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  • Diego Gómez Fernández

El efecto directo de las Directivas europeas, las sanciones y el principio de proporcionalidad



La reciente STJUE de 8/3/2022 (asunto C‑205/20) que tiene por objeto una cuestión prejudicial planteada por un tribunal austríaco resuelve cuestiones interesantes sobre el efecto directo de las Directivas europeas, las sanciones y el principio de proporcionalidad.


El artículo 20 de la Directiva 2014/67 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios establece:


«Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación y cumplimiento. Las sanciones establecidas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros comunicarán dichas disposiciones a la Comisión, a más tardar, el 18 de junio de 2016. Asimismo, notificarán sin demora toda modificación posterior de las mismas.»

Previamente a la sentencia comentada, el mismo TJUE por Auto de 19/12/2019 (asunto C‑645/18, no publicado, EU:C:2019:1108) y Auto de la misma fecha (asunto C‑140/19, C‑141/19 y C‑492/19 a C‑494/19,) había declarado que las normas austríacas aplicadas eran contrarias a dicho art. 20 de la Directiva 2014/67 porque preveían multas de un importe elevado para el incumplimiento de ciertas obligaciones en materia de Derecho laboral relativas a la declaración de trabajadores y a la conservación de documentos salariales que no podían ser inferiores a un importe predeterminado en la misma y se imponían acumulativamente por cada trabajador afectado y sin límite máximo; y, además, se les añadía un 20% del importe de dichas multas en concepto de costas judiciales.


En la sentencia comentada, el TJUE aclara que en el apartado 35 del primero de dichos Autos “declaró que una normativa que contempla sanciones pecuniarias cuyo importe varía en función del número de trabajadores afectados por el incumplimiento de determinadas obligaciones en materia de Derecho laboral no resulta, en sí misma, desproporcionada” y que es “la combinación de sus diferentes características, en particular la acumulación sin límite máximo de multas que no pueden ser inferiores a un importe predeterminado” (apartados 40 y 41)


Sin que se hubiese modificado dicha normativa, se plantea por un juez austríaco una cuestión prejudicial en la que se plantean dos preguntas:


1ª) ¿Es el requisito de la proporcionalidad de las sanciones establecido en el artículo 20 de la Directiva 2014/67 e interpretado en los Autos de 19/12/2019 citados una disposición de la Directiva directamente aplicable?


2ª) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: ¿Permite y exige la interpretación del Derecho nacional de conformidad con el Derecho de la Unión que los órganos jurisdiccionales y autoridades administrativas de los Estados miembros completen las disposiciones sancionadoras nacionales aplicables en el presente asunto con los criterios de proporcionalidad establecidos en los autos citados sin necesidad de que medie la adopción de una nueva disposición nacional?



Primera cuestión prejudicial


A la primera cuestión el TJUE afirma que este art. 20 de la Directiva 2014/67, en la medida en que exige que las sanciones que contempla sean proporcionadas, está dotado de efecto directo y puede por tanto ser invocado por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales frente a un Estado miembro que lo haya transpuesto incorrectamente.



Para ello, el TJUE recuerda que “…en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado, bien cuando este no haya transpuesto la directiva al Derecho nacional dentro de los plazos señalados, bien cuando haya hecho una transposición incorrecta (sentencia de 6 de noviembre de 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, apartado 63 y jurisprudencia citada)”.


En cuanto al primer requisito, que sea incondicional, exige que su aplicación no esté sujeto a ningún tipo de condición, ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros.


Pero también recuerda que aunque se deje margen de apreciación a los Estados miembros para adoptar normas de aplicación, “…puede considerarse que una disposición de dicha directiva tiene carácter preciso e incondicional cuando pone a cargo de los Estados miembros, en términos inequívocos, una obligación de resultado precisa y que no está sometida a condición alguna en cuanto a la aplicación de la regla que recoge (sentencia de 14 de enero de 2021, RTS infra y Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, apartado 47 y jurisprudencia citada)”.


En el caso concreto el TJUE dice que la norma es clara cuando dice que las sanciones deben ser proporcionadas; que esta exigencia está formulada con carácter incondicional y en términos absolutos. Pero añade en su apartado 24 que “la prohibición de adoptar sanciones desproporcionadas, que es la consecuencia de dicha exigencia, no necesita la adopción de ningún acto de las instituciones de la Unión”. Y que lo contrario supondría desvirtuar el efecto directo de las Directivas en caso de no transposición o transposición incorrecta por los estados miembros (apartado 26).



En cuanto al segundo requisito, que la Directiva sea lo suficientemente precisa, el TJUE afirma que el art. 20 de la Directiva 2014/67 lo cumple porque establece la exigencia de proporcionalidad de las sanciones.


Y añade en su apartado 31 que “…ha de recordarse que el respeto del principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, vincula a los Estados miembros cuando aplican este Derecho, incluido en caso de que no exista una armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables [véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, apartado 59, y de 27 de enero de 2022, Comisión/España (Obligación de información en materia tributaria), C‑788/19, EU:C:2022:55, apartado 48]. Cuando, en el marco de tal aplicación, los Estados miembros adoptan sanciones más concretamente de naturaleza penal, deben observar el artículo 49, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), a tenor del cual la intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción. Pues bien, este principio de proporcionalidad, del que el artículo 20 de la Directiva 2014/67 no es más que un recordatorio, tiene carácter imperativo”.



Segunda cuestión prejudicial


Sobre esta aunque se había formulado solo para cuando se respondiese negativamente a la primera, el TJUE afirma que lo que el órgano judicial consultante pregunta es si el principio de primacía del derecho de la UE debe interpretarse en el sentido de que impone a las autoridades nacionales la obligación de inaplicar en su totalidad la normativa que contraviene la exigencia de proporcionalidad del art. 20 de la Directiva citada o solo desechar aquellas partes que no permitan imponer sanciones proporcionadas.


El TJUE en base al principio de interpretación conforme recuerda que “para garantizar la efectividad del conjunto de las disposiciones del Derecho de la Unión, el principio de primacía obliga, en particular, a los órganos jurisdiccionales nacionales a interpretar, en la medida de lo posible, su Derecho interno de manera conforme con el Derecho de la Unión (sentencia de 24 de junio de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, apartado 57)”, aunque aclara que “la obligación de interpretación conforme del Derecho nacional tiene determinados límites y no puede, en particular, servir de fundamento para una interpretación contra legem del Derecho nacional (sentencia de 6 de octubre de 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, apartado 72 y jurisprudencia citada).” (apartados 35 y 36).


Y en el caso de que no sea posible esa interpretación conforme, “el principio de primacía obliga al juez nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión, cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, a garantizar la plena eficacia de las exigencias de este Derecho en el litigio de que conozca, dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa o práctica nacional, aun posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión que tenga efecto directo, sin que deba solicitar o esperar a su previa eliminación por vía legislativa o mediante cualquier otro procedimiento constitucional” (apartado 37).


Y para ello resolviendo el presente caso el TJUE opta por la segunda de las opciones antes indicadas cuando afirma que “…para que se garantice la aplicación plena de la exigencia de proporcionalidad de las sanciones establecida en el artículo 20 de la referida Directiva, basta con desechar las disposiciones nacionales únicamente en la medida en que impidan la imposición de sanciones proporcionadas, con el fin de garantizar que las sanciones impuestas a la persona de que se trate se ajusten a esa exigencia.”



Ello aclara no se contradice con los principios de seguridad jurídica, de legalidad de los delitos y de las penas y de igualdad de trato porque, en relación con el primero, aunque admite que “…la circunstancia de que una autoridad nacional haya de desechar parte de esta normativa nacional pueda crear cierta ambigüedad en cuanto a las normas jurídicas aplicables a dichas infracciones”, ello no contraría dicho principio. Y respecto a la igualdad de trato, “dado que la exigencia de proporcionalidad establecida en el artículo 20 de la Directiva 2014/67 entraña una limitación de las sanciones que debe ser observada por todas las autoridades nacionales responsables de la aplicación de esta exigencia en el ámbito de sus competencias, al tiempo que se permite a estas autoridades imponer sanciones diferentes en atención a la gravedad de la infracción con arreglo a la normativa nacional aplicable, no puede considerarse que tal exigencia conculque el principio de igualdad de trato”.


En función de ello, da respuesta a la segunda cuestión prejudicial declarando que “El principio de primacía del Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que impone a las autoridades nacionales la obligación de dejar inaplicada una normativa nacional que en parte contraviene la exigencia de proporcionalidad de las sanciones establecida en el artículo 20 de la Directiva 2014/67 únicamente en cuanto sea necesario para permitir la imposición de sanciones proporcionada.


Es de Justicia.


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog


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