a la no pertenencia de la entidad recurrente a la referida Coordinadora, pues la circunstancia de hecho aducida, de indiscutible significación y referida exclusivamente a Guardaljaque, no ha sido valorada por la Sala de instancia en su sentencia. Y, en consecuencia, tampoco queda acreditado en este especial supuesto que no quedase interrumpido el plazo de prescripción por la actuación procesal de la Coordinadora, según la propia ratio decidendi de la sentencia recurrida. Se trata sin duda de una cuestión de valoración probatoria, pero su ausencia invalida la conclusión jurídica de que para la recurrente había prescrito el plazo para reclamar las cantidades en litigio.

Ello nos lleva a estimar el recurso de casación en este punto, retrotrayendo las actuaciones a la Sala de instancia para que valore todas las circunstancias de hecho que concurren en este procedimiento en relación con la pertenencia o no de la entidad recurrente a la Coordinadora de Escuelas Infantiles, de forma que pueda alcanzarse de forma conforme a derecho la conclusión sobre si ha existido o no en este caso prescripción de la acción reclamatoria".

Por tanto, de acuerdo con los razonamientos jurídicos recogidos en la sentencia referida, podemos concluir que la interpretación del artículo 1973 del Código Civil que exigía el auto de admisión implica que los actos de reclamación efectuados por la Federación y la Coordinadora benefician a sus asociados desde el mes de marzo del año 2013 en que se formula la reclamación extrajudicial al amparo del artículo 29 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y desde esta fecha queda interrumpido el plazo de prescripción para los centros de educación infantil asociados".

En virtud de todo ello, reitera la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, estima el recurso, pero no resuelve la controversia sino que ordena la retroacción porque:

"...como la Sala de instancia había entendido que el plazo de prescripción se interrumpía en el año 2015 y no en el año 2013 -que ahora hemos declarado- ello ha supuesto que no examinara ni valorara la prueba documental aportada por la recurrente en la instancia, como era un extracto de domiciliaciones bancarias del año 2013 con el que quería demostrar que formaba parte de la Coordinadora desde el año 2013 de tal manera que, si fuera así, las actuaciones procesales efectuadas por la Coordinadora en el año 2013 permitirían apreciar la interrupción del plazo de prescripción en el ejercicio de sus acciones.

Por ello, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de procedencia. Y, en este caso, consideramos justificada tal devolución porque en el ámbito del recurso de casación el Tribunal Supremo no puede valorar las pruebas aportadas en la instancia y, por ello, entendemos que su valoración corresponde a la Sala de instancia en cuanto que no ha examinado la prueba documental aportada por la recurrente con la que pretendía demostrar que estaba asociada en la Coordinadora en el año 2013".

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog 

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