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El silencio administrativo, la buena administración y el derecho a la tutela judicial efectiva

La STS de 6/07/2023 (RC 5316/2021) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:


"1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE) y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.
2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.
3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado-en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.
4) No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año.
5) Por ende, la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional por la Sala de instancia no se funda, formal ni sustantivamente, en causa legal, interpretada a la luz del principio pro actione y el de buena administración".

Los antecedentes del caso


La Directora Gerente el Organismo Autónomo Establecimientos Residenciales para Ancianos de Asturias (ERA) dicta resoluciones el 6/11/2017 dicta dos resoluciones de liquidación de deudas de precio público derivada de sus estancias en apartamentos de dicho organismo.


Contra las mismas se presentaron sendas reclamaciones económico-administrativas ante la Consejería de Servicios y Derechos Sociales del Principado de Asturias.


El Organismo Autónomo ERA no le remite a dicha Consejería los expedientes administrativos correspondientes a esas liquidaciones.


Transcurrido un año sin que se resuelvan expresamente esas reclamaciones, los afectados entienden que hay silencio negativo e interponen recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias contra esa desestimación presunta.

Dentro de dicho proceso judicial la Letrada del Principado de Asturias oponía excepción de inadmisibilidad por "haberse interpuesto contra un acto que no pone fin a la vía administrativa, y por tanto no son directamente impugnables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino que frente a los mismos habría de interponerse, en su caso, reclamación económico-administrativa".


Mediante STSJ de Asturias de 14/05/2021 se estima dicha excepción de inadmisibilidad por las siguientes razones:


"Examinado el supuesto de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sobre el que las partes demandantes no han formulado alegación, procede su estimación atendiendo a los antecedentes del expediente, en particular, que las reclamaciones económico- administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, y que el objeto del recurso son las desestimaciones por silencio de estas reclamaciones económico-administrativas. Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos"

El Auto de admisión del recurso de casación


Contra la citada sentencia fue preparada casación que fue admitida mediante ATS de 29/06/2022 en el que acordó que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia era:


"Discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración".


Se añadían las siguientes justificaciones para admitir el recurso que, aunque conocidos, conviene de vez en cuando reiterar para que no se nos olviden:


"2. No parece razonable, una vez producida la desestimación presunta, primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales. Y es que las consecuencias adversas de un proceder indebido, como ya se dijo en nuestra sentencia de 27 de febrero de 2018 (RCA/170/2016), debe afrontarlas la Administración con arreglo al principio jurídico general que impide a los sujetos de derecho beneficiarse de sus propias torpezas o incumplimientos, condensado en el aforismo latino allegans turpitudinem propriam non auditur. Dicho de otro modo, no cabe concluir, en contra del administrado, la inoperatividad de la desestimación presunta de la reclamación económico-administrativa presentada por los recurrentes, al socaire de que el Organismo Autónomo ERA, actuando en funciones de instrucción, no trasladó las reclamaciones a la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, quien por esta razón no resolvió sobre las reclamaciones presentadas y que, sin embargo, no equipara a la figura de la desestimación presunta de la reclamación.


3. Asimismo, debe traerse a colación el principio de buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencia de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 (ECLI:ES:TS:2012:3243), hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020, de 19 de noviembre, dictada en el recurso de casación 4911/2018 (ECLI:ES:TS:2020:3880), que se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración el artículo 103, en cuanto al sometimiento "pleno" a la ley y al Derecho.


Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.


En este sentido, nuestra sentencia de 3 de diciembre de 2020 (RCA/8332/2019: ECLI:ES:TS:2020:4161) señala que "(l)a buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento." (sic)."

El juicio de la Sala Tercera del Tribunal Supremo


La sentencia comienza reproduciendo su doctrina acerca del silencio administrativo que había recogido en su STS de 305/2023 (RC 4792/2021) donde reiteraba la STS de 7/03/2023 (RC 3069/2021) que comenté aquí en la que se citaban las SSTS de 29/03/1999 (RC 6863/1994), 2/11/2011 (RC 4015/2008) y la de 31/03/2009 (RC 380/2005), en la que se recogía la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 27/2003, de 10 de febrero, 59/2003, de 24 de marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo).


En todas ellas se recoge como idea principal que si la Administración ha incumplido con su obligación de resolver, no puede nunca aprovecharse de su propia torpeza. No cabe declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa cuando la misma se deriva de esa falta de resolución expresa comúnmente conocida como silencio administrativo.

A continuación, critica la forma de la Sala asturiana:


"De dicha lacónica motivación resulta difícil identificar la verdadera razón por la que el recurso jurisdiccional se inadmite, ya que ni se menciona al efecto el artículo 69.c) LJCA, aplicable a procesos que tuvieran por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, ni se indica la razón por la que el acto presunto no se imputa al órgano que debe resolver. Además, extraña que el fallo, tras declarar la inadmisión, decida "...anular el procedimiento administrativo en los términos señalados en el fundamento de derecho tercero", declaración rigurosamente incompatible con la inadmisión del recurso".

Sobre que se ha producido el silencio negativo no tiene ninguna duda. Se han interpuesto las reclamaciones económico-administrativas y no han recibido respuesta y notificación en tiempo y forma por lo tanto:


"Ello, per se, determina la impugnabilidad del acto presunto, que es imputable plenamente a la Administración autonómica. Por tanto, determina la existencia de un acto presunto, desestimatorio y perfectamente apto para la impugnación. (...)


Desde luego, una vez transcurrido el plazo de un año para resolver sin haberlo hecho, hay acto presunto, por silencio -que es una ficción de acto que habilita a su impugnación judicial- y, por tanto, posibilidad del recurso judicial (art. 21 de la LRJSP, en relación con el art. 240 LGT, sobre plazo para resolver -en la vía económico-administrativa, conforme al cual: "1. La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido ese plazo el interesado podrá entender desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente"."

El hecho de que el Organismo Autónomo ERA no le hubiera remitido el expediente a la Consejería encargada de resolver no impide en absoluto la producción de la ficción legal del silencio negativo:


"...siendo indiferente, desde el ángulo de la formación del acto presunto por silencio, a efectos de su impugnación jurisdiccional, que el órgano o entidad de liquidación incumpliera su deber de remitir lo actuado al que debe resolver".


Porque, además, también le es imputable al órgano encargado de resolver esa ausencia de recepción de los expedientes:


"Que no hubiera llegado el expediente administrativo a lo largo de tan dilatado periodo a la consejera que debía resolver el procedimiento de revisión no es causa jurídica que impida el nacimiento del silencio negativo a efectos de abrir la impugnación judicial, al margen de que se trata de una infracción del deber propio imputable obviamente al órgano incumplidor, pero también a la propia consejera (que no lo reclamó o no lo hizo eficazmente) y, en todo caso, no puede servir para negar la existencia de un acto presunto de desestimación a los efectos de su posible impugnación. De ser así, bastaría con la deliberada parálisis del expediente por la Administración -no decimos que tal cosa haya sucedido aquí- para que ésta quedase zafada de cualquier control judicial.


Por lo demás, no consta que, en este dilatado periodo, hayan sido resueltas de modo expreso las reclamaciones formuladas, pese a que ya no puede pretextarse la supuesta falta de conocimiento por parte de la Consejera y pese a que el deber de resolver no ha cesado de modo alguno (...)


...concurren dos graves infracciones imputables a la Administración autonómica que los recurrentes no tienen por qué soportar, atendido, de un lado, el derecho a la tutela judicial efectiva (porque un tribunal judicial ha impedido el acceso a la jurisdicción con una decisión de inadmisión) y, desde luego, el principio de buena administración, que no puede favorecer a la Administración en sus torpezas, impidiendo que sus notorios y graves incumplimientos impidan el juicio de sus actos y el control pleno sobre ellos".

En función de todo ello, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio, estima el recurso y ordena "la retroacción del recurso contencioso-administrativo nº 397/2020, a fin de que la Sala sentenciadora admita a trámite dicho recurso y resuelva en Derecho la pretensión ejercitada contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación formalizada a la consejería de Servicios y Derechos Sociales del principado de Asturias".

La Administración como una a efectos del silencio administrativo


Para finalizar señalar que la doctrina jurisprudencial fijada en esta sentencia me ha recordado a lo resuelto por la STS de 6/03/2023 (RC 5385/2021) y en la STS de 25/10/2022 (RC 2650/2021) sobre cuál es la fecha que debe de tenerse en cuenta a la hora del inicio del cómputo del plazo de un mes establecido en el art. 117.3 LPAC para que se produzca la suspensión automática de la ejecutividad de la resolución impugnada. En dichas sentencias se dirimía si debía ser la fecha de entrada en el registro del órgano competente o la de la entrada en el registro General de la Administración de la que forma parte dicho organismo, optando por esta última solución entre otras por estas razones:


"Conviene que nos detengamos es que la fórmula automática de suspensión cautelar que establece el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, pretende estimular la pronta respuesta de la Administración General del Estado ante una solicitud de tal naturaleza, saliendo al paso de la desgana o demora en adoptar, en el plazo la correspondiente, la decisión cautelar. Por ello se anuda a la desidia, expresada en el transcurso del plazo de un mes, esa relevante consecuencia jurídica: la suspensión automática de la ejecución del acto impugnado. Pues bien, el vigor de esta medida se vería truncado si pudiera demorarse, como es el caso, varios meses la llegada de la solicitud cautelar de un órgano a otro dentro de la misma Administración, atendidos los medios telemáticos de los que se dispone. Los cambios normativos que han tenido lugar en relación con la presentación de escritos y la adaptación de los sistemas de entrada y presentación electrónica o telemática (ahora en la Ley 39/2015 y antes en la Ley 11/2007 de 22 de julio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos) tienen como finalidad, por lo que hace al caso, alcanzar un mayor estándar de celeridad y certeza, lo que resulta incompatible con el retraso y la incertidumbre, además de la merma de garantías para el interesado que se produce mediante la lenta remisión de un órgano a otro de la Administración General del Estado...


En consecuencia, en el caso examinado, la presentación se hace ante la Administración General del Estado, mediante la entrada del documento en el registro electrónico común que constituye el "dies a quo" (28 de diciembre de 2018), que gestiona ese registro y que también, insistimos, es la competente para resolver sobre la solicitud de suspensión administrativa, aunque se trate de órganos administrativos diferentes, pues la referencia al órgano competente ha desaparecido de la norma que contiene el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, y ha sido sustituido por la Administración competente. Sin que tenga relevancia, en los términos que antes hemos expuesto, que el registro electrónico comprenda, además de la Administración General del Estado como única Administración, a los Organismos públicos dependientes de la misma".


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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