El Tribunal Supremo matiza su jurisprudencia sobre la necesidad de repetir el trámite de información pública en el procedimiento de aprobación de un reglamento (STS 7/05/2026)

La STS de 7/05/2026 (RC 628/2023. Ponente D. Diego Córdoba Castroverde) a la que he llegado gracias al gran Javier de la Torre, ha matizado la doctrina jurisprudencial que había fijado en sentencias anteriores como las SSTS de 29/09/2022 (RC 4145/2021) y 25/10/2017 (RC 1386/2016), respecto a la necesidad de realizar un nuevo trámite de información al público en el procedimiento de aprobación de una disposición administrativa de carácter general, en el sentido siguiente:

«si bien como regla general el carácter sustancial del cambio ha de ser valorado en relación con el conjunto de la disposición en la que se enmarca, cuando existen instituciones o figuras con autonomía jurídica y funcional respecto del conjunto del proyecto, el carácter sustancial de los cambios introducidos debe ser valorado en el contexto de esa regulación autónoma y, en tales casos, la necesidad de repetir el trámite de información público debe circunscribirse a esa parte del proyecto, sin tener que repetir el trámite de información pública respecto toda ella ni extender la nulidad al resto de las previsiones de dicha disposición general».

Veremos a continuación primero los antecedentes para entrar después en el análisis de esta interesante sentencia. Pero antes les dejo aquí este interesante artículo de esta materia del profesor Gabriel Doménech Pascual «Sobre el procedimiento de elaboración de los reglamentos, sus vicios y su control judicial».

Los antecedentes

La Associacio Veïns i Amfitrions de Barcelona, cuya defensa llevó el compañero Dylan Tarín Torralba, recurrió el art. 241 del Decreto 75/20, de cinco de agosto, de turismo de Cataluña que regulaba la figura de los hogares compartidos. El recurso se interpone por varios motivos, entre ellos la falta de audiencia previa en los proyectos de Decreto, que sólo se habría cumplido con las dos primeras versiones, pero no respecto a las posteriores, donde se habrían introducido modificaciones sustanciales.

La STSJ de Cataluña de 14/06/2022 estima el recurso precisamente porque considera que las modificaciones que sufrió el texto del proyecto del reglamento durante su tramitación son sustanciales, por lo que, antes de haber sido aprobado definitivamente, debió de haber sido objeto de nueva información pública; dice así:

«QUINTO.- Entrando en las alegaciones de la parte demandante, debemos dilucidar, en primer lugar, acerca de la existencia de cualquier vicio formal que pudiera afectar a la validez del artículo 241 de la disposición impugnada. Se defiende por la demandante que el Decreto adolece de validez por la inexistencia del trámite de audiencia.

El artículo 105.a) de la Constitución se refiere a uno de los trámites esenciales del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, en el que se reconoce que "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten".

Como advierte Parada Vázquez el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, más que un procedimiento propiamente dicho, constituye un conjunto de trámites que tratan de asegurar la participación interna de otros órganos administrativos y la externa de los interesados o afectados.

Respecto de la trascendencia jurídica de la omisión de los trámites exigidos por la L.P.A., la jurisprudencia ha sido muy fluctuante. Así, no se le ha reconocido carácter invalidante a la omisión del informe de la Secretaría Técnica. Se mantiene, sin embargo, el rigor a ·1a hora de exigir el dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente, sobre todo en el caso de los Reglamentos ejecutivos.

El artículo 133.1 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas señala "2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones · dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad economica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia; podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella."

El artículo 67 de la Ley de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña 26/10 señala: "1. Los proyectos de disposición reglamentaria que afectan a los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someten al trámite de audiencia de las personas interesadas, poniéndose a disposición de las mismas la preceptiva documentación.

2. Sólo puede prescindirse del trámite de audiencia si existen razones graves de interés público debidamente acreditadas.

3. La audiencia se realiza directamente con los ciudadanos o a través de las entidades reconocidas por ley que los agrupan o los representan, si las finalidades de las mismas tienen relación directa con el objeto de la disposición reglamentaria.

4. El trámite de audiencia puede instrumentarse por cualquier medio que el instructor o instructora acuerde motivadamente y por un plazo no inferior a quince días hábiles. Por razones justificadas y debidamente motivadas, el plazo puede reducirse hasta un mínimo de siete días hábiles.

5. El trámite de audiencia puede instrumentarse también por medios electrónicos publicando el texto del proyecto de disposición reglamentaria en la sede electrónica, facilitando una dirección electrónica para la presentación de observaciones, sugerencias o alegaciones, e indicando la fecha límite."

Finalmente, esta última ley reconoce asimismo el derecho a la buena administración cuando señala que este implica "1. El derecho de los ciudadanos a una buena administración incluye:

b) El derecho a participar en la toma de decisiones y, especialmente, el derecho de audiencia y el derecho a presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo establecido por la normativa de aplicación."

Como consta en el Expediente administrativo el trámite de información pública se llevó a efecto en dos ocasiones. La última fue la correspondiente a la versión del proyecto que consta como documento 29 de fecha 13· de julio de 2016. Podemos observar, que, de acuerdo con el resultado de la redacción final del texto del Decreto 75/2020, de 4 de agosto, este ha sufrido profundas modificaciones. La última redacción del documento sometido información pública recogida en los folios · 1263 a 1338 tenía un carácter cualitativamente diferente de la versión actual no sometida al tal trámite como reconoce la demandada. No se puede sostener que las variaciones fueran adjetivas o meramente superfluas; antes bien, en el Decreto publicado en el DOGC se contienen modificaciones sustancia les que requieren un adecuado respeto al trámite de información pública por el alcance que dichas modificaciones tienen. Así se limita el número de días de la estancia de temporada a un periodo igual o inferior a 31 días; se determina la capacidad máxima a 4 personas en los hogares compartidos; se suprime toda mención a la declaración responsable que había de presentarse según el proyecto recogido en el documento 29 del Expediente; se introduce la necesidad de habilitación otorgada por el Departament d' Empresa i Treball para ejercer la actividad de los hogares compartidos (ello se realiza de acuerdo con fas variaciones asimismo introducidas en la Ley de Turismo de Cataluña del año 2002 en el artículo 50 quater); se suprime en la nueva versión el régimen de responsabilidad entre propietario y arrendatario autorizado para el ejercicio de la actividad; se introducen medidas en materia de restablecimiento de la legalidad ante los Tribunales mediante el ejercicio de las acciones civiles que puede ejercer el propietario del inmueble.

Como se puede apreciar las modificaciones introducidas no son meramente formales o adjetivas tienen un profundo calado al imponer nuevas limitaciones y modificaciones que no han sido sometidas al trámite de información pública en los términos previstos en los artículos 133. 1 de la Ley 39/2015 y 67 de la Ley 26/2010. Ello no es baladí puesto que la propia constitución en el artículo 105.a) se garantiza la participación de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten lo que ha tenido su consagración a nivel legislativo en la Ley 26/2010 dentro del denominado derecho a la buena administración de los ciudadanos.

Por todo lo anterior, procede anular la regulación contenida en el Título IV Capítulo III del Libro II del Decreto 75/2020 (artículo 241) en la medida en que debe cumplirse el trámite de información pública con las personas o entidades afectadas dada la importancia de la regulación que se pretende y los condicionantes que se quieren introducir en la regulación de los hogares compartidos.»

Por ATS de 21/06/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Generalitat de Cataluña con el objeto de fijar doctrina jurisprudencial sobre lo siguiente:

«la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en reforzar la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, a la vista de las modificaciones introducidas en el artículo 241 del Decreto 75/2020, de 5 de agosto, de turismo de Cataluña, debía haberse procedido a la realización de un nuevo trámite de información pública/audiencia.»

La STS de 7/05/2026

La sentencia comienza realizando un recorrido por la jurisprudencia dictada hasta ese momento en esta materia que había precisado cuándo debe procederse a realizar una nueva información pública si se producen cambios durante la tramitación de los reglamentos.

Nos cuenta que, a diferencia de lo que sucede con el trámite de audiencia en los procedimientos administrativos, la participación pública en el procedimiento de aprobación de las disposiciones administrativas generales obedece a otro principio, el de participación en los asuntos públicos (art. 23 CE) y que hay que valorar si los cambios son lo suficientemente relevantes o sustanciales para impedir cumplir con dicho principio. Además, hasta la matización hecha por esta STS de 7/05/2026, para realizar esa operación de análisis de los cambios sustanciales el elemento examinado debería ser el conjunto de la norma; dice así:

"La reciente sentencia del STS nº 519/2025, de 6 de mayo de 2025 (rec. 853/2022) ha destacado que:

«Los trámites de consulta, audiencia e información pública en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general obedecen, como hemos visto, a un mandato constitucional, pues el artículo 105 de la CE remite a la Ley la determinación de un régimen de audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afecten.

Según la más autorizada doctrina, el principio de audiencia en la elaboración de disposiciones generales es, en realidad, una de las dos manifestaciones centrales del principio en sí mismo considerado que se completa con la incidencia que tiene este principio en el ámbito del procedimiento administrativo antes de dictar la resolución final del mismo.

Pero la naturaleza jurídica de ambas manifestaciones de un mismo principio es, completamente diferente. Así, la participación en la elaboración de las disposiciones generales procede del tronco de la participación en los asuntos públicos, que, de una forma genérica, establece el artículo 23 de la CE, y responde a varios objetivos: respondiendo a un principio democrático, lograr una Administración participativa, en que los propios ciudadanos puedan colaborar en la elaboración de las normas; mejorar la calidad normativa, al someter los proyectos de normas a un examen crítico antes de su aprobación; así como fomentar la transparencia en la gestión de los asuntos públicos. No es extraño que la Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, sobre Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, destaque el mandato imperativo a las Administraciones para que articulen mecanismos de intervención de los ciudadanos en la aprobación de disposiciones reglamentarias, exigencia que deja de ser un mero principio inspirador de la actividad de las Administraciones para convertirse en un deber de las Administraciones y un derecho que se reconoce a la ciudadanía».

Es por ello que la participación pública en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general se constituye como un requisito esencial cuya omisión o defectuoso cumplimiento «que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte» (STS nº 1480/2020 de 10 de noviembre de 2020 (rec. 455/2018).

Ahora bien, la jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales que, evitando caer en el puro formalismo, permita atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991). Y ello porque no se trata de sancionar una mera inobservancia de un requisito procedimental sino de valorar si su defectuoso cumplimiento impide cumplir la finalidad constitucional que se persigue con su implantación.

Es en este contexto en el que la jurisprudencia ha valorado la necesidad de repetir el trámite de información pública cuando el proyecto de disposición general sufre cambios en el proceso de elaboración. A tal efecto, la jurisprudencia ha considerado que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. Tal y como afirma la STS nº 624/2019, de 5 de mayo de 2021 (rec. 286/2019) «[...] sí cuando la Administración ejercita la potestad reglamentaria está obligada a conceder el trámite de audiencia, con la ineludible posibilidad de que la ciudadanía haga alegaciones, sería ilógico que si se acogen dichas alegaciones, modificando la propuesta inicial, sin alterar la finalidad y alcance esencial de la norma, estuviera obligada a conceder un nuevo trámite de audiencia --con nueva posibilidad de otras alegaciones--, se llegaría a la indeseable alternativa de que o bien la Administración rechace la alegaciones o propuesta efectuadas para no demorar por más tiempo --en este caso en términos inasumibles-- la aprobación definitiva de la norma, o a dificultar excesivamente el procedimiento de aprobación del reglamento pretendido con reiterados trámites de audiencia».

Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo -sirvan de muestra las Sentencias de esta Sala 1608/2017, de 25 de octubre (recurso contencioso-administrativo 1386/2016, F.J. 3º), 466/2018 de 20 de marzo de 2018 (recurso 454/2016 , F.J. 2º), STS nº 1822/2018 de 19 de diciembre (recurso 4908/2016 , F.J. 6º), STS de 13 de junio de 2019 (rec. 87/2017) y 35/2019, de 21 de enero (recurso 639/2017. F.J. 4º), STS nº 611/2020, de 28 de mayo de 2020 (rec. 47/2018) 35/2019, de 21 de enero (recurso 639/2017. F.J. 4º) - ha sostenido que la necesidad de reiterar el trámite exige que «la demandante justificase que los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto».

Como regla general, el carácter sustancial ha de ser valorado tomando en consideración el conjunto de la norma. Así la STS nº 1208/2022, de 29 de septiembre de 2022 (rec. 4145/2021) consideró que «tratándose de un reglamento general sobre la materia, las modificaciones mencionadas no alteran la estructura global ni la finalidad o sentido de la norma, sino que se tratan de modificaciones de tres puntos concretos relativos a la titularidad de las licencias. Por ello, la cuestión se circunscribe a determinar si el propio contenido de dichas modificaciones presenta tal relevancia que supone por sí propio un cambio esencial de la norma que requiera un segundo período de información pública»".

Y a continuación introduce el matiz que traslada a la jurisprudencia que hemos visto antes, en el que para ver si las modificaciones son sustanciales se podrá tomar en consideración no sólo el conjunto de la norma, sino también partes independientes de ella; pero, en consecuencia, si la modificación sustancial lo es de una parte independiente, no se tendrá que someter a nuevo trámite de información pública toda la norma, sólo esas partes que tiene autonomía jurídica y funcional respecto a la totalidad del proyecto normativo:

«Ahora bien, debemos matizar esa jurisprudencia en el siguiente sentido: si bien como regla general el carácter sustancial del cambio ha de ser valorado en relación con el conjunto de la disposición en la que se enmarca, cuando existen instituciones o figuras con autonomía jurídica y funcional respecto del conjunto del proyecto, el carácter sustancial de los cambios introducidos debe ser valorado en el contexto de esa regulación autónoma y, en tales casos, la necesidad de repetir el trámite de información público debe circunscribirse a esa parte del proyecto, sin tener que repetir el trámite de información pública respecto toda ella ni extender la nulidad al resto de las previsiones de dicha disposición general.»

A la hora de resolver el caso concreto, la sentencia considera que ninguna de las modificaciones introducidas en el proyecto de Decreto, ni aisladamente ni todas ellas en su conjunto, han «alterado el modelo regulatorio de esta modalidad de alojamiento caracterizado por compartir la vivienda entre el titular y terceras personas que se alojen en una o varias de las habitaciones de dicha vivienda para una estancia temporal y cambio de una contraprestación», por lo que estima el recurso y casa la sentencia de la Sala catalana. Sin embargo, no resuelve todos los motivos planteados en la instancia y ordena la retroacción de las actuaciones porque parte de dichos motivos de impugnación eran normativa autonómica cuyo máximo órgano judicial interpretativo son los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma (art. 86.3 LJCA y ATS 26/06/2017, RQ 295/2017).

Al resolver el caso concreto nos deja tres perlas interesantes.

En primer lugar, la sentencia recuerda que la carga de probar el carácter sustancial de las modificaciones que motivan la necesidad de repetir el trámite de información pública es del demandante:

«si analizamos los motivos de impugnación de la demanda presentada por la parte recurrente en la instancia tampoco existe un razonamiento detallado sobre las razones que le llevaron a afirmar que los cambios introducidos son sustanciales por la relevancia intrínseca de las alteraciones poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto. Exigencia, que según se ha expuesto en la jurisprudencia antes citada, era una carga del demandante»

En segundo lugar, aporta unas pautas a los Juzgadores para saber cómo motivar sus sentencias si quieren considerar que los cambios introducidos durante la tramitación de un reglamento son sustanciales y que procede repetir el trámite de la información pública:

«El Tribunal de instancia para justificar la decisión de tener que repetir el trámite de audiencia se limita a afirmar que «las modificaciones introducidas no son meramente formales o adjetivas y tienen un profundo calado al imponer nuevas limitaciones y modificaciones que no han sido sometidas al trámite de información pública».

Esta escueta argumentación no razona sobre el alcance de las reformas ni analiza la trascendencia de los límites que se introducen respecto de versiones anteriores. La simple enumeración de las modificaciones introducidas, prescindiendo de las razones por las que se incorporaron y la incidencia que tales modificaciones tiene en el conjunto de la regulación de esta nueva modalidad de alojamiento turístico no constituye una motivación adecuada y suficiente para justificar el carácter sustancial de las mismas y consecuentemente la necesidad de repetir el trámite de información pública».

En tercer lugar, nos recuerda que, en virtud del principio de jerarquía normativa que coloca a la Ley en un nivel superior al del Reglamento (como nos recuerda el maestro Sevach en su imprescindible vídeo), los cambios legislativos acaecidos durante la tramitación del reglamento no provocarán la necesidad de una nueva información pública:

«Se aduce también como otra modificación sustancial la supresión de la declaración responsable o a la necesidad de habilitación otorgada por el Departamento de Empresa. Lo cierto es que la exigencia de obtener el título habilitante antes de iniciar la actividad de hogar compartido, vino impuesta por una modificación legal operada por la Ley 2/2021, de 29 de diciembre, cuyo artículo 87.1 modificó el art. 50 quarter de la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña en la que se establece que «2. Los hogares compartidos requieren el correspondiente título habilitante exigido por la normativa vigente para iniciar la actividad».

En definitiva, la adaptación de un texto reglamentario, a lo largo de su tramitación, a las exigencias impuestas en los cambios sobrevenidos impuestos por una norma de rango legal no exige la repetición del trámite de información pública de la norma reglamentaria, pues se trata simplemente de incorporar una exigencia legal, de obligado cumplimiento en virtud del principio de jerarquía normativa ( art. 47.2 de la Ley 39/2015)»

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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