La STS de 7/03/2023 (RC 3069/2021) ha fijado jurisprudencia respecto a la interesante cuestión que se había planteado en el ATS de 20/04/2022 que era ésta:
"[...] Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69.b), en relación con el 25.1 LJCA, cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente [...]".
Los antecedentes del caso
Debido a la anulación judicial de la calificación de una parcela en Valladolid, había pasado de urbana a rústica. Su propietario solicitó en 2015 la devolución por indebidos del IBI de los últimos cuatro años.
Después de esperar otros cuatro años sin que la Administración se dignase a responderle, en 2019 interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su solicitud. Una vez que estaba en marcha el proceso, el Ayuntamiento dicta resolución expresa desestimando la reclamación.
El Ayuntamiento opuso una excepción de inadmisibilidad del art. 69.c) LJCA por falta de agotamiento de la vía administrativa; alegaba que, al existir en el Ayuntamiento un órgano especializado en materia tributaria, según el art. 137.1 LBRL son únicamente las resoluciones de este órgano las susceptibles de ser impugnadas en vía contencioso-administrativa porque son las que agotan la vía administrativa; y aquí el recurrente no había formulado ni reclamación económico-administrativa ni el potestativo recurso de reposición.
El Juzgado desestima la excepción y estima íntegramente el recurso. Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Valladolid interpuso recurso de apelación en el que insistió en la citada excepción por falta de agotamiento de la vía administrativa previa.
La STSJ de Castilla y León de 5/2/202 (Recurso 285/2020) desestima el recurso y la causa de inadmisibilidad por falta de agotamiento previo de la vía administrativa por las siguientes razones:
"(...) el Ayuntamiento también incide en que dicha inadmisibilidad es igualmente predicable en supuestos en los que, como aquí, el acto que se impugna es presunto, tesis que el parecer mayoritario -que no unánime- de la Sala no comparte.
Es indudable que la Administración ha actuado con una desidia realmente notable al tardar cuatro años en resolver la pretensión del contribuyente, incumpliendo durante dicho largo periodo -sólo removido tras la interposición de la demanda judicial- lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en cuya virtud "La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación", obligación que conserva ex artículo 24 incluso en el caso de que haya entrado en juego la figura del silencio administrativo una vez transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento, insistiendo el artículo 88.5 que "En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución" .
Como es natural, en los casos -como el que aquí nos ocupa de silencio negativo- en que la Administración no dicta resolución expresa, no sólo se está privando al ciudadano de la motivación que justifica el rechazo de su pretensión -lo que es propiamente su contenido-, sino que, además, se le está privando de la información que le habría de proporcionar la notificación de la inexistente resolución tal y como dispone el artículo 40 LPACAP conforme al que toda notificación deberá indicar si la resolución "... pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente".
Es la propia ley la que afronta las eventuales consecuencias de las notificaciones defectuosas al señalar el apartado 3 que "Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda". Al parecer mayoritario de la Sala no puede ser de mejor condición una resolución presunta -por definición, sin notificación- en que la Administración incumple totalmente su obligación de resolver, que una resolución expresa defectuosamente notificada, de suerte que si ésta se puede llegar a entender sanada por la interposición por el interesado de "cualquier recurso que proceda", no lo sería con la interposición de un recurso improcedente, por lo que tampoco la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo contra una resolución presunta puede perjudicar fatalmente, ni de ningún otro modo claudicante, la posición del administrado.
En definitiva, es de plena aplicación al caso el principio general del Derecho de que no se puede invocar el dolo propio, la propia torpeza, para lograr una ventaja (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) que es lo que cabalmente pretende el Ayuntamiento con la pretensión de inadmisibilidad del recurso, es decir, obtener un beneficio del error del interesado en la formulación del recurso, el cual a su vez trae causa del propio y previo incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver e informar de los recursos procedentes (...).
Por otro lado, que el Ayuntamiento no se ha comportado como Administración servicial ex artículo 3.1 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se corrobora por el hecho de que, no obstante remontarse la solicitud a cuatro años antes (25 de junio de 2015), no sólo dictó la resolución expresa desestimatoria mediante Decreto 2019/4754 de 11 de julio de 2019 del Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid, apenas un mes después de que el interesado presentara ante el Juzgado el día 12 de junio el recurso contra la desestimación presunta, sino que, además, pretendió hacer valer la falta de ampliación del recurso a la resolución expresa -innecesaria, por su sentido desestimatorio- como acto firme por no recurrido, en una suerte de inaceptable carrera de obstáculos que el administrado deba ir superando en función de la estrategia defensiva de la Administración que, reiteramos, trae causa del previo incumplimiento de su obligación de resolver.
Así pues, tampoco cabe aceptar el alegato en apelación sobre el posible exceso del fallo de instancia al decretar la anulación también del Decreto 2019/4754 ya que es aplicable la doctrina referida en la sentencia apelada acerca de la innecesariedad de ampliar el recurso a las resoluciones expresas tardías cuyo contenido ratifica el sentido desestimatorio propio de la resolución presunta, como es el caso."
La solución dada por el Tribunal Supremo
Una vez admitido el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Valladolid, la sentencia comentada (ponente Excmo. Sr. Navarro Sanchís), resuelve las dos cuestiones que hemos visto al principio del modo siguiente.
Respecto a si procede inadmitir un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una desestimación presunta si, por causa precisamente de ese silencio de la Administración, no se hubiera agotado la vía administrativa previa, la sentencia recuerda que ya ha sido resuelto anteriormente por la jurisprudencia en el sentido de que no cabe inadmitir el recurso.
Cita y transcribe las SSTS de 29/03/1999 (RC 6863/1994), 2/11/2011 (RC 4015/2008) y la de 31/03/2009 (RC 380/2005), en la que se recoge la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 27/2003, de 10 de febrero, 59/2003, de 24 de marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo), diciendo en la primera de ellas que:
"...es cierto que, cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución "impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88 (Ar. 8929), no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recurso procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales - STC 21-1-86-" (S. 13-2-91. Ar. 952). "En consecuencia, en el caso que nos ocupa, había "que pronunciarse sobre si se agotó la vía administrativa antes de recurrir a la jurisdiccional y si tal requisito procesal constituye una formalidad ritual y literalista que debe rechazarse en aras de la tutela judicial efectiva" (S. 29-9-93. Ar. 6675)".
Respecto a la segunda cuestión leamos directamente al ponente:
"4) En cuanto a la segunda pregunta que nos formula el auto de admisión, se hace superfluo afrontarla si consideramos, como hacemos, que la invocación de inadmisibilidad es improcedente. En cualquier caso, es continua y abundante la jurisprudencia que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío desestimatorio, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso, no concurrente, de que el acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por silencio.
En cualquier caso, de la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento.
Se pregunta por las opciones siguientes: "en particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente".
Sobre el desistimiento, no constituye un acto procesal obligado o debido, sino voluntario del recurrente.
El agotamiento de una vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas"
Fijación de doctrina jurisprudencial
En función de todo lo anterior fija esta interesantísima doctrina jurisprudencial:
1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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