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El recargo por no pagar el billete del tranvía y el principio non bis in idem (STC 2/2023)

La STC 2/2023 de 6 de febrero estima un recurso de amparo por la vulneración del principio non bis idem que según define el Diccionario panhispánico del español jurídico es la "Garantía del ciudadano que consiste en la prohibición de perseguirlo o de sancionarlo dos veces (con dos penas, con una pena y una sanción o con dos sanciones) por el mismo ilícito". En el Diccionario del español jurídico se contiene también la definición de las dos vertientes del principio, la sustantiva o material y la procedimental:


- Sustantiva:Garantía del ciudadano que consiste en la prohibición de perseguirlo o de sancionarlo dos veces (con dos penas, con una pena y una sanción o con dos sanciones) por el mismo ilícito. Según la jurisprudencia constitucional, es un derecho fundamental consagrado en el artículo 25.1 CE que goza de la protección del recurso de amparo. También se denomina non bis in idem material o sustantivo. El non bis in idem prohíbe castigar dos veces lo mismo, y la jurisprudencia ha declarado que concurre «lo mismo» en los supuestos de triple identidad de sujeto, hecho y fundamento o bien jurídico protegido por la norma (SSTC 2/2003 y 48/2007). Por su parte, la triple identidad, que es el presupuesto para que resulte aplicable el non bis in idem, tiene lugar en los concursos de normas punitivas, y no en los concursos de infracciones que no guardan relación con la garantía non bis in idem. LRJSP, art. 31 ; LPSPV, art. 18; SSTC 2/1981 y 180/2004”.


- Procedimental:Regla que conlleva un doble deber de la Administración: por un lado, el deber de no tramitar el procedimiento sancionador por hechos que puedan ser constitutivos de delito, lo que genera el deber de suspenderlo o de no incoarlo siquiera, y, por otro lado, el deber de respetar la declaración de hechos probados que incluya la sentencia penal firme en el procedimiento sancionador ulterior cuando pueda sancionarse a posteriori. La jurisprudencia constitucional ha elaborado esta regla como parte integrante del non bis in idem y la ha ubicado en el artículo 25.1 de la Constitución Española. Además, la ha denominado de forma impropia «non bis in idem procedimental» o «vertiente procedimental del non bis in idem material». SSTC 77/1983 y 177/1999”.


A continuación veremos primero los antecedentes del caso, después los razonamientos dados por el TC para estimar el recurso de amparo, finalizando con el examen del voto particular con el que cuenta la sentencia.

Los antecedentes de hecho


Un menor de edad fue sorprendido viajando sin billete en el tranvía metropolitano de Alicante dos días distintos. Los agentes de supervisión e intervención de la compañía Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana (FGV) lo identificaron, le requirieron de pago y se negó, por lo que se le extendieron dos billetes de pago aplazado que tampoco los pagó. En esos “billetes de pago aplazado” se informaba de lo siguiente: “La persona indicada ha sido sorprendida viajando en FGV sin exhibir el título de transporte válido conforme a lo establecido en las normas de viaje, por lo que deberá abonar la cantidad de 100,00 € en los plazos y condiciones [detalladas] al dorso, con independencia de las sanciones que legal o judicialmente se establezcan (Orden 3/2018, de 14 de marzo, de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio)”."


FGV lo denunció ante la Fiscalía de menores y se abrió procedimiento judicial en el Juzgado de menores. El recurrente que admitió los hechos, alegaba que se había vulnerado el principio de non bis idem porque ya había sido sancionado por FGV en vía administrativa y la sanción estaba cumplida; y que el menor desconocía que viajar sin billete era delito.


El Juzgado de menores de Alicante dictó sentencia en la que como hecho probado se recogía que la denunciante había ya cobrado la deuda y que no tenía nada que reclamar; rechaza que no supiese que lo hecho era delito y lo condena como autor responsable de un delito leve continuado de estafa a “la medida [consistente en] cinco meses de libertad vigilada con contenido de estructuración del tiempo y desarrollo del compromiso y la responsabilidad. Sin declaración de responsabilidad civil”.


La sentencia indica que no existe non bis idem porque la vía penal era preferente a la administrativa. El hecho de que hubiese pagado la sanción cuatro meses después de los hechos y tras la notificación de su condición de investigado, suprime la reclamación de responsabilidad civil pero no extingue la responsabilidad penal preferente. Por último, justifica la pena de cinco meses de libertad vigilada por el informe del equipo técnico ante la necesidad de intervenir educativamente para que el menor asumiera su responsabilidad, al tener otros expedientes abiertos y haber cumplido ya una medida de realización de una tarea socioeducativa.

El recurso de apelación donde se insistía en la vulneración del principio non bis in idem en su doble vertiente procesal y material, ya que según el recurrente fue condenado dos veces por lo mismo, una por FGV y otra por el juzgado, y se siguieron dos procedimientos sancionadores contra él porque, sostenía, que no cabía seguir una causa penal tras elegir la vía administrativa para sancionar.


La Audiencia Provincial desestima el recurso y la existencia de error de prohibición o de la alegada vulneración del non bis in idem porque “partiendo de la preeminencia que tiene la jurisdicción penal sobre la administrativa, esa previa sanción administrativa no es un obstáculo para el seguimiento de la causa penal por el mismo hecho y para poder dictar la correspondiente sentencia, si es que procede, aunque esto no ha de impedir que la sanción administrativa en su momento impuesta deba ser tomada en consideración al imponer la sanción penal, en caso de que así corresponda, de tal manera que se reste o deduzca aquella sanción administrativa de la condena penal que se imponga”.


Una vez agotada la vía ordinaria, interpone recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que es admitido a trámite al apreciar que tenía especial trascendencia constitucional porque "plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)], que se concreta en este caso en la aplicación de la garantía non bis idem cuando concurren sanciones y procedimientos penales y administrativos en la jurisdicción de menores, cuya peculiar combinación de elementos sancionadores y reeducativos no excluye de su ámbito las garantías penales y procesales reconocidas en la Constitución (SSTC 36/1991, de 14 de febrero, FF JJ 6 y 7; 61/1998, de 17 de marzo, FJ 4, y 23/2016, de 15 de febrero, FJ 4)".


El recurrente aportó al TC con posterioridad a la presentación del recurso "documentación que acreditaba haber obtenido el título de Educación Secundaria Obligatoria, el de técnico en peluquería masculina y barbería, su alta laboral como peluquero autónomo y su condición de empleador, con la pretensión de poner de manifiesto a este tribunal la innecesariedad de la ejecución de la sentencia, toda vez que resultaría contraria a los principios que inspiran la jurisdicción de menores, habida cuenta de la escasa entidad de los hechos —viajar en tranvía sin pagar el billete— y estar satisfecha la sanción administrativa".

La decisión mayoritaria del Tribunal Constitucional


La sentencia en su fundamento jurídico 4º a cuya lectura me remito recoge un resumen de la jurisprudencia constitucional y del TEDH respecto a este principio non bis in idem, al que habría que añadir lo dicho por la STEDH de 16/06/2022 (Caso Goulandris y Varninogianni contra Grecia) que comenté aquí.


A continuación rechaza que concurra la vertiente procedimental del principio non bis idem , diciendo que las sentencias penales aplicaron correctamente:


"...la doctrina constitucional que otorga preferencia al orden penal sobre el administrativo sancionador, prioridad cuya infracción no impide seguir un procedimiento penal si el administrativo sancionador no le es equiparable (SSTC 2/2003, FJ 8; 334/2005, FJ 2, y 48/2007, FJ 3), como aquí sucede, en que no cabe equiparación, ni en sus trámites, garantías, ni finalidades, entre los mecanismos de sanción de los pasajeros que viajan desprovistos de título de transporte válido y el procedimiento para exigir responsabilidad penal a los menores de edad"

Sin embargo sí estima que concurre la vertiente sustantiva o material del principio y anula las sentencias penales dictadas por vulnerar el derecho constitucional a no ser sancionado dos veces por los mismos hechos.


Sobre el alegato de FGV de que no existe ninguna vulneración del principio non bis in idem porque el recargo no era una sanción sino una tarifa suplementaria para quienes viajan sin billete válido que no obstaculiza el ejercicio del resto de acciones legales, la sentencia comienza rechazando que no nos encontremos a estos efectos con una sanción:


"La objeción efectuada por FGV debe desestimarse. Su estimación conllevaría una revisión de la calificación jurídica realizada por los tribunales ordinarios y supondría inmiscuirse en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les corresponde en exclusiva (art. 117.3 CE).


La calificación jurídica realizada por los tribunales de Alicante consistente en reputar sanción administrativa este recargo de 100 €, que incrementa en unas 68,96 veces el importe ordinario del billete de 1,45 €, no resulta manifiestamente irrazonable desde el punto de vista de la doctrina constitucional sobre la naturaleza sancionadora de los recargos conforme a la cual constituye indicio de la existencia de una sanción la imposición, sobre quien incumple sus deberes frente a la administración, de una obligación de pago en una cuantía que vaya manifiestamente más allá de lo necesario para cumplir una función resarcitoria del daño causado con el incumplimiento, o que coincida con la que correspondería al incumplidor en concepto de sanción según la legislación vigente (SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FFJJ 3 y 4; 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 9 y 10; y 39/2011, de 31 de marzo).


La normativa sectorial que lo regula —y que FGV no puede desconocer— avala la razonabilidad de la calificación efectuada por la jurisdicción ordinaria. Los arts. 37.1 y 39.1 de la Ley de las Cortes Valencianas 6/2011, de 1 de abril, de movilidad de la Comunitat Valenciana, establecen la obligación de ir provisto del correspondiente título de transporte cuando se utilicen estos servicios, títulos que podrán ser propios del operador y que, como regla, estarán sometidos a las tarifas máximas establecidas por la administración. Estas previsiones se desarrollan en la Orden 3/2018, de 14 de marzo, de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, por la que se aprueban las tarifas máximas de los títulos de transporte de uso en el área de transporte metropolitano de València, incluidos los servicios públicos de transporte prestados por Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana (FGV), las del sistema TAM en Alicante y las del TRAM en Castellón, en cuyo preámbulo se establece que “en la disposición adicional [primera] se incrementa el importe [a 100 €] en el que se evalúan los daños y perjuicios ocasionados a FGV por los viajeros que sean sorprendidos viajando en trenes o tranvías de FGV sin título de transporte válido como medida disuasoria para hacer frente al fraude, especialmente en las zonas tranviarias y abiertas, e igualar este importe a los niveles de otras explotaciones nacionales”. El objetivo de reprimir el fraude unido al monto del recargo confirma que su calificación como sanción por los tribunales fue razonable".

Una vez que se acepta que sí hubo una primera "pena" a estos efectos, se concluye que se vulneró el derecho fundamental a no ser castigado dos veces por los mismos hechos porque los órganos judiciales penales incurrieron en un exceso de punición al no descontar la sanción administrativa de la medida de libertad vigilada; en su lugar, indica el TC, la compensaron con la responsabilidad civil de modo erróneo cuando no había responsabilidad civil que compensar, ya que FGV había cobrado la deuda y no tenía nada que reclamar.


La fiscal alegaba que se había reducido la pena de seis a cinco meses de libertad vigilada; pero la sentencia dice que eso no fue porque se compensase la pena (porque ya lo habían hecho, aunque erróneamente compensándolo con la responsabilidad civil), sino porque se hizo para "dar cumplimiento a la obligación legal de elegir y motivar las medidas adecuadas para los menores y su plazo de duración, atendiendo “no solo a la prueba y valoración jurídica de los hechos, sino especialmente a la edad, las circunstancias familiares y sociales, la personalidad y el interés del menor, puestos de manifiesto los dos últimos en los informes de los equipos técnicos y de las entidades públicas de protección y reforma de menores cuando estas hubieran tenido conocimiento del menor por haber ejecutado una medida cautelar o definitiva con anterioridad” (arts. 7.3 y 27 LORPM)".

El Voto Particular


La sentencia cuenta con un interesante Voto Particular (VP) formulado por los magistrados Enrique Arnaldo y César Tolosa en el que explican que:


“La razón de nuestra discrepancia se centra en que no consideramos que el recargo impuesto por FGV, entidad de derecho público dependiente de la Generalidad Valenciana, sea una sanción administrativa, con lo que faltaría el presupuesto a partir del cual se construye la denuncia de vulneración del art. 25.1 CE.


La sentencia de la que disentimos parte de la consideración de que el recargo de 100 € cobrado por FGV es una sanción administrativa. Esta consideración se alcanza con base en tres argumentos: no es posible revisar la calificación jurídica realizada por los tribunales ordinarios porque ello supondría inmiscuirse en el ejercicio de la potestad jurisdiccional; la conclusión a la que han llegado los órganos judiciales no es irrazonable dada la doctrina constitucional sobre la naturaleza sancionadora de los recargos y, en fin, porque la norma sectorial avala la razonabilidad de la calificación efectuada por la jurisdicción ordinaria. Ninguno de los tres es asumible"

En relación al primer argumento dicen, a mi juicio con buen criterio, que


"Pese a que la sentencia afirma que no cabe revisar la calificación jurídica realizada por los tribunales ordinarios, en realidad sí lo hace, ya que, en otro caso, no procedería confirmar tampoco la “razonabilidad” de esa calificación, que es lo que lleva a cabo a continuación. El argumento es, en todo caso, insostenible no solo porque ni al Juzgado de Menores ni a la Sección Penal de la Audiencia Provincial de Alicante corresponde fijar la naturaleza jurídica de un acto de una entidad de Derecho público, ni, caso de haberse pronunciado, su pronunciamiento puede aceptarse acríticamente. De acuerdo con el art. 44.1 b) LOTC, el Tribunal Constitucional, al conocer del recurso de amparo se encuentra vinculado por los hechos que dieron lugar al proceso en que se produjeron las presuntas violaciones de derechos fundamentales, pero no, obviamente, por las calificaciones jurídicas que de esos hechos hayan realizado los órganos judiciales en las resoluciones impugnadas en amparo"


Aunque coincida con esto, lo cierto es que la sentencia no se queda ahí y justifica el carácter sancionador de dicho recargo como hemos visto.

Respecto al segundo argumento el Voto Particular afirma con cita a algunas SSTC que:


"Específicamente en relación con los recargos administrativos la doctrina constitucional tiene establecido que la clave del examen para determinar su naturaleza sancionadora o no se concentra en analizar “la función que a través de la imposición de la medida restrictiva en la que el acto consiste pretende conseguirse (SSTC 239/1988, FJ 3; 164/1995, FJ 4; ATC 323/1996, FJ 2)”, de modo que, “en concreto, si halláramos en el instituto de referencia la presencia de la ‘finalidad represiva, retributiva o de castigo’ que hemos venido destacando como específica de las sanciones (SSTC 239/1988, FJ 2; 164/1995, FJ 4), habrá que concluir que el recargo tiene sentido sancionador; si, por el contrario, la medida desfavorable careciese de tal función represiva no estaríamos en el ámbito punitivo y, por ende, habría que descartar la aplicación de los arts. 24.2 y 25 CE” (STC 121/2010, de 29 de noviembre, FJ 7).


La proyección de la anterior doctrina al presente caso determina, a nuestro juicio, la conclusión de que el recargo impuesto al recurrente por la entidad FGV no tiene naturaleza sancionadora. La sentencia transmuta la naturaleza jurídica de este recargo, el cual nunca puede tener naturaleza sancionadora. La finalidad del recargo en cuestión es tanto reparadora o indemnizatoria como preventiva o disuasoria de determinados comportamientos indudablemente antisociales, como el que dio lugar a su imposición. O, desde otro punto de vista, de estímulo respecto al cumplimiento de una obligación legalmente establecida, ya que, en caso contrario, ha de abonarse un sobrecoste respecto del precio inicial del billete en cuestión. Y ni una indemnización o reparación de deuda ni una medida de prevención como esta puede tener carácter sancionador."


Para analizar esta conclusión, indicar con carácter previo que la STC 185/2016 de 3 de noviembre nos decía que:


"...para determinar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo habrá que atender, ante todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico. De modo que si tiene una función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena o sanción en sentido material, pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa...Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. En fin, el carácter penal o administrativo sancionador de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente (STC 48/2003, FJ 9; en el mismo sentido, SSTC 331/2006, de 20 de noviembre, FJ 4; 121/2010, de 29 de noviembre, FJ 7; 39/2011, de 31 de marzo, FF JJ 2 y 3, y 17/2013, de 31 de enero, FJ 12)."


Entrando ya más concretamente en los recargos, la doctrina constitucional sí ha señalado que pueden llegar a ser considerados sanciones siempre que se den unas condiciones. La STC 291/2000, citada en la sentencia comentada, refiriéndose a la STC 276/2000 nos dice que:


“...en el caso del recargo del 50 por 100 previsto en el inciso primero del párrafo primero del art. 61.2 LGT este Tribunal ha entendido que estos recargos desempeñan una función de castigo, y por ello hemos sostenido que no pueden justificarse constitucionalmente más que como una sanción (STC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 5, in fine).


En la STC 276/2000 llegamos a esta conclusión tras comprobar que estos recargos desempeñaban, por una parte, una función disuasoria (la amenaza de incrementar la deuda tributaria en el 50 por 100 constituye una forma de disuadir a los contribuyentes de que presenten las declaraciones liquidaciones o autoliquidaciones fuera de plazo); función que, aun cuando ciertamente no es determinante de la naturaleza sancionadora de un acto (por todas STC 276/2000, FJ 4), sí que, en determinadas circunstancias, puede constituir un indicio de su carácter sancionador. De ahí que para poder apreciar si este recargo tenía este carácter tuvimos que comprobar que esta medida restrictiva no cumplía otras funciones que pusieran de manifiesto que estos tributos no tienen carácter represivo.


Esta indagación nos llevó a descartar que estos recargos fueran un medio para constreñir el cumplimiento de una obligación (su función no es la de asegurar la ejecución de un acto administrativo, como ocurre con las multas coercitivas: STC 239/1988, FJ 2). Tampoco consideramos que constituyeran una forma coactiva de asegurar la legalidad conculcada (SSTC 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 4; 119/1993, de 19 de abril, FJ 3). Si así fuera la norma que prevé este recargo se limitaría a ordenar el pago de la deuda tributaria debida y a aplicar las medidas de neutralización financiera precisas para compensar a la Administración del coste que le supone dejar de disponer a tiempo de las cantidades dinerarias que le son legalmente debidas, lo que no ocurre en el caso del recargo del 50 por 100, ya que el pago de la cantidad de dinero en que el recargo consiste supera ampliamente la establecida en la Ley como intereses de demora. Y por último descartamos que estos recargos tuvieran naturaleza tributaria, pues el plus de la deuda tributaria inicialmente prevista en las normas reguladoras de los impuestos que implica el recargo no tiene como fin la exigencia de un tributo -no existe un nuevo hecho imponible revelador de una nueva capacidad económica-, sino el pago de una cantidad adicional por haber incumplido el deber de ingreso en plazo que la norma tributaria establece.


Por otra parte también se analizó si el recargo del 50 por 100 cumplía una función indemnizatoria y de estímulo positivo que permitiera excluir la función de castigo propia de las sanciones. Sin embargo, aunque apreciamos que este recargo tiene una función resarcitoria -tiene un componente indemnizatorio- tal función no excluía el carácter sancionador de esta medida, pues la cuantía del recargo coincide exactamente con la sanción mínima prevista en el art. 87.1 LGT para las infracciones tributarias graves tipificadas en el art. 79 a) LGT, y por ello la aplicación de estos recargos no supone otorgar al contribuyente un trato muy distinto del que le correspondería si se aplicaran las medidas que la propia LGT califica como sanciones. De este modo, al no existir una diferencia importante entre la cuantía del recargo y la de las sanciones, consideramos que este recargo cumplía, además de las otras funciones indicadas, la misma función de castigo que es propia de los actos sancionadores.”


En este caso el art. 97 de la Ley 6/2011 de Movilidad de la Comunitat Valenciana remite en materia de infracciones y sanciones a la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres. El art. 142.14.7 de esta Ley 16/1987 tipifica como infracción leve el incumplimiento por los usuarios de los transportes de viajeros de la prohibición de viajar careciendo de un título de transporte suficiente para amparar la utilización del servicio de que se trata, mientras que el art. 143.1.a) la sanciona con multa de 100 a 200 euros.


Por lo tanto, partiendo de que este recargo como dice la sentencia "incrementa en unas 68,96 veces el importe ordinario del billete de 1,45 € " y coincidiendo con el importe mínimo de la sanción (100€) se cumplen con los requisitos que indicaban las SSTC 276/200 y 291/2000 antes citadas, por lo que cabe considerarlo una "sanción" a los exclusivos efectos de valorar si la sentencia penal posterior vulnera el principio non bis idem.

Con relación al tercer argumento dicen lo siguiente:

“Por último, el examen de la normativa que regula el discutido recargo no hace sino avalar esta misma conclusión, de modo que cabe considerar que la calificación jurídica de sanción administrativa es irrazonable ateniendo a lo que la sentencia denomina “la normativa sectorial que lo regula”, que no solo está constituida por la Ley de las Cortes Valencianas 6/2011, de 1 de abril, de movilidad de la Comunitat Valenciana, y la Orden 3/2018, de 14 de marzo, de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana, sino también por el Reglamento CE 1371/2007, del Parlamento europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril, que cita la propia exposición de motivos de la Ley 6/2011, de 1 de abril, y al que se refiere la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de noviembre de 2019, en los asuntos acumulados C-349/18 a C-351/18. El carácter disuasorio e indemnizatorio del recargo que nos ocupa se pone claramente de manifiesto en la disposición adicional primera de la mencionada orden autonómica que, reformando una disposición anterior, determina que esos 100 € —reducidos a la mitad si se abonan en un plazo determinado— son el “importe en que se evalúan los daños y perjuicios ocasionados a FGV, con independencia de otros gastos y de las sanciones administrativas o de otra índole que legal o judicialmente se establezcan”.


A ello cabe añadir que FGV no es una administración pública con potestades sancionadoras, sino una entidad de derecho público carente de tales potestades (art. 2 de la Ley de las Cortes Valencianas 4/1986, de 10 de noviembre de creación de la Entidad “Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana”). Y ciertamente, quien carece de la potestad sancionadora administrativa no puede ejercerla y, por tanto, no puede imponer una sanción”

En relación a lo primero, hay que recordar que el hecho de que la disposición adicional primera de la Orden autonómica no califique al recargo como una sanción no impide que se considere como tal a los efectos de la posible vulneración del principio non bis idem.


Y es que la calificación de un acto como sanción no depende del nomen iuris que le otorgue el legislador. Así nos lo recuerda la STC 23/2022:


"De manera que “ni el nomen iuris empleado por la administración o asignado por la ley, ni la clara voluntad del legislador de excluir una medida del ámbito sancionador, constituyen un dato decisivo a la hora de precisar si los arts. 24.2 y 25.1 CE resultan aplicables (SSTC 164/1995, FJ 4; y 239/1988, FJ 3)”. "


En el mismo sentido la STEDH de 16/06/2022 (Caso Goulandris y Varninogianni contra Grecia), antes citada, respecto al primero de los puntos que debemos de comprobar para ver si se vulnera el citado principio ("si el procedimiento relativo a las multas administrativas tuvo carácter penal"), la sentencia recordaba que la calificación que le pueda dar el legislador a la sanción no puede ser determinante porque:


De lo contrario, la aplicación de esta disposición se dejaría en manos de la discreción de los Estados Contratantes en un grado tal que pueda conducir a resultados incompatibles con el objeto y propósito de la Convención. La noción de “procedimiento penal” en el texto del artículo 4 § 1 del Protocolo núm. 7 debe interpretarse a la luz de los principios generales relativos a las palabras correspondientes “acusación penal” y “pena” en los artículos 6 y 7 del Convenio respectivamente (ver Igor Tarasov c. Ucrania, no. 44396/05, §24, 16 de junio de 2016, y la jurisprudencia allí citada)” (§ 51).


Ni tampoco impide que tengan carácter penal el hecho de que las sanciones administrativas no sean castigables con pena de prisión:


"61. El Tribunal observa que el Gobierno no sustentó su argumento de que las multas eran de menor severidad en comparación con las sanciones penales ordinarias. Con respecto a su argumento de que la sanción administrativa no era punible con prisión, esto no es en sí mismo decisivo y no puede privar a la sanción de su carácter intrínsecamente penal (ver Nicoleta Gheorghe v. Romania, no. 23470/05, § 26, 3 de abril 2012). Lo mismo se aplica en cuanto a su argumento de que las multas podrían pagarse a plazos."

Respecto a lo segundo, al hecho de que el recargo lo hubiese impuesto un ente sin potestad sancionadora no parece tampoco un argumento para negar su carácter sancionador.


Por una parte, el hecho de que FGV pueda o no imponer sanciones por carencia de potestad para ello no implica que el recargo no exista; existe y ha desplegado efectos hasta el punto de que el recurrente lo tuvo que pagar.


Por otra parte, porque además de lo dicho anteriormente sobre el nomen iuris, ese carácter se le está atribuyendo a los solos efectos de examinar la vulneración del citado principio por la sentencia penal posterior.


Y aunque dialécticamente admitiésemos por un momento que la calificación del recargo como sanción no es sólo a esos exclusivos efectos sino en general, el posible vicio en que pudiese incurrir por haber sido impuesta por un órgano que carece de potestad sancionadora para ello, no impediría que, mientras no se anule administrativa o judicialmente, no se deba de considerar presuntamente válida y surta efectos.


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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